Organe de nomination indépendant + ABD : audit

Date : 2026-03-30 (mise à jour) Catégorie : Nouveau fédéral (proposition de HART) Statut : 🟠 Nouveau/réformé. Organiser de manière fondamentalement différente Ligne : Organe de nomination indépendant + ABD

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La Belgique n'a aujourd'hui aucun organe de nomination indépendant pour les hauts fonctionnaires et aucune Algemene Bestuursdienst (ABD, modèle néerlandais de corps des hauts fonctionnaires). Cette proposition de HART vise la création des deux.

Situation actuelle. Le système de mandats :

Le système belge de mandats pour les hauts fonctionnaires a été introduit par la réforme Copernic (1999-2002). La base juridique est l'arrêté royal du 29 octobre 2001 relatif à la désignation et à l'exercice des fonctions de management dans les services publics fédéraux, modifié par l'arrêté royal du 10 juillet 2024.

Le système fonctionne comme suit :

• Les hauts fonctionnaires reçoivent un mandat de 6 ans (renouvelable, mais depuis 2024 limité à maximum 2 mandats dans la même fonction)
• La sélection passe par Selor/travaillerpour.be (qui fait partie du SPF BOSA), qui établit une liste restreinte de candidats aptes
• Le ministre opère le choix final dans cette liste restreinte
• Les titulaires de mandat sont répartis en niveaux : président du comité de direction (N), directeur général (N-1), directeur (N-2) et conseiller (N-3)
• Une évaluation bisannuelle est prévue, mais elle n'est pas appliquée de manière cohérente dans la pratique

Le problème central : bien que Selor mène une procédure de sélection formelle, le ministre garde le dernier mot. Une recherche de la KU Leuven (Van Dorpe & Hondeghem, 2011) montre que seuls 17 % des candidats admis aux épreuves de sélection avaient une expérience de cabinet, mais que cette expérience procurait un avantage disproportionné lors de la sélection finale. Dans la pratique, la quasi-totalité des hauts fonctionnaires du sommet porte une couleur politique, le plus souvent parce qu'ils ont un passé de chef de cabinet.

Portée estimée : le système de mandats concerne environ 400 fonctions dirigeantes au sein de l'autorité fédérale.

Budget du service de sélection Selor/BOSA : Selor fait partie du SPF BOSA. Le budget total de BOSA s'élève à environ 80 à 90 millions d'euros par an ; la part consacrée à la sélection et à la certification n'est pas rapportée séparément.

1B. Que fait-il en pratique ?

Le cycle de sélection aujourd'hui :

1. La vacance est fixée par le ministre
2. Selor lance la procédure de sélection (assessment, tests de compétences, entretiens)
3. Selor fournit une liste restreinte de candidats aptes
4. Le ministre choisit dans la liste restreinte. C'est une décision politique sans motivation obligatoire expliquant pourquoi le candidat X a été choisi plutôt que le candidat Y
5. Le mandat court sur 6 ans ; l'évaluation devrait être bisannuelle mais se fait de manière irrégulière

Chevauchements et dysfonctionnements :

• Les cabinets usurpent l'administration : les collaborateurs de cabinet reprennent le rôle des hauts fonctionnaires dans la préparation des politiques, la prise de décision et même l'exécution. Les groupes d'intérêts s'adressent aux cabinets plutôt qu'à l'administration (VRT NWS, 2020).
• Effet de pantouflage : les collaborateurs de cabinet accèdent ensuite aux fonctions dirigeantes. Environ 40 % des hauts fonctionnaires nommés en interne viennent des cabinets (MeerDemocratie.be). Un parti de la majorité ne nomme jamais un ancien chef de cabinet d'un parti d'opposition.
• Démoralisation de l'administration : les meilleurs talents sont attirés vers les cabinets, ce qui vide encore davantage la capacité de l'administration.
• Aucune politique de carrière pour les hauts fonctionnaires : il n'existe pas de développement de carrière structuré, pas de politique de mobilité entre SPF, pas de gestion centrale des talents.
• « Massage politique » : une recherche de la KU Leuven (Pelgrims) montre que, pour 66 fonctions à mandat flamandes, les partis « se sont manifestement mêlés des affaires ». Des candidats ont été découragés, des droits de veto invoqués, des décrets modifiés pour faire passer le candidat souhaité.

Évaluation :

• La Cour des comptes a pointé le manque de capacité d'évaluation des politiques dans les services publics fédéraux (rapport 2018).
• De Visscher & Randour (2014, IRAS) : la qualité des plans de management varie fortement ; les évaluations sont presque toujours positives et sans conséquences.
• L'OCDE (Government at a Glance 2025) note que la confiance dans les pouvoirs publics belges (32 %) est significativement inférieure à la moyenne de l'OCDE (41 %).
• IMD World Competitiveness Ranking 2025 : la Belgique se classe 24e au général mais tombe à la 42e place environ pour l'efficience des pouvoirs publics.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : Algemene Bestuursdienst (ABD)

Le modèle le plus pertinent et le plus comparable.

• Créé : en 1995, renforcé en 2000 avec le Topmanagementgroep (TMG)
• Le Bureau ABD relève du ministère de l'Intérieur mais opère avec une indépendance substantielle
• Taille : environ 1.900 postes de management supérieur (barème 15+) ; le TMG compte environ 106 fonctions (2024) : secrétaires généraux, directeurs généraux, inspecteurs généraux
• Missions principales : recrutement, sélection, développement et mobilité des hauts fonctionnaires
• Mobilité : politique active de rotation des top managers entre départements après 5 à 7 ans. Cela évite le cloisonnement et la capture politique
• Résultats (2024) : 358 nouvelles nominations ABD ; 47 % de femmes dans les fonctions ABD
• Pas de cabinets : les Pays-Bas n'ont pas de cabinets ministériels. Le secrétaire général dirige le département. Les ministres travaillent directement avec l'administration.
• Évaluation : une commission de visitation indépendante (2023) évalue périodiquement l'ABD
• Évolution 2024 : renforcement supplémentaire de l'employabilité à l'échelle de l'État et de la diversité (Rijksoverheid.nl, 27 mai 2024)

Royaume-Uni : Civil Service Commission

• Créée : en 1855, après le rapport Northcote-Trevelyan. La plus ancienne au monde
• Base légale : Constitutional Reform and Governance Act 2010
• Totalement indépendante du gouvernement et de la fonction publique
• Obligation légale : veiller à ce que toutes les nominations se fassent sur la base du merit, via une fair and open competition
• Nominations au sommet (director, director general, permanent secretary) : un commissioner indépendant préside toujours le panel de sélection
• Volume : 220 procédures de sélection en 2025 (rapport annuel de la Civil Service Commission)
• Mécanisme d'audit : la Commission contrôle par échantillonnage si les départements respectent les principes de recrutement
• C'est le modèle le plus solide de contrôle indépendant des nominations au sommet en Europe

Danemark : Regeringens Ansættelsesudvalg

• Government Appointments Committee créé en 1977
• Évalue tous les candidats aux fonctions supérieures (departementschefen, directeurs d'agences)
• Les permanent secretaries restent en fonction lors d'un changement de gouvernement. Continuité totale
• Procédures transparentes et fondées sur le mérite : les vacances sont largement publiées
• Pas de cabinets ; les ministres travaillent avec une administration permanente et politiquement neutre
• Le Danemark se classe systématiquement 1er à 3e pour l'efficience des pouvoirs publics (OCDE, IMD, UN EGDI)

Nouvelle-Zélande : Public Service Commission

• Public Service Act 2020 : le Commissioner nomme les chief executives des départements de manière indépendante
• Le gouvernement formule les priorités, mais le Commissioner sélectionne le meilleur candidat en autonomie
• Indépendance légale : pour les nominations individuelles, le Commissioner ne doit pas rendre de comptes au ministre
• Considéré comme le standard d'or international pour la dépolitisation des nominations au sommet

Allemagne : Bestenauslese (ancrée dans la Constitution)

• Article 33, alinéa 2, de la Grundgesetz : « Jeder Deutsche hat nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte. »
• Le principe du mérite est inscrit dans la Constitution et opposable devant le juge
• Pour chaque nomination s'applique le principe de la Bestenauslese : sélection sur la base de l'aptitude, de la qualification et de la performance
• Les candidats peuvent introduire un recours devant le juge administratif. Une garantie juridique qui manque en Belgique

Suède : nominations des Directors-General

• Les directors general sont nommés par le gouvernement sur la base de facteurs objectifs comme la compétence et le mérite (exigence légale)
• Environ 360 hauts fonctionnaires avec des contrats permanents
• Avertissement : en 2023, le nouveau gouvernement de centre droit a procédé à des nominations politiquement marquées à l'agence des migrations. La preuve que même le système suédois est vulnérable sans organe de nomination indépendant

1D. Problèmes et critiques

Critique scientifique :

• KU Leuven (Van Dorpe & Hondeghem, 2011) : le système de mandats n'a pas fondamentalement rompu avec la politisation. Les procédures formelles sont lourdement réglementées. Elles découlent d'une profonde méfiance entre acteurs politiques et administratifs. Mais le ministre conserve le droit de décision finale.
• Le glissement de responsabilité visé, du ministre vers le haut fonctionnaire, n'est pas réalisé : les hauts fonctionnaires ne se considèrent pas comme porteurs d'une responsabilité propre.
• Dierickx (2003, Governance) : l'analyse du système de patronage montre qu'il est profondément enraciné.
• De Visscher & Randour (2014, IRAS) : la réforme Copernic n'a jamais été pleinement mise en œuvre.

Critique politique :

• MeerDemocratie.be : « Le monde politique continue de piloter la nomination des fonctionnaires ». L'emprise des partis sur les nominations reste énorme
• Doorbraak.be : « Les nominations politiques gangrènent l'appareil d'État belge »
• VRT NWS (2018) : le gouvernement flamand s'est « terriblement mis dans le pétrin » avec des nominations politiques
• Knack : la N-VA s'est vu reprocher de retomber dans « la vieille politique belge d'arrière-salle » lors des nominations

Critique de l'OCDE :

• OECD Working Paper No. 6 (Political Involvement in Senior Staffing) : l'implication politique doit être « tightly managed » ; la Belgique combine une sélection administrative et une décision politique finale sans garde-fous adéquats
• OECD Leadership for a High Performing Civil Service (2020) : des top managers compétents sont associés à de meilleures performances organisationnelles et à moins de corruption
• Seuls 23 % des pays de l'OCDE n'ont pas de civil service commission indépendante. La Belgique en fait partie

Problèmes structurels :

1. Aucun gendarme indépendant : Selor fait partie du SPF BOSA, qui relève lui-même d'un ministre
2. Aucune gestion centrale des talents : pas de parcours de carrière, pas de mobilité systématique, pas de développement du leadership
3. L'évaluation échoue : l'évaluation bisannuelle n'est pas appliquée de manière cohérente
4. Pantouflage cabinet → administration : politisation systémique par des canaux informels
5. Aucune protection lors d'un changement de gouvernement : les hauts fonctionnaires sont vulnérables aux basculements politiques
6. Aucune application aux entités fédérées : le système de mandats ne vaut qu'au fédéral ; les systèmes flamand, wallon et bruxellois sont distincts

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 3× ⚠️ partiel, 6× ❌ échec, 0× ✅. C'est l'un des scores les plus faibles de l'audit. Les gains les plus importants se situent au niveau de la transparence (nominations indépendantes et motivées), de l'orientation résultats (évaluation avec conséquences) et de l'éprouvé à l'étranger (reprise des best practices).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Nouveau/réformé la Belgique n'a ni organe de nomination indépendant ni ABD. C'est un élément fondamentalement neuf dans la structure de l'État.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Création d'un Organe de nomination indépendant (ONI) sur le modèle de la Civil Service Commission britannique

   • Ancré dans une loi spéciale (protégé constitutionnellement)
   • Totalement indépendant du gouvernement et de l'administration
   • Composé de 7 commissaires : 3 nommés par le Parlement (majorité des 2/3), 2 par le Conseil supérieur de la Justice, 2 par le monde académique
   • Mandat de 6 ans, non renouvelable, inamovible sauf en cas de négligence grave
   • Mission principale : veiller à ce que toutes les nominations au sommet (N, N-1, N-2) se fassent sur la base du mérite, via une compétition ouverte et équitable
   • Un commissaire indépendant préside toujours le panel de sélection pour les nominations de présidents du comité de direction et de directeurs généraux
   • Le ministre formule le profil et les priorités, mais l'ONI présente le meilleur candidat. Le ministre peut refuser de manière motivée, mais l'ONI a le dernier mot en cas de refus répété
   • L'ONI publie chaque année un rapport de transparence

2. Création d'une Algemene Bestuursdienst belge (BABD) sur le modèle néerlandais

   • Relève de l'ONI (et non d'un ministre)
   • Gère un Topmanagementgroep d'environ 400 à 500 fonctions (fédéral + accord-cadre avec les entités fédérées)
   • Missions : recrutement, sélection, développement du leadership, politique de mobilité, évaluation
   • Mobilité obligatoire : les hauts fonctionnaires tournent après maximum 7 ans dans la même fonction
   • Évaluation annuelle sur la base d'un plan de mandat avec des KPI mesurables. Rapportable publiquement
   • Programme de leadership : curriculum annuel, intervision, coaching externe
   • Objectif de diversité : 50/50 H/F en 10 ans (les Pays-Bas sont déjà à 47 %)

3. Suppression du choix final ministériel

   • Le Conseil des ministres entérine la proposition de l'ONI
   • Il ne peut refuser qu'avec une objection motivée, appréciée par l'ONI
   • Pas de droit de veto politique sans justification transparente

4. Démantèlement de la culture des cabinets

   • Plafond légal : maximum 20 membres de cabinet par ministre (contre 42 en moyenne)
   • La préparation des politiques retourne à la fonction publique
   • Pas de passage automatique des membres de cabinet vers les fonctions dirigeantes
   • Période de transition de 5 ans

5. Ancrage constitutionnel du principe du mérite

   • Sur le modèle allemand (art. 33 de la Grundgesetz) : les fonctions publiques sont attribuées sur la base de l'aptitude, de la qualification et de la performance
   • Les candidats qui estiment ce principe violé peuvent saisir le Conseil d'État

6. Plateforme numérique de transparence

   • Tous les titulaires de mandat, leur plan de mandat, leurs évaluations et leurs KPI consultables publiquement
   • Rapport annuel de la BABD au Parlement
   • Reddition de comptes numérique permanente : les hauts fonctionnaires rendent des comptes en commission parlementaire, avec mise à l'ordre du jour automatique en cas de drapeau rouge

Niveau : fédéral, avec un accord-cadre permettant une adhésion volontaire des entités fédérées.

Modèle international : hybride. Indépendance britannique (Civil Service Commission) + opérationnalité néerlandaise (ABD) + autonomie légale néo-zélandaise (Public Service Act 2020) + principe constitutionnel allemand du mérite (Bestenauslese).

Économie et gain d'efficience estimés :

• Économie directe sur les cabinets : suppression de ±1.500 places × ±75.000 euros = ±112 millions d'euros par an
• Coût de l'ONI + de la BABD : estimé à 15 à 20 millions d'euros par an
• Économie nette : ±90 à 95 millions d'euros par an
• Gain indirect : meilleure qualité des politiques, moins de perte de savoir lors des changements de gouvernement, plus grande attractivité comme employeur, moins de corruption (OCDE)

Trajet de mise en œuvre :

• Années 1-2 : loi spéciale pour l'ONI + la BABD, préparation de la révision de la Constitution
• Années 2-3 : ONI opérationnel, premières procédures de sélection indépendantes
• Années 3-5 : BABD pleinement opérationnelle, cabinets ramenés au plafond légal, premier cycle d'évaluation
• Années 5-10 : révision de la Constitution (nécessite deux législatures), accord-cadre avec les entités fédérées

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Organe de nomination indépendant + Algemene Bestuursdienst. Nouveau

Les hauts fonctionnaires seront désormais nommés au mérite par un organe indépendant, et non plus choisis par le ministre. Une Algemene Bestuursdienst belge gère la carrière, la mobilité et l'évaluation de tous les top managers. Comme les Pays-Bas le font déjà depuis 1995.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Belgique sélectionne ses hauts fonctionnaires via le système de mandats, introduit par la réforme Copernic en 2000. Selor. Le bureau de sélection qui fait partie du SPF BOSA. Organise une procédure de sélection et fournit une liste restreinte de candidats aptes. Le ministre opère ensuite le choix final. Les mandats courent sur six ans. Environ 400 fonctions dirigeantes de l'autorité fédérale relèvent de ce système. Une évaluation bisannuelle est prévue mais n'est, en pratique, que rarement menée de manière cohérente.

Le gouvernement fédéral De Croo comptait 838 collaborateurs de cabinet pour 20 membres du gouvernement. Tous les gouvernements belges réunis comptaient environ 2.000 membres de cabinet, soit un coût estimé à 200 à 300 millions d'euros par an. Ces cabinets font un travail de politique publique qui, aux Pays-Bas, est effectué par des fonctionnaires permanents. Les collaborateurs de cabinet accèdent ensuite souvent à des fonctions dirigeantes. Environ 40 % des hauts fonctionnaires nommés en interne viennent des cabinets.

Ce qui ne va pas

Le système est formellement méritocratique mais politisé dans les faits. Une recherche de la KU Leuven (Van Dorpe & Hondeghem, 2011) montre qu'une expérience de cabinet procure un avantage disproportionné lors des nominations, alors que seuls 17 % des candidats disposent de cette expérience. Dans la pratique, la quasi-totalité des hauts fonctionnaires du sommet porte une couleur politique. Le plus souvent comme ancien chef de cabinet. Le chercheur Christophe Pelgrims a documenté comment, pour 66 fonctions à mandat flamandes, les partis « se sont manifestement mêlés des affaires » : des candidats ont été découragés, des droits de veto invoqués, des décrets modifiés pour faire passer le candidat souhaité.

Le ministre peut choisir le candidat A plutôt que le candidat B sans aucune motivation. Les groupes d'intérêts s'adressent aux cabinets plutôt qu'à l'administration, sachant que le vrai pouvoir se trouve là. Cela démoralise la fonction publique et fait fuir les talents. Il n'y a pas de mobilité entre départements, pas de développement systématique du leadership, pas de benchmarking. Les évaluations sont presque toujours positives et sans conséquences (De Visscher & Randour, 2014). Seuls 32 % des Belges font confiance à l'autorité nationale, contre 41 % en moyenne dans l'OCDE.

Six principes sont violés : la transparence (pas de motivation du choix final), la responsabilité (le pouvoir est dans les cabinets, pas chez les hauts fonctionnaires), la simplicité (surréglementé mais opaque), l'orientation résultats (l'évaluation ne fonctionne pas), les compétences concurrentes (chaque niveau fait bande à part) et l'éprouvé à l'étranger (tous les pays comparables font mieux).

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas ont créé en 1995 l'Algemene Bestuursdienst (ABD). Le Bureau ABD gère environ 1.900 postes de management supérieur, dont un Topmanagementgroep de 106 fonctions (secrétaires généraux, directeurs généraux). L'ABD assure le recrutement, la sélection, le développement du leadership et. C'est crucial. La mobilité obligatoire : les top managers tournent après cinq à sept ans. Les Pays-Bas ont zéro collaborateur de cabinet au sens belge. Les ministres travaillent directement avec leur secrétaire général. En 2024, l'ABD a nommé 358 nouveaux top managers ; 47 % sont des femmes.

Le Royaume-Uni va encore un pas plus loin avec la Civil Service Commission, un organe totalement indépendant qui existe depuis 1855 et est légalement ancré depuis 2010. Des commissioners indépendants président obligatoirement chaque panel de sélection pour les nominations de directeurs généraux et de permanent secretaries. En 2025, ils ont mené 220 procédures de sélection. Le principe central : la nomination « on merit, free of personal and political patronage. »

La Nouvelle-Zélande combine les deux : le Public Service Commissioner nomme les chefs de département en toute indépendance du ministre. Le gouvernement formule les priorités, mais le Commissioner sélectionne en autonomie. C'est inscrit dans la loi, le Public Service Act 2020.

L'Allemagne ancre le principe du mérite dans la Constitution (art. 33, alinéa 2, de la Grundgesetz) : chaque fonction publique est attribuée sur la base de l'aptitude, de la qualification et de la performance. Les candidats qui le contestent peuvent aller devant le juge. Une garantie juridique qui manque en Belgique.

Le Danemark dispose depuis 1977 d'un Government Appointments Committee qui évalue toutes les nominations de haut niveau. Les permanent secretaries restent en fonction lors d'un changement de gouvernement. Le résultat : le Danemark se classe systématiquement dans le top 3 mondial pour l'efficience des pouvoirs publics.

Ce que HART propose

Un : un Organe de nomination indépendant (ONI), ancré dans la loi et totalement indépendant du gouvernement. Sept commissaires. Nommés par le Parlement (majorité des 2/3), le Conseil supérieur de la Justice et le monde académique. Ils veillent sur chaque nomination au sommet. Un commissaire préside toujours le panel de sélection. Le ministre formule le profil et les priorités, mais l'ONI sélectionne le meilleur candidat. Le ministre ne peut plus choisir lui-même dans une liste restreinte. L'ONI publie chaque année un rapport de transparence.

Deux : une Algemene Bestuursdienst belge (BABD) qui gère la carrière de tous les hauts fonctionnaires. Mobilité obligatoire après maximum sept ans. Évaluation annuelle sur la base d'objectifs mesurables. Avec des conséquences. Un programme de leadership avec coaching et intervision. Une plateforme numérique où chaque citoyen peut voir qui occupe quelle fonction dirigeante, quel est son plan de mandat et comment s'est déroulée l'évaluation.

Trois : le démantèlement de la culture des cabinets. Plafond légal de 20 membres de cabinet par ministre (contre 42 en moyenne). La préparation des politiques retourne à la fonction publique. Pas de passage automatique des membres de cabinet vers les fonctions dirigeantes. Une période de transition de cinq ans.

Quatre : l'ancrage constitutionnel du principe du mérite, sur le modèle allemand. Les fonctions publiques sont attribuées sur la base de l'aptitude, de la qualification et de la performance. Les candidats qui estiment ce principe violé peuvent saisir le Conseil d'État.

Ce que cela rapporte

Économie directe : le démantèlement d'environ 1.500 places de cabinet rapporte, selon les estimations, 100 à 115 millions d'euros par an. La création de l'ONI et de la BABD coûte environ 15 à 20 millions d'euros par an. Économie nette : environ 90 à 95 millions d'euros par an.

Mais le vrai gain est plus profond. Des top managers compétents et indépendants produisent de meilleures politiques, prennent de meilleures décisions et attirent de meilleurs talents. L'OCDE montre que les pays dotés de systèmes professionnalisés de haute fonction publique connaissent moins de corruption, obtiennent de meilleures performances organisationnelles et bénéficient d'une plus grande confiance des citoyens. Briser le pantouflage entre cabinets et fonctions dirigeantes rétablit la conviction que le talent et le mérite comptent dans les pouvoirs publics. Pas votre carte de parti.

Les Pays-Bas, le Royaume-Uni, l'Allemagne, le Danemark et la Nouvelle-Zélande prouvent depuis des décennies que cela fonctionne. La Belgique est l'un des derniers pays d'Europe occidentale où le système reste fondamentalement politisé. Cela peut être différent. Cela doit être différent.

Phase 5 : sources