19 communes bruxelloises : chacune sa propre administration

Date de l'audit : 2026-03-31 Catégorie : Région bruxelloise. Structure Statut proposé : 🟠 Réformé : fusion en une seule administration urbaine avec des districts urbains

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La Région de Bruxelles-Capitale se compose de 19 communes distinctes, chacune avec une administration entièrement propre : bourgmestre, collège des échevins, conseil communal, secrétaire communal, directeur financier, et un CPAS (Centre public d'action sociale) séparé. Cette structure est antérieure à l'indépendance de la Belgique. Les limites communales sont restées en grande partie inchangées depuis le 19e siècle.

Base juridique : la Constitution belge (art. 41, 162) et la Nouvelle loi communale (1988) règlent l'autonomie communale. La Région de Bruxelles-Capitale est compétente pour la tutelle sur les communes via l'ordonnance du 14 mai 1998.

Les 19 communes sont :

Budget : les dépenses ordinaires cumulées des 19 communes et de leurs CPAS ont dépassé en 2023 les 4 milliards d'euros. La Ville de Bruxelles à elle seule avait un budget de 1,08 milliard d'euros.

Personnel : les communes et les CPAS emploient ensemble 28.159 personnes, soit 25.601 équivalents temps plein (ETP) (chiffres de juin 2023). Les frais de personnel représentent en moyenne 42 % du budget communal, et même 49 % à la Ville de Bruxelles.

Administration : au total, les 19 communes comptent :

• 19 bourgmestres
• ±100 échevins (moins qu'auparavant après la réforme de 2024, mais toujours ±5 à 8 par commune)
• 703 conseillers communaux (depuis 2024)
• 19 présidents de CPAS (à Bruxelles, ils ne sont pas intégrés dans l'administration communale, contrairement à la Flandre)
• 19 secrétaires communaux et 19 directeurs financiers
• Plus des centaines de membres des conseils de CPAS

1B. Que fait-il en pratique ?

Chaque commune fournit de manière indépendante les mêmes services de base : état civil, registre de la population, permis d'urbanisme, voiries et espaces verts locaux, sécurité locale (via la zone de police), services du CPAS, entretien des écoles, infrastructures culturelles et sportives.

Chevauchements et doublons :

• 19 services d'urbanisme distincts qui mènent chacun leur propre politique en matière de permis. Alors qu'il s'agit d'un seul tissu urbain continu
• 19 systèmes informatiques distincts, sites internet et guichets numériques. Bien qu'IRISbox soit régional, sa mise en œuvre diffère d'une commune à l'autre
• 19 départements RH distincts, services financiers, services juridiques
• 19 politiques d'achat distinctes pas d'achat groupé de matériel de bureau, de véhicules, d'énergie
• 19 CPAS avec chacun leurs propres travailleurs sociaux, programmes d'intégration et restaurants sociaux. Alors que la pauvreté ne connaît pas de limites communales

Situation financière : 11 des 19 communes sont sous plan de gestion (tutelle financière de la Région). 13 des 19 ont abordé 2024 sans budget approuvé. La charge des pensions (cotisation de responsabilisation) grimpe jusqu'à un montant attendu de 176 millions d'euros en 2028.

Indicateurs de performance : il n'existe pas d'indicateurs de performance uniformes à l'échelle régionale pour les services communaux. Chaque commune fait rapport à sa manière (ou pas).

1C. Comparaison internationale

Vienne (Autriche) : le modèle des districts

Vienne (1,98 million d'habitants, 415 km²) est à la fois une entité fédérée et une ville. Elle est divisée en 23 Bezirke (districts urbains) avec chacun une Bezirksvertretung (conseil de district de 40 à 60 membres) élue directement et un Bezirksvorsteher (président de district). Mais : les Bezirke sont subordonnés à l'administration centrale de la ville. Ils ne gèrent qu'environ 3 % du budget de la ville (entretien des écoles, parcs locaux, voiries secondaires). Toutes les grandes compétences (urbanisme, mobilité, affaires sociales, police) relèvent de la ville centrale. Résultat : une politique cohérente, une participation locale là où elle compte, aucun doublon des fonctions de back-office.

Berlin (Allemagne) : fusion de 23 à 12 Bezirke (2001)

Berlin (3,7 millions d'habitants) a fusionné en 2001 ses 23 districts urbains en 12, explicitement pour comprimer les frais administratifs après la réunification. Chaque Bezirk a son propre Bezirksamt (administration de district) avec des compétences limitées (écoles, espaces verts, urbanisme local), mais le Senat (gouvernement de la ville) dispose d'un pouvoir d'injonction. Tous les grands domaines politiques sont centralisés. La fusion a produit des avantages d'échelle en personnel et en administration.

Amsterdam (Pays-Bas) : des communes déléguées aux quartiers urbains

Amsterdam (905.000 habitants) a eu jusqu'en 2014 des communes déléguées avec leurs propres conseils élus et des compétences étendues. En 2014, elles ont été supprimées et remplacées par 7 stadsdelen (quartiers urbains) aux compétences limitées et déléguées. Pas de perception d'impôts propre, pas de politique du personnel propre. Les exécutifs sont désignés par le collège des bourgmestre et échevins. Résultat : une seule administration urbaine, des antennes locales pour le travail de quartier, mais plus aucun doublon des fonctions politiques.

Anvers (Belgique) : le modèle des districts après la fusion de 1983

Anvers (530.000 habitants) compte, après la fusion de 1983, 9 districts avec des conseils élus directement (depuis 2000). Les districts ont des compétences en matière de politique locale de la culture, de la jeunesse, du sport et des aînés, de festivités, et une partie de l'entretien des rues et des espaces verts. Toutes les compétences lourdes (urbanisme, CPAS, police, finances, RH) sont centralisées. C'est le modèle le plus proche de ce que Bruxelles pourrait devenir.

Danemark : la réforme des structures de 2007

Le Danemark a fusionné en 2007 271 communes en 98 (et 13 provinces en 5 régions). La taille communale moyenne est passée de 20.000 à 55.000 habitants. Le nombre de fonctionnaires locaux est descendu de 424.000 (2007) à 401.000 (2016). Le nombre d'élus locaux a été réduit de moitié, à 2.522. La réforme a amélioré le professionnalisme et les avantages d'échelle, même si la recherche a aussi montré une baisse temporaire de la confiance des citoyens dans les communes fusionnées.

1D. Problèmes et critiques

Territorial Review de l'OCDE (2024) : L'OCDE a conclu que le morcellement administratif à Bruxelles mène à une répartition des compétences floue, à un manque de coordination et à des doublons. L'OCDE recommande de supprimer les commissions communautaires (VGC, COCOF, COCOM) et de transférer leurs compétences à la Région, et de régionaliser entièrement la mobilité, la politique du stationnement et l'urbanisme.

Vooruit.brussels / One.brussels (2022-2024) : Vooruit.brussels a plaidé dans son « Pacte pour Bruxelles » pour une fusion complète des 19 communes, des CPAS et des zones de police en une seule région-ville. Vooruit.brussels revendiquait une économie de 1,5 milliard d'euros, mais ce chiffre n'est pas étayé ligne par ligne. Une estimation plus réaliste se situe entre 300 et 800 millions d'euros par an (audit conservateur + avantages d'échelle). La proposition prévoit des districts urbains de ±50.000 habitants, sur le modèle anversois.

Insoutenabilité financière :

• 11 communes sur 19 sous plan de gestion
• Charges de pension croissantes (cotisation de responsabilisation)
• Les contributions aux CPAS augmentent en moyenne de 8,4 % par an
• La capacité d'investissement diminue : les communes investissaient 600 à 700 millions d'euros par an (2019-2024), mais cela devient intenable
• La pyramide des âges inversée du personnel statutaire aggrave le dossier des pensions

Déficit démocratique : Les citoyens ne savent souvent pas quel niveau de pouvoir est compétent pour quoi. Le chevauchement entre la commune, la Région, les commissions communautaires et l'autorité fédérale rend la reddition de comptes presque impossible.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 7 des 9 principes obtiennent un ❌ (échec). La structure à 19 communes est le cœur du problème de gouvernance bruxellois. Les gains les plus importants se situent au niveau de la simplicité, de la taille critique et de la transparence.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé fusion des 19 communes en une seule administration urbaine avec des districts urbains élus démocratiquement.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Les 19 communes fusionnent en une seule administration urbaine bruxelloise avec un seul conseil communal, un seul collège, un seul bourgmestre, un seul CPAS, un seul service d'urbanisme, un seul système informatique, une seule politique RH, une seule politique d'achat.

2. La ville est divisée en 8 à 10 districts urbains de ±120.000 à 150.000 habitants chacun, avec :

   • Un conseil de district élu directement (25 à 35 membres)
   • Un président de district aux compétences limitées
   • Des compétences déléguées : espaces verts locaux, fêtes de quartier, politique locale de la culture, de la jeunesse et du sport, communication de première ligne avec le citoyen
   • Pas de perception d'impôts propre, pas de RH propres, pas d'urbanisme propre

3. Toutes les compétences lourdes au centre : urbanisme, mobilité, affaires sociales (CPAS), IT, finances, juridique, police (déjà en fusion vers 1 zone d'ici 2027).

Modèle international : combinaison de :

• Vienne (districts subordonnés à la ville, ±3 % du budget)
• Anvers (districts avec des compétences locales déléguées)
• Berlin (fusion de districts pour des avantages d'échelle)

Économie estimée : 300 à 800 millions d'euros par an

• Borne basse (300 M€) : élimination détaillée poste par poste des structures doubles (19 fois le back-office, mandats politiques, frais de structure des CPAS)
• Borne haute (800 M€) : y compris les avantages d'échelle dans les achats, la consolidation informatique et le ratio immobilier
• Note : Vooruit.brussels revendiquait 1,5 milliard d'euros, mais ce chiffre n'est pas étayé ligne par ligne et n'est donc pas repris
• Base conservatrice : au moins 200 à 300 millions d'euros par an grâce à :
  • L'élimination de ±100 échevins, de 19 bourgmestres (→ 1), de ±600 conseillers (→ ±250 à 300 conseillers de district)
  • La fusion de 19 départements RH, 19 services informatiques, 19 services juridiques, 19 services financiers
  • L'achat groupé (avantages d'échelle)
  • La fusion de 19 CPAS (services sociaux uniformes, moins de frais de structure)
  • Moins de couches de management

Trajet de mise en œuvre :

• Phase 1 (2027-2028) : fusion des zones de police achevée (déjà planifiée). Cadre régional pour l'achat groupé et les services informatiques partagés.
• Phase 2 (2028-2030) : cadre légal pour la fusion des communes via une loi spéciale + une révision de la Constitution (exige une majorité des 2/3 + une majorité dans chaque groupe linguistique).
• Phase 3 (2030-2032) : fusion des CPAS et harmonisation des statuts du personnel.
• Phase 4 (2032-2034) : fusion opérationnelle complète. Premières élections de district.

Modifications légales requises :

• Révision de la Constitution (art. 41, 162)
• Loi spéciale de réformes institutionnelles
• Ordonnance bruxelloise sur l'administration communale

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

19 communes bruxelloises. Réformées en une seule administration urbaine avec des districts urbains

Bruxelles a 19 bourgmestres, ±100 échevins et 703 conseillers pour 1,2 million d'habitants. Toutes les capitales européennes comparables fonctionnent avec une seule administration urbaine. HART fusionne les 19 communes en une seule ville avec 8 à 10 districts urbains élus démocratiquement. Plus proche du citoyen, sans les doublons.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Région de Bruxelles-Capitale se compose de 19 communes entièrement autonomes, chacune avec son propre bourgmestre, son collège des échevins, son conseil communal, son CPAS et un appareil administratif complet. Ensemble, elles emploient 28.159 personnes (25.601 ETP) et dépensent chaque année plus de 4 milliards d'euros. Les frais de personnel absorbent en moyenne 42 % du budget. Chaque commune a son propre service d'urbanisme, son département informatique, son service juridique, son département RH et son administration financière. Pour ce qui est en pratique une seule ville continue.

Ce qui ne va pas

La structure est un vestige du 19e siècle dans une réalité du 21e siècle. Les problèmes sont fondamentaux :

Taille critique : Koekelberg (22.000 habitants, 1,2 km²) et Saint-Josse-ten-Noode (27.000 habitants, 1,1 km²) doivent mettre en place exactement les mêmes services communaux que la Ville de Bruxelles (188.000 habitants). C'est comme si une boulangerie de 3 employés devait supporter les mêmes frais de structure qu'une chaîne de supermarchés.

Doublons : 19 services d'urbanisme distincts pour une seule ville. 19 systèmes informatiques distincts. 19 politiques d'achat distinctes. Un Bruxellois qui déménage d'Ixelles à Etterbeek. 500 mètres plus loin. Doit refaire un parcours administratif entièrement neuf.

Faillite financière : 11 des 19 communes sont sous plan de gestion financière de la Région. 13 ont abordé 2024 sans budget approuvé. La charge des pensions grimpe jusqu'à 176 millions d'euros en 2028. Les contributions aux CPAS augmentent de 8,4 % par an.

Impuissance de coordination : l'OCDE a conclu en 2024 que le morcellement administratif mène à une répartition des compétences floue, à un manque de coordination et à des doublons. Politique de mobilité, urbanisme, politique du stationnement. Tout est morcelé entre 19 îlots.

Responsabilité invisible : le citoyen ne peut pas voir qui décide et qui paie. 40 % des recettes communales proviennent de dotations régionales. Qui est responsable de quoi, personne ne le sait. Les responsables politiques eux-mêmes parfois pas.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aucune capitale européenne comparable ne fonctionne ainsi.

Vienne (1,98 million d'habitants) est une seule ville avec 23 Bezirke (districts urbains). Les districts ont un conseil élu, mais ne gèrent que 3 % du budget de la ville. Parcs locaux, entretien de quartier, bâtiments scolaires. Toutes les compétences lourdes (urbanisme, mobilité, affaires sociales, police) relèvent de l'administration centrale de la ville. Résultat : une politique cohérente, une participation locale, aucun doublon.

Berlin (3,7 millions d'habitants) a fusionné en 2001 ses 23 districts urbains en 12, explicitement pour comprimer les coûts. Chaque district a une administration, mais le gouvernement de la ville (Senat) dispose d'un pouvoir d'injonction.

Amsterdam a supprimé en 2014 ses communes déléguées et les a remplacées par 7 stadsdelen (quartiers urbains) aux compétences limitées et déléguées. Pas d'impôts propres, pas de politique du personnel propre.

Anvers. Le modèle belge le plus proche. Compte depuis la fusion de 1983 neuf districts avec leurs propres conseils élus. Les districts s'occupent de culture, de jeunesse, de sport et d'entretien local des espaces verts. Toutes les compétences lourdes sont centralisées.

Ce que HART propose

Une réforme en trois temps :

Étape 1 : une seule ville. Les 19 communes fusionnent en une seule administration urbaine bruxelloise. Un seul conseil communal, un seul collège, un seul bourgmestre, un seul CPAS, un seul service d'urbanisme, une seule plateforme informatique, une seule politique d'achat. Cela élimine le cœur des doublons.

Étape 2 : les districts urbains comme antenne locale. La ville est divisée en 8 à 10 districts urbains de 120.000 à 150.000 habitants chacun. Chaque district reçoit un conseil de district élu directement (25 à 35 membres) et un président de district. Compétences déléguées : espaces verts locaux, fêtes de quartier, politique locale de la culture, de la jeunesse et du sport, communication de première ligne avec le citoyen. Pas d'impôts propres, pas de RH ni d'IT propres.

Étape 3 : unification numérique. Un seul guichet numérique pour tous les Bruxellois. Principe once only : vous transmettez vos données une seule fois, où que vous habitiez à Bruxelles. Un seul système CRM, un seul registre de la population, une seule plateforme d'urbanisme.

Ce que cela rapporte

L'économie est considérable : 300 à 800 millions d'euros par an. La borne basse provient de l'élimination détaillée poste par poste des structures doubles. 19 fois les mêmes fonctions de back-office (RH, IT, juridique, financier, achats), ±100 postes d'échevin, 18 bourgmestres, des centaines de conseillers. La borne haute intègre les avantages d'échelle dans les achats, la consolidation informatique et la rationalisation immobilière. (Vooruit.brussels revendiquait 1,5 milliard d'euros, mais ce chiffre n'est pas étayé ligne par ligne.)

Mais le vrai gain ne se limite pas à l'argent :

• Une politique d'urbanisme cohérente pour tout Bruxelles. Fini les 19 îlots
• Une seule politique de mobilité. Politique du stationnement, infrastructures cyclables, plans de circulation qui ne s'arrêtent pas à la limite communale
• Une seule politique sociale. Une lutte contre la pauvreté qui ne s'arrête pas à Molenbeek quand quelqu'un habite 200 mètres plus loin à Anderlecht
• Un seul guichet numérique. Déménager à l'intérieur de Bruxelles devient aussi simple que déménager dans sa propre rue
• Des avantages d'échelle dans les achats, les investissements informatiques, la politique du personnel
• Une clarté démocratique : le citoyen sait qui est responsable

Le précédent danois montre que les fusions de communes fonctionnent : après la réforme de 2007 (271 → 98 communes), le nombre de fonctionnaires a baissé de 23.000, le nombre d'élus locaux a été réduit de moitié et le professionnalisme a augmenté. La baisse temporaire de la confiance des citoyens s'est rétablie en quelques années.

Bruxelles avec 19 bourgmestres, ce n'est pas de la démocratie locale. C'est du spaghetti institutionnel. Une seule ville, avec des quartiers proches des gens : voilà le standard moderne. Toutes les autres capitales européennes le font déjà.

Phase 5 : sources