ABB (Agentschap Binnenlands Bestuur) : audit

Date : 2026-03-30 Catégorie : entité fédérée flamande. Compétences régionales Statut proposé : 🟠 Réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Nom officiel : Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB, Agence flamande de l'administration intérieure) Type : agence autonomisée interne (IVA) sans personnalité juridique Base juridique : arrêté du Gouvernement flamand du 28 octobre 2005, opérationnelle depuis le 1er avril 2006. Elle travaille dans le cadre du Decreet Lokaal Bestuur (décret flamand sur l'administration locale, DLB) du 22 décembre 2017 (entré en vigueur le 1er janvier 2019 pour les communes). Niveau de pouvoir : Région flamande / Communauté flamande Administrateur général : Jeroen Windey Effectif : ±375 collaborateurs Budget : l'agence gère notamment le Fonds des communes (±3,176 milliards d'euros en 2025, croissance annuelle de 3,5 %) et le Fonds des villes. Les frais de fonctionnement propres de l'ABB n'en représentent qu'une fraction. L'essentiel du budget concerne des reversements vers les pouvoirs locaux.

Ministre compétent : le ministre flamand de l'Administration intérieure (actuellement Hilde Crevits)

Structure organisationnelle (depuis 2019, 9 divisions) :

1. Service d'encadrement de l'administrateur général
2. DigiTeam
3. Personnel et Organisation
4. Coordination politique et Centre de connaissances
5. Organisation et Fonctionnement locaux
6. Coopération locale, Autonomisation et Personnel
7. Finances locales
8. Politique des villes, Bruxelles et Vlaamse Rand
9. Égalité des chances, Intégration et Parcours d'intégration civique

1B. Que fait-il en pratique ?

L'ABB est une agence à large spectre qui combine six domaines politiques :

1. Tutelle administrative sur les pouvoirs locaux fonction centrale. L'ABB et les gouverneurs de province contrôlent si les décisions des communes, des CPAS et des provinces sont conformes à la loi et à l'intérêt général. Depuis le Decreet Lokaal Bestuur (2017), la tutelle ne fonctionne plus que sur la base de plaintes (plus de contrôle d'office). Les citoyens peuvent introduire une plainte dans les 30 jours suivant la publication d'une décision locale.

2. Répartition du Fonds des communes l'ABB répartit chaque année ±3,2 milliards d'euros entre les communes flamandes sur la base de critères fixés par décret (emploi, superficie, capacité fiscale, bénéficiaires du revenu d'intégration, etc.).

3. Organisation des élections locales l'ABB organise les élections communales et provinciales.

4. Accompagnement des fusions de communes l'ABB accompagne intensivement les communes qui souhaitent fusionner volontairement : fiches de fusion, guide pratique (plus de 200 pages), cadre d'évaluation, intervisions. Le Gouvernement flamand veut encourager les fusions ; l'ABB évalue l'opération de fusion du 1er janvier 2025.

5. Égalité des chances, intégration et parcours d'intégration civique préparation et évaluation des politiques de non-discrimination, d'égalité des chances et d'intégration civique.

6. Politique des villes, Bruxelles et Vlaamse Rand politique spécifique pour les grandes villes, pour la présence flamande à Bruxelles et pour les communes de la Vlaamse Rand.

Chevauchements et morcellement :

• L'ABB partage le paysage de la tutelle avec Audit Vlaanderen (audits financiers des pouvoirs locaux), les gouverneurs de province (tutelle générale) et la Cour des comptes (contrôle externe). Une note d'accord de 2017 règle la répartition des tâches.
• Le domaine politique de l'égalité des chances et du parcours d'intégration civique relève conceptuellement d'un autre terrain que la tutelle sur les communes. Leur combinaison dans une même agence est le fruit de l'histoire, pas d'une structuration logique.

Traitement des plaintes : Le nombre de dossiers de plainte auprès de l'ABB augmente structurellement : entre 2013 et 2018, l'ABB a reçu 5.215 dossiers de plainte contre des pouvoirs locaux, dont 83 % (4.334) dirigés contre des administrations communales. La tendance à la hausse est constante.

Numérisation : L'ABB mise fortement sur la numérisation avec le Loket voor Lokale Besturen (guichet numérique entre les communes et l'ABB) et le projet LBLOD (Local Decisions as Linked Open Data), qui rend les décisions des pouvoirs locaux disponibles en open data. L'ABB a également sélectionné 27 projets d'inclusion numérique (108 communes).

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Tutelle interadministrative

• Aux Pays-Bas, la tutelle sur les communes a été radicalement simplifiée par la Wet Revitalisering Generiek Toezicht (loi de revitalisation de la tutelle générique, 2012).
• Les provinces sont les autorités de tutelle primaires (aménagement du territoire, environnement, logement, monuments). L'État exerce la tutelle sur le domaine social et sur les provinces.
• Instruments : échelle d'intervention (6 échelons, du signalement à la substitution), suspension et annulation par la Couronne.
• Élément crucial : Waarstaatjegemeente.nl, une plateforme publique avec des indicateurs de performance par commune. Les autorités de tutelle comme les citoyens voient d'un coup d'œil comment une commune preste. Cette tutelle horizontale (les citoyens contrôlent la commune) remplace en partie la tutelle verticale.
• Pas besoin d'une agence distincte : le ministère néerlandais de l'Intérieur (BZK) coordonne, les provinces exécutent.

Allemagne. Kommunalaufsicht

• La tutelle sur les communes est une affaire des Länder (entités fédérées). L'Innenminister est l'autorité de tutelle suprême.
• L'exécution passe par le Regierungspräsident (dans les grands Länder) ou par les Kreise (districts).
• Deux types : la Rechtsaufsicht (tutelle de légalité uniquement, pour les missions autonomes) et la Fachaufsicht (tutelle de fond, pour les missions exercées en cogestion).
• Instruments : droit d'information, droit d'objection, droit d'annulation, substitution, désignation d'un commissaire spécial, dissolution du conseil communal.
• Caractéristique : l'autonomie communale est protégée par la Constitution (art. 28 GG). La tutelle est retenue. Uniquement en cas d'infraction à la loi.

Danemark. Statsforvaltningen

• 98 communes (après la grande réforme de fusion de 2007, qui a regroupé 271 communes en 98).
• L'autonomie communale est inscrite dans la Constitution (art. 82 de la Constitution, 1953).
• Tutelle via la Statsforvaltningen (administration d'État), contrôlée par le ministère des Affaires sociales et de l'Intérieur.
• Très décentralisé : le Danemark est l'un des pays les plus décentralisés au monde. Les communes disposent d'un large domaine fiscal propre et de compétences étendues.
• Pas d'agence de tutelle distincte. L'État monitore à distance et n'intervient qu'en cas d'infraction à la loi.

Suède. Länsstyrelser

• 21 Länsstyrelser (conseils administratifs de comté) font office de prolongement régional de l'État.
• Chacun est dirigé par un gouverneur (landshövding), nommé pour 6 ans.
• Large éventail de missions : tutelle juridique, gestion de crise, développement durable, mise en œuvre de la politique de l'État.
• Au total, plus de 8.000 collaborateurs pour 21 boards (en moyenne ±380 par board).
• Caractéristique : le Länsstyrelse combine tutelle et coordination régionale. Comparable à l'ABB plus les gouverneurs en Flandre, mais dans une seule structure cohérente par région.

1D. Problèmes et critiques

1. Morcellement de l'agence elle-même. L'ABB combine six domaines politiques fondamentalement différents (tutelle sur les communes, élections, égalité des chances, parcours d'intégration civique, Bruxelles, politique des villes). Cette logique n'est pas de fond, elle est historique et organisationnelle. Un jeune de 16 ans ne comprendrait pas pourquoi la tutelle sur les communes et la politique d'intégration civique se trouvent dans la même institution.

2. Une tutelle uniquement sur plainte = réactive. Depuis le Decreet Lokaal Bestuur (2017), l'ABB n'exerce la tutelle administrative qu'après une plainte. C'est bon pour l'autonomie locale, mais cela risque de ne faire détecter les problèmes structurels que tardivement. Il n'existe aucune mesure systématique des performances des pouvoirs locaux à la manière du Waarstaatjegemeente.nl néerlandais.

3. Chevauchement avec d'autres autorités de tutelle. L'ABB, Audit Vlaanderen, les gouverneurs de province et la Cour des comptes ont tous un rôle dans le contrôle des pouvoirs locaux. Malgré les notes d'accord, les communes et les citoyens ne voient toujours pas clairement qui fait quoi.

4. Nombre de plaintes en hausse, capacité limitée. La hausse structurelle du nombre de dossiers de plainte (plus de 5.200 en six ans) traduit une pression croissante sur l'ABB. Des questions parlementaires ont porté sur la qualité de l'argumentation juridique dans les décisions de tutelle. Avec des signaux indiquant que des ministres prennent parfois des décisions que l'ABB qualifie elle-même de manifestement illégales.

5. Les gouverneurs de province comme maillon intermédiaire. Les gouverneurs fonctionnent comme prolongement du Gouvernement flamand pour la tutelle administrative, mais leur rôle est peu clair pour le citoyen. Dans la réforme de l'État de HART, les provinces sont supprimées. La fonction de gouverneur doit donc être réexaminée.

6. Une numérisation bien lancée mais inachevée. Le Loket voor Lokale Besturen et LBLOD sont de bonnes initiatives, mais le principe once only (le citoyen ne donne son information qu'une seule fois) n'est pas encore pleinement réalisé. Les pouvoirs locaux ne publient pas encore tous leurs décisions de manière structurée en open data.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : les gains les plus importants se situent au niveau de la Simplicité (❌), de l'Orientation résultats (❌) et de la Transparence (⚠️). L'ABB doit être scindée en unités logiques, dotée de KPI et pourvue d'un tableau de bord communal public.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé L'ABB est scindée et rationalisée. La fonction de base (tutelle administrative + financement des communes) reste au niveau de l'entité fédérée. Les domaines politiques sans lien (égalité des chances, parcours d'intégration civique, politique bruxelloise) sont hébergés ailleurs.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Scission de l'ABB en unités logiques :

   • Division Pouvoirs locaux (ABB de base) : tutelle administrative, Fonds des communes, élections, fusions de communes. Elle subsiste comme division au sein du département flamand de l'Administration intérieure.
   • Égalité des chances et non-discrimination : vers le département Welzijn (Bien-être) ou vers un institut de l'égalité des chances autonome.
   • Intégration et parcours d'intégration civique : vers l'Agence flamande de l'intégration (elle existe déjà. Aujourd'hui, doublon inutile dans le développement de la politique).
   • Politique des villes, Bruxelles et Vlaamse Rand : vers un département distinct ou directement sous l'autorité du ministre-président (dossier stratégique).

2. Une seule autorité de tutelle pour les pouvoirs locaux :

   • Fusion de la tutelle administrative (ABB) avec Audit Vlaanderen en une seule Agence flamande de la tutelle locale. Un seul guichet, un seul responsable.
   • Les gouverneurs de province sont supprimés dans la réforme de l'État de HART (les provinces disparaissent). Leur mission de tutelle est entièrement reprise par la nouvelle agence, avec des antennes régionales.

3. Un tableau de bord communal public. Sur le modèle néerlandais :

   • Introduction d'un Moniteur des communes flamandes (comparable à Waarstaatjegemeente.nl) : des indicateurs de performance publics par commune, consultables par chaque citoyen.
   • KPI : santé financière, délais de traitement des permis, satisfaction des usagers, numérisation, transparence.
   • La tutelle horizontale (les citoyens contrôlent eux-mêmes) remplace en partie la tutelle verticale (la Flandre contrôle).

4. Achèvement de la numérisation :

   • LBLOD obligatoire pour tous les pouvoirs locaux : chaque décision en open data liées.
   • Ancrage légal du principe once only : le citoyen ne donne son information qu'une seule fois, les pouvoirs publics la réutilisent en interne.
   • Procédure de plainte numérique avec suivi du statut (le citoyen peut suivre l'état d'avancement de sa plainte).

Modèle de référence : les Pays-Bas (Wet Revitalisering Generiek Toezicht + Waarstaatjegemeente.nl) combinés au modèle suédois (conseils administratifs régionaux dotés d'un large mandat).

Gain d'efficience estimé :

• Suppression des doubles lignes politiques (parcours d'intégration civique à l'ABB et à l'AgII) : économie de ±15-20 ETP
• Fusion des fonctions de tutelle ABB + Audit Vlaanderen : économie de frais de structure de ±10-15 %
• Suppression des gouverneurs de province (dans le cadre de la réforme des provinces) : économie de ±5 millions d'euros par an (10 gouverneurs + cabinets)
• Le tableau de bord public réduit la pression des plaintes grâce à la tutelle horizontale : coûts opérationnels plus bas à terme

Trajet de mise en œuvre :

• Phase 1 (années 1-2) : développement du Moniteur des communes flamandes + obligation LBLOD
• Phase 2 (années 2-3) : scission de l'ABB en unités logiques
• Phase 3 (années 3-4) : fusion des fonctions de tutelle dans la nouvelle Agence de la tutelle locale
• Phase 4 (lors de la réforme des provinces) : reprise des missions des gouverneurs par les antennes régionales
• Condition : modification du Decreet Lokaal Bestuur + nouvel arrêté d'organisation du Gouvernement flamand

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

ABB (Agentschap Binnenlands Bestuur) : réformé

Une seule agence claire pour la tutelle sur les communes au lieu de quatre instances qui se chevauchent, avec un tableau de bord public où chaque citoyen peut voir comment sa commune preste.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

L'Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB, Agence flamande de l'administration intérieure) est une agence flamande de ±375 collaborateurs qui combine six domaines politiques différents : la tutelle administrative sur les communes, la répartition du Fonds des communes (±3,2 milliards d'euros par an), l'organisation des élections locales, l'accompagnement des fusions de communes, la politique d'égalité des chances et la politique d'intégration et de parcours d'intégration civique. À côté de cela, Audit Vlaanderen, les dix gouverneurs de province et la Cour des comptes exercent eux aussi une tutelle sur les pouvoirs locaux. Depuis 2019, la tutelle ne fonctionne plus qu'à partir de plaintes de citoyens. Il n'y a plus de monitoring systématique.

Ce qui ne va pas

Le problème de fond est triple. Premièrement, l'ABB n'est pas construite de manière logique sur le plan organisationnel : pourquoi la tutelle sur les communes et la politique d'intégration civique se trouvent-elles dans la même institution ? Ce n'est pas motivé sur le fond, c'est le fruit de l'histoire. Deuxièmement, quatre instances différentes assurent chacune un bout de la tutelle sur les communes (ABB, Audit Vlaanderen, gouverneurs, Cour des comptes), mais aucune ne garde la vue d'ensemble. Pour un bourgmestre qui veut savoir « qui me contrôle au juste ? », c'est un labyrinthe. Et pour un citoyen qui veut savoir comment sa commune preste, il n'existe aucun aperçu central. Troisièmement, la mesure des performances manque : la hausse du nombre de plaintes contre les communes (plus de 5.200 en six ans) est enregistrée mais pas analysée systématiquement. Des questions parlementaires ont porté sur des décisions que l'ABB elle-même qualifiait de « manifestement contraires à la législation », mais qui ont malgré tout été suivies par le ministre.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas ont profondément réformé la tutelle sur les communes en 2012 avec la Wet Revitalisering Generiek Toezicht (loi de revitalisation de la tutelle générique). L'essentiel : les provinces exercent la tutelle sur les communes via une échelle d'intervention claire (six échelons, du signalement à la substitution). Pas besoin d'agence distincte. Le ministère de l'Intérieur coordonne, les provinces exécutent. Élément crucial : via la plateforme publique Waarstaatjegemeente.nl, chaque citoyen peut consulter les performances de sa commune sur des dizaines d'indicateurs. Santé financière, qualité des services, performances sociales. Cette tutelle horizontale (des citoyens qui regardent) rend une partie de la tutelle verticale superflue. Le Danemark est allé plus loin encore : après la fusion communale de 2007 (de 271 à 98 communes), de grandes communes professionnelles n'ont presque plus besoin de tutelle externe. L'État monitore à distance et n'intervient qu'en cas d'infraction à la loi.

Ce que HART propose

HART scinde l'ABB en unités logiques. La fonction de base. Tutelle sur les communes, Fonds des communes, élections, fusions. Subsiste sous la forme d'une agence rationalisée. L'égalité des chances passe au Bien-être, le parcours d'intégration civique à l'Agence flamande de l'intégration (là où il a sa place), et la politique bruxelloise devient un dossier stratégique sous l'autorité du ministre-président.

Ensuite, nous fusionnons la tutelle administrative avec Audit Vlaanderen en une seule Agence flamande de la tutelle locale. Un seul guichet pour les communes, un seul point de contact pour les citoyens, une seule organisation qui voit la vue d'ensemble. Lorsque les provinces seront supprimées dans la réforme de l'État de HART, les antennes régionales de cette agence reprendront la mission de tutelle des gouverneurs.

L'innovation la plus importante est un tableau de bord communal public sur le modèle néerlandais. Un Moniteur des communes flamandes. Chaque citoyen peut voir en quelques clics comment sa commune se situe sur la santé financière, les délais de traitement des permis, la satisfaction des usagers et la numérisation. C'est cela, la vraie transparence. La tutelle horizontale (des citoyens qui regardent) est plus efficace et moins chère que la tutelle verticale (des fonctionnaires qui contrôlent).

Enfin, nous obligeons tous les pouvoirs locaux à publier leurs décisions en open data liées (via le système LBLOD existant), et nous ancrons le principe once only dans la loi : le citoyen ne donne son information qu'une seule fois, les pouvoirs publics la réutilisent en interne.

Ce que cela rapporte

Un système plus transparent où le citoyen est au centre. Une seule autorité de tutelle claire au lieu de quatre instances qui se chevauchent. Un tableau de bord public qui permet à chaque citoyen de contrôler sa commune. Cela vaut plus que cent fonctionnaires qui traitent des dossiers de plainte. Des économies concrètes grâce à la disparition des doubles lignes politiques (±15-20 ETP), à la fusion des fonctions de tutelle (frais de structure -10-15 %) et à la suppression de la structure des gouverneurs (±5 millions d'euros par an). Et des pouvoirs publics flamands qui réalisent leurs propres ambitions numériques : l'open data comme standard, le once only comme principe.

Phase 5 : sources

Résumé

Élément : ABB (Agentschap Binnenlands Bestuur) : tutelle sur les communes Statut : 🟠 Réformé Proposition centrale : scission en unités logiques + fusion des fonctions de tutelle avec Audit Vlaanderen en une seule Agence de la tutelle locale + tableau de bord communal public sur le modèle néerlandais Principes avec le plus grand gain : Simplicité (❌), Orientation résultats (❌), Transparence (⚠️) Modèle de référence : les Pays-Bas (Wet Revitalisering Generiek Toezicht + Waarstaatjegemeente.nl) + la Suède (conseils administratifs régionaux)