Cour de cassation : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-29 Statut : 🟠 Réformé Catégorie : pouvoir judiciaire et organes constitutionnels

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La Cour de cassation (néerlandais : Hof van Cassatie ; allemand : Kassationshof) est la plus haute juridiction de Belgique en matière civile, pénale et sociale. Elle siège au Palais de justice, place Poelaert, à Bruxelles.

Base juridique : articles 147-148 de la Constitution ; Code judiciaire (art. 95-145). Créée lors de l'indépendance de la Belgique (1831), sur le modèle français.

Niveau de pouvoir : fédéral. La Cour relève du pouvoir judiciaire et jouit d'une indépendance constitutionnelle, mais son budget est géré par le SPF Justice.

Composition (au 30 juin 2024) :

Parquet près la Cour de cassation :

Personnel d'appui :

• 20 référendaires (cadre), 18 effectivement en fonction (13N, 5F) : répartition linguistique déséquilibrée
• Greffe : 1 greffier en chef, 1 greffier chef de service, 11 greffiers, 32 assistants/collaborateurs
• Secrétariat de parquet : secrétaire en chef + 5 secrétaires + 1 expert + 11 assistants (plusieurs vacances)
• Service de traduction : cadre de 11, effectif de 9 ETP dont 7 opérationnels
• Service d'appui : 8 personnes (directeur, finances, ICT, RH, communication, management)

Budget du personnel (2024) : 15.566.000 € Budget de fonctionnement : 207.000 €/an (très limité)

Effectif total estimé : ±120-130 personnes (magistrats + appui)

1B. Que fait-elle en pratique ?

Missions principales :

1. Contrôle de cassation : vérifie si les juges inférieurs ont correctement appliqué le droit. N'apprécie pas les faits, uniquement les questions de droit.
2. Unité du droit : assure une interprétation uniforme de la loi dans tout le pays.
3. Développement du droit : clarifie et développe les principes juridiques par ses arrêts.
4. Fonction consultative : rend des avis sur les avant-projets de loi à la demande du ministre de la Justice.
5. Compétences particulières : conflits de juridiction, procédures contre des magistrats, révision d'affaires pénales, questions préjudicielles en droit de la concurrence.

Organisation en 3 chambres :

• Première chambre : affaires civiles, commerciales, fiscales et disciplinaires
• Deuxième chambre : affaires pénales
• Troisième chambre : droit du travail et de la sécurité sociale
• Chaque chambre est divisée en une section néerlandophone et une section francophone (5 conseillers par section ; 3 pour les affaires simples ; 9 en audience plénière)

Charge de travail (2023, d'après le Mémorandum 2024) :

• Entrées : 2.730 nouvelles affaires
• Sorties : 2.751 décisions définitives (1.571 NL + 1.180 FR)
• Stock d'affaires : 1.538 affaires
• Délai de traitement moyen au civil : 13,95 mois
• Délai de traitement moyen au pénal : 2,63 mois
• La charge de travail a augmenté de ±10 % depuis 2020 (de ±2.500 à ±2.750 affaires par an)
• Hausse spectaculaire des affaires de détention préventive : ×7 depuis 2017

Performances : La Cour parvient à maintenir des délais de traitement stables malgré la hausse des entrées, mais le Mémorandum 2024 avertit que cela est intenable sans un remplissage complet des cadres du personnel. Le retard est grave en ce qui concerne la publication et la traduction des arrêts.

Public : les parties qui introduisent un pourvoi en cassation (via des avocats spécialisés près la Cour de cassation. Le « barreau de cassation », qui compte 20 avocats). Indirectement : tous les citoyens et toutes les juridictions (par l'unité du droit).

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : Hoge Raad der Nederlanden

Leçon cruciale : le Hoge Raad dispose depuis 2012 de l'article 80a RO, qui lui permet de rejeter dès l'entrée les pourvois qui « manifestement » ne peuvent pas mener à une cassation. Sans conclusions du parquet. Ce mécanisme de filtrage fait gagner énormément de temps. La Belgique ne le connaît pas : chaque pourvoi doit être traité intégralement.

Allemagne : Bundesgerichtshof (BGH)

L'Allemagne connaît une échelle bien plus grande, mais aussi un mécanisme de sélection : en matière civile, la cassation (Revision) n'est possible que si la cour d'appel l'autorise, ou après une réclamation devant le BGH lui-même (Nichtzulassungsbeschwerde). Cela écarte de nombreuses affaires.

Danemark : Højesteret

Le Danemark dispose d'un Appeals Permission Board indépendant (Procesbevillingsnævnet) qui filtre les pourvois en cassation avant qu'ils n'arrivent devant le Højesteret. Seules les affaires présentant un intérêt de principe sont admises.

Suisse : Bundesgericht

La Suisse est le modèle le plus comparable : multilingue, fédéral, d'une échelle semblable. Le Bundesgericht dispose d'une capacité d'appui bien plus importante (150 greffiers contre ±20 référendaires en Belgique) et travaille par défaut à 3 juges par affaire (plus efficient que les 5 juges belges).

1D. Problèmes et critiques

D'après le Mémorandum 2024 de la Cour elle-même :

1. Pénuries de personnel : sous-effectif structurel chez les référendaires (18/20), au greffe, au secrétariat de parquet et au service de traduction. Les vacances ne sont pas pourvues, ou trop lentement.
2. Pas de dépôt électronique des actes de procédure : la Cour de cassation est la seule instance judiciaire de Belgique où les pièces ne peuvent pas être déposées par voie numérique (e-Deposit fait défaut). Dans toutes les autres cours et tous les autres tribunaux, e-Deposit fonctionne bel et bien.
3. Retard de publication : en raison du sous-effectif du secrétariat de parquet et du service de traduction, les arrêts sont publiés et traduits trop tard, de sorte que les magistrats et les citoyens ne sont pas informés à temps.
4. Erreur budgétaire : le budget du personnel comporte une discordance non résolue de ±427.000 € due à une erreur administrative qui n'est pas imputable à la Cour.
5. Autonomie de gestion limitée : la Cour dépend du SPF Justice pour l'ICT, les bâtiments et la gestion du personnel, mais la spécificité de l'institution (petite, bilingue, hautement spécialisée) s'accommode mal du modèle standard des SPF.
6. Pas de mécanisme de filtrage : la Belgique ne connaît pas de sélection à l'entrée comme les Pays-Bas (art. 80a RO), l'Allemagne (Nichtzulassungsbeschwerde) ou le Danemark (Appeals Permission Board). Chaque pourvoi en cassation doit être traité intégralement, même s'il est voué à l'échec.
7. Déséquilibre linguistique : chez les référendaires, le rapport est de 72 % NL / 28 % FR, en partie à cause de la rareté des candidats francophones.

Dans le contexte judiciaire plus large (2024) :

• La Cour des comptes a qualifié le management du SPF Justice de « défaillant, passif et irresponsable », en particulier sur le plan de l'ICT.
• Le budget total de la justice (2,76 Mds € pour 2025) ne consacre que 3 % aux investissements.
• Quinze procureurs ont écrit une lettre ouverte sur les pénuries aiguës de personnel dues à des cadres obsolètes.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : les gains les plus importants sont à réaliser sur trois plans :

1. Numérique d'abord (principe 8) : numérisation complète de la procédure, y compris e-Deposit.
2. Éprouvé à l'étranger (principe 9) : introduction d'un mécanisme de filtrage sur le modèle néerlandais ou danois.
3. Responsabilité = financement (principe 3) : une autonomie de gestion propre avec un budget propre.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé la Cour de cassation subsiste comme institution fédérale (c'est une nécessité constitutionnelle), mais elle est fondamentalement modernisée sur trois axes : mécanisme de filtrage, numérisation et autonomie de gestion.

3B. Proposition concrète

1. Introduction d'un mécanisme de filtrage (sur le modèle néerlandais)

• Introduction d'un équivalent de l'article 80a RO néerlandais : les pourvois en cassation qui « manifestement » ne peuvent pas mener à une cassation sont rejetés dès l'entrée par une chambre de trois juges, sans conclusions du parquet.
• Les affaires sans intérêt juridique de principe peuvent être traitées avec une motivation abrégée (équivalent de l'art. 81 RO).
• Gain d'efficience estimé : 20-30 % de traitements complets en moins, ce qui permet à la Cour de se concentrer sur le développement du droit et les questions de principe.
• Nécessite : une modification du Code judiciaire.

2. Numérisation complète

• Rendre e-Deposit opérationnel à la Cour (prioritaire, puisque toutes les autres juridictions en disposent déjà).
• Implémenter intégralement JustCase comme système de gestion des dossiers.
• Achever JustSign et JustJudgment.
• Le numérique d'abord comme norme : la procédure papier uniquement comme filet de sécurité.
• Économie estimée : moins de personnel de greffe nécessaire pour le traitement physique des dossiers ; délais de traitement plus courts.

3. Autonomie de gestion

• La Cour reçoit un modèle de gestion propre, distinct du SPF Justice, sur l'exemple du Conseil de la magistrature néerlandais.
• Budget propre pour le personnel, l'ICT et le fonctionnement, avec reddition de comptes au parlement.
• L'« Entité Cassation » est formellement créée par un arrêté royal organique (demandé depuis des années).
• Le budget de fonctionnement (aujourd'hui 207.000 €/an) est revu et indexé.

4. Renforcement de l'appui

• Élargir le cadre des référendaires de 20 à 30 (le maximum légal), conformément au modèle suisse où 150 greffiers appuient 40 juges.
• Pourvoir de manière structurelle toutes les vacances au greffe, au secrétariat de parquet et au service de traduction.
• Politique de recrutement active pour les référendaires francophones afin de corriger le déséquilibre linguistique.

5. Composition d'audience plus efficiente

• Audience standard de 3 juges (au lieu de 5) pour les affaires de routine, sur le modèle suisse.
• 5 juges pour les questions de droit de principe.
• Audience plénière (9 juges) pour les revirements fondamentaux de jurisprudence.
• Nécessite : une modification législative.

Modèle international de référence : les Pays-Bas (mécanisme de filtrage + numérisation + Conseil de la magistrature) combinés à la Suisse (ratio d'appui + chambres à trois juges).

Économie / gain d'efficience estimé :

• Mécanisme de filtrage : 20-30 % de traitements complets en moins → des délais de traitement plus courts sans personnel supplémentaire
• Chambres à trois juges : jusqu'à 40 % de temps de juge en moins par affaire de routine
• Numérisation : économies sur la capacité de greffe et de secrétariat à terme, mais un investissement initial est nécessaire
• Effet net : pas d'économie budgétaire directe (la Cour est déjà sous-financée), mais un rendement nettement meilleur à moyens constants

Trajet de mise en œuvre :

• Années 1-2 : e-Deposit opérationnel ; JustCase entièrement déployé ; arrêté royal sur le service d'appui adopté ; cadre des référendaires porté à 24
• Années 2-3 : modification législative sur le mécanisme de filtrage ; modification législative sur les chambres à trois juges ; autonomie de gestion réglée formellement
• Années 3-5 : cadre des référendaires porté à 30 ; procédure entièrement numérique ; première évaluation du mécanisme de filtrage

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Cour de cassation. Réformée

La plus haute juridiction de Belgique reste fédérale, mais reçoit un mécanisme de filtrage pour trier les pourvois voués à l'échec, devient entièrement numérique et gère son propre budget.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Cour de cassation est la plus haute juridiction de Belgique. Avec 30 conseillers et un parquet de 15 magistrats, elle apprécie si les juges inférieurs ont correctement appliqué la loi. Elle n'examine pas les faits, uniquement le droit. En 2023, la Cour a traité 2.751 affaires, avec un délai de traitement de près de 14 mois en matière civile. Le budget du personnel s'élève à 15,6 millions d'euros. La Cour est appuyée par 18 référendaires (assistants juridiques) ainsi que par un greffe et un service de traduction qui souffrent d'un sous-effectif structurel.

Ce qui ne va pas

Trois problèmes fondamentaux minent le fonctionnement de la Cour :

Premièrement : la Belgique est l'un des derniers pays d'Europe sans mécanisme de filtrage des pourvois en cassation. Chaque pourvoi. Même s'il est voué à l'échec. Doit être traité intégralement. Aux Pays-Bas, le Hoge Raad écarte depuis 2012 déjà les pourvois sans chance de succès grâce à l'article 80a de la loi sur l'organisation judiciaire. L'Allemagne et le Danemark ont des systèmes comparables. Conséquence en Belgique : les 30 conseillers consacrent un temps précieux à des pourvois qui n'ont aucune chance d'aboutir, tandis que les questions de droit de principe doivent attendre plus longtemps.

Deuxièmement : la Cour de cassation est la seule instance judiciaire de Belgique où les pièces de procédure ne peuvent pas être déposées par voie numérique. Toutes les autres cours et tous les autres tribunaux travaillent déjà avec e-Deposit. À la Cour de cassation, tout se fait encore sur papier. L'implémentation d'un nouveau système de dossiers (JustCase) est en cours, mais le retard est criant.

Troisièmement : la Cour n'a pas de véritable autonomie de gestion. Le budget, l'ICT et la politique du personnel sont gérés via le SPF Justice. Une organisation que la Cour des comptes a qualifiée en 2024 de « défaillante » et « passive » sur le plan de la numérisation. La Cour demande depuis des années un modèle de gestion propre, mais l'arrêté royal organique relatif au service d'appui n'est toujours pas adopté.

Le résultat : une institution en sous-effectif chronique qui tente de répondre aux exigences de ce siècle avec les moyens du siècle précédent. Le service de traduction accuse un retard structurel, de sorte que les arrêts ne sont pas disponibles à temps dans l'autre langue nationale. Le secrétariat de parquet subit une charge de travail trop lourde et un risque de burn-out. Et le budget du personnel contient une erreur budgétaire non résolue de 427.000 €. Ce n'est pas la faute de la Cour, mais rien n'y a été remédié depuis des années.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas offrent le meilleur modèle de référence. Le Hoge Raad der Nederlanden traite ±5.000 affaires par an avec 36 juges et 27 magistrats de parquet. Pour une population de 18 millions d'habitants. Deux mécanismes le rendent possible : l'article 80a RO permet au Hoge Raad de rejeter dès l'entrée les pourvois voués à l'échec, sans conclusions du parquet. L'article 81 RO autorise une motivation abrégée pour les affaires sans intérêt de principe. Le Hoge Raad travaille entièrement en numérique et dispose de son propre Conseil de la magistrature qui gère le budget. Indépendamment du ministère.

La Suisse montre comment un pays fédéral et multilingue s'y prend : le Bundesgericht compte 40 juges et 150 greffiers (près de 4 par juge, contre moins de 1 par juge en Belgique). Les affaires standard sont traitées par 3 juges au lieu de 5, ce qui augmente la capacité sans perte de qualité.

Le Danemark va encore plus loin : un Appeals Permission Board indépendant filtre tous les pourvois en cassation avant qu'ils n'arrivent devant le Højesteret. Seules les affaires présentant un intérêt de principe sont admises.

Ce que HART propose

HART veut maintenir la Cour de cassation comme institution fédérale. Veiller à l'unité du droit est par définition une mission nationale. Mais la moderniser en profondeur :

1. Introduire un mécanisme de filtrage. Sur le modèle néerlandais : les pourvois en cassation voués à l'échec sont rejetés dès l'entrée par une chambre de trois juges. Les affaires sans intérêt juridique de principe reçoivent une motivation abrégée. Cela donne à la Cour la marge nécessaire pour se concentrer sur le véritable développement du droit.

2. Entièrement numérique. e-Deposit pour le dépôt des actes de procédure, JustCase comme système de dossiers, signature et publication numériques. La Cour comble son retard technologique sur le reste de la justice belge.

3. Gestion propre. La Cour reçoit un budget et un modèle de gestion propres, avec reddition de comptes au parlement. Pas via le SPF Justice. L'arrêté royal relatif au service d'appui, demandé de longue date, est enfin adopté.

4. Davantage d'appui. Le cadre des référendaires passe de 20 à 30 (le maximum légal). Toutes les vacances au greffe, au secrétariat de parquet et au service de traduction sont pourvues de manière structurelle.

5. Chambres à trois juges. Les affaires de routine sont traitées par 3 juges au lieu de 5, sur le modèle suisse. Cinq juges pour les questions de principe, neuf pour les revirements de jurisprudence.

Ce que cela rapporte

Le mécanisme de filtrage permet d'économiser, selon les estimations, 20-30 % des traitements complets. Ce n'est pas une coupe budgétaire, mais un meilleur emploi d'un temps de juge rare. Le délai de traitement en matière civile (aujourd'hui près de 14 mois) peut descendre à 8-10 mois. Les chambres à trois juges augmentent la capacité de traitement jusqu'à 40 % pour les affaires de routine.

La numérisation élimine le traitement des dossiers sur papier et accélère la publication des arrêts. De sorte que toutes les juridictions et tous les avocats du pays sont mieux informés. Le retard de traduction est résorbé.

L'autonomie de gestion évite que la Cour ne soit prise en otage par les problèmes bureaucratiques du SPF Justice. Avec un budget propre, la Cour peut investir dans ce dont elle a vraiment besoin : des personnes et de la technologie.

L'effet net n'est pas moins d'argent, mais plus d'État de droit par euro : des procédures plus rapides, une meilleure qualité, une publication plus transparente, et une Cour qui peut se concentrer sur sa mission centrale. Veiller à l'unité du droit en Belgique.

Phase 5 : sources