Collège des cours et tribunaux : audit

Date : 2026-03-29 Catégorie : pouvoir judiciaire et organes constitutionnels Statut : 🟠 Réformé : vers un organe de gestion pleinement autonome (modèle néerlandais)

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Le Collège des cours et tribunaux est l'organe central de gestion du siège belge (la magistrature assise). Il a été créé par la loi du 18 février 2014 et est entré en vigueur le 1er avril 2014. Sa base juridique est l'article 181 du Code judiciaire.

Composition : le Collège est composé de manière paritaire sur le plan linguistique et se compose de dix magistrats chefs de corps qui représentent tous les comités de direction des cours et tribunaux belges, plus deux greffiers en chef. Il s'agit de :

• 3 premiers présidents de cours d'appel
• 1 premier président d'une cour du travail
• 3 présidents de tribunaux de première instance
• 1 président d'un tribunal de l'entreprise
• 1 président d'un tribunal du travail
• 1 président des juges de paix et des juges au tribunal de police
• 2 greffiers en chef

Le mandat est de cinq ans. Le mandat actuel court de 2024 à 2029.

Service d'appui : le Collège est soutenu par un service d'appui commun (article 183 C. jud.) d'environ 50 collaborateurs, établi à Bruxelles à proximité du Palais de justice. Le service d'appui réunit l'expertise en matière de communication, d'ICT, de stratégie, de budget, de RH, de statistique et de gestion des processus.

Niveau de pouvoir : fédéral. Le Collège relève du pouvoir judiciaire mais dépend du SPF Justice pour le budget et l'infrastructure ICT.

Budget : le Collège ne gère pas de budget global propre. L'ordre judiciaire dans son ensemble (siège + parquet) dispose d'un budget qui fait partie du budget du SPF Justice. En 2022, le budget total de la Justice s'élevait à environ 1,7 milliard d'euros (prisons, personnel du SPF, etc. compris). Le budget ICT pour l'ensemble du SPF Justice s'élève à environ 80 millions d'euros par an, alors que le besoin estimé est d'au moins 84 millions d'euros.

Personnel relevant du Collège : les cours et tribunaux comptent ensemble environ 5.745 membres du personnel effectifs : 1.527 magistrats et 4.218 greffiers et membres du personnel judiciaire, répartis dans environ 225 bâtiments en Belgique.

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

• Fixer les lignes de politique générale pour le fonctionnement de toutes les cours et de tous les tribunaux
• Interlocuteur privilégié des pouvoirs publics pour les questions de gestion
• Mesure de la charge de travail et répartition des moyens entre les entités judiciaires
• Communication, gestion des connaissances, contrôle de la qualité
• Appui à l'informatisation et à la numérisation
• Politique RH et statistiques

Ce qu'il fait en réalité vs. ce qu'il devrait faire : Le Collège a été créé avec l'ambition d'une « gestion autonome » du pouvoir judiciaire. En pratique, le Collège reste largement dépendant du SPF Justice :

• Il n'a pas de budget propre qu'il pourrait gérer de manière autonome. Le ministre de la Justice détermine toujours l'affectation.
• L'ICT est gérée par le SPF Justice, pas par le Collège. Le catastrophique projet Phenix (lancé en 2001, arrêté en 2007, coût de 28 millions d'euros sans résultat) et le déploiement lent de Just-on-Web illustrent le peu de prise qu'a le Collège sur sa propre numérisation.
• En juin 2022, le Collège a conclu un « mini-contrat de gestion » (protocole de coopération) avec le ministre. Mais celui-ci n'est juridiquement pas contraignant, contrairement aux véritables contrats de gestion dans la sécurité sociale.
• Le Collège demande depuis des années « une véritable participation aux choix budgétaires et une visibilité sur les montants effectivement disponibles ». Un signe que cette participation n'existe pas aujourd'hui.

Chevauchement : il existe un organe parallèle pour le ministère public : le Collège du ministère public. Les deux Collèges ont chacun leur propre service d'appui, ce qui conduit à des structures doubles pour les RH, l'ICT, la statistique, etc.

Indicateurs de performance : le Collège travaille à la mesure de la charge de travail, mais un modèle d'allocation abouti n'est pas encore opérationnel. Le rapport d'activités 2019-2024 montre que le Collège travaille principalement en inventoriant et en coordonnant, plutôt qu'en pilotant.

Audit de la Cour des comptes (2024) : la Cour des comptes a publié en mai 2024 un audit accablant du SPF Justice. Les conclusions : « direction défaillante », « absence de stratégie », « risque de fraude » dans la numérisation ICT. Le comité de direction a été qualifié de « passif et irresponsable ». Le Collège des cours et tribunaux en est la victime : il dépend d'un SPF qui n'est lui-même pas capable d'assurer une gouvernance ICT élémentaire.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Raad voor de Rechtspraak (créé en 2002) : Le modèle néerlandais est le point de référence le plus pertinent. Le Raad voor de Rechtspraak est un tampon indépendant entre le pouvoir judiciaire et le gouvernement. Le Conseil :

• Gère de manière autonome l'intégralité du budget de la justice et le répartit entre les 11 tribunaux, les 4 cours d'appel, le Centrale Raad van Beroep et le College van Beroep voor het bedrijfsleven.
• A compétence sur l'ICT, les bâtiments, la politique du personnel et la gestion financière, autant de tâches qui restent en Belgique au SPF Justice.
• Se compose de 4 administrateurs et d'un secrétaire, appuyés par un bureau. Deux membres sont d'anciens juges, deux viennent de l'extérieur de la magistrature (expertise en management).
• A été délibérément conçu comme un tampon : le ministre ne peut pas modifier les décisions du Conseil.

Résultat : les Pays-Bas obtiennent systématiquement de meilleurs scores que la Belgique à l'EU Justice Scoreboard en matière de délais de traitement, de numérisation et de satisfaction des citoyens.

Danemark. Domstolsstyrelsen (créé en 1999) : La Court Administration danoise est une institution indépendante qui a entièrement repris au ministère de la Justice la responsabilité de la gestion du système judiciaire. Cela a garanti une véritable séparation des pouvoirs sur le plan de la gestion.

• Dirigée par un conseil de 11 membres (8 représentants des tribunaux, 1 avocat, 2 membres externes disposant d'une expertise en management).
• Responsable du budget, du développement et de l'administration de tous les tribunaux.
• Le ministère de la Justice ne peut pas modifier les décisions du Domstolsstyrelsen.

Suède. Domstolsverket : La Swedish National Courts Administration est un organe faîtier qui répartit le budget national de la justice entre les tribunaux et offre un appui en matière d'ICT, de RH et de management. La Suède obtient d'excellents résultats en matière de délais de traitement : en moyenne 148 jours pour une affaire en première instance (2021), avec une tendance à la baisse.

Allemagne : L'Allemagne n'a pas de Conseil de la magistrature. La gestion du pouvoir judiciaire relève des ministères de la Justice (fédéral et des Länder). Le Deutscher Richterbund plaide depuis des années pour davantage d'autogestion. C'est le modèle que la Belgique applique en réalité encore. Et qui est considéré au niveau international comme dépassé.

1D. Problèmes et critiques

1. Autonomie de façade : le Collège a été créé comme organe de gestion, mais il n'a pas d'autonomie budgétaire. Le SPF Justice tient les rênes. Le Collège est un organe consultatif qui se présente comme un organe de gestion.

2. Désastre ICT : la numérisation de la justice est un drame belge. Le projet Phenix a coûté 28 millions d'euros et n'a rien rapporté. Just-on-Web est financé par 218 millions d'euros de fonds européens mais ne sera opérationnel qu'en 2026. Soit 25 ans après les premières tentatives de numérisation. La Cour des comptes a qualifié la numérisation du SPF Justice de « chaotique », avec un « risque de fraude ».

3. Structures doubles : le Collège des cours et tribunaux (siège) et le Collège du ministère public (parquet) ont chacun leur propre service d'appui. Ce sont deux bureaucraties parallèles pour les mêmes fonctions d'appui.

4. Pas d'expertise en management dans la direction : le Collège se compose exclusivement de magistrats et de greffiers. Il n'y siège aucun manager externe, aucun expert ICT, aucun spécialiste financier. Aux Pays-Bas, le Conseil compte délibérément 2 de ses 4 membres venus de l'extérieur de la magistrature.

5. Contrat de gestion non contraignant : le « mini-contrat de gestion » de 2022 n'est juridiquement pas contraignant. Le ministre peut s'en écarter sans conséquence.

6. Sous-financement : la Belgique dépense 146 euros par habitant pour la justice (CEPEJ 2024, données 2022) : au-dessus de la moyenne européenne de 85 euros. Les magistrats se plaignent pourtant d'un sous-effectif structurel. Le problème n'est pas le budget total, mais l'inefficience de son utilisation par le SPF Justice.

7. Déclaration du pouvoir judiciaire (2025) : en juin 2025, les 15 procureurs généraux ont écrit une lettre ouverte sur les pénuries aiguës de personnel et une charge de travail qui impose « des choix entre les affaires traitables et celles qu'il faut laisser tomber ».

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 5 des 9 principes obtiennent un ❌ (échec), 3 un ⚠️ (partiel). Aucun principe n'obtient un ✅. Les gains les plus importants se situent au niveau de :

1. Responsabilité = financement l'autonomie budgétaire au Collège
2. Numérique d'abord la compétence ICT retirée au SPF Justice
3. Simplicité la fusion des deux Collèges et de leurs services d'appui

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé Le Collège est transformé en un véritable Conseil de la magistrature sur le modèle néerlandais et danois, avec une réelle autonomie budgétaire et une compétence opérationnelle.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Fusion : le Collège des cours et tribunaux et le Collège du ministère public sont réunis en un seul Conseil de la magistrature (Raad voor de Rechtspraak / Rat für die Rechtsprechung). Un seul service d'appui, une seule direction ICT, une seule politique RH.

2. Autonomie budgétaire : le Conseil reçoit un budget-enveloppe global directement du parlement (et non via le SPF Justice). Le Conseil répartit lui-même ce budget entre les entités judiciaires sur la base d'une mesure objective de la charge de travail.

3. Composition mixte : le Conseil se compose de 7 membres :

   • 3 magistrats (élus par les magistrats)
   • 1 greffier (élu par le personnel judiciaire)
   • 3 membres externes disposant d'une expertise en management, en ICT et en finances (nommés par le parlement après sélection ouverte)

   La parité linguistique reste garantie. Mandat de 6 ans, renouvelable une fois.

4. Compétence ICT : toute l'ICT de l'ordre judiciaire est transférée du SPF Justice au Conseil. Le Conseil obtient sa propre direction ICT, avec un budget et un personnel suffisants.

5. Contrat de gestion contraignant : le Conseil conclut avec le ministre de la Justice un contrat de gestion juridiquement contraignant, assorti de KPI, de délais de traitement et d'objectifs de numérisation. Reddition de comptes annuelle au parlement.

6. Reddition de comptes permanente : le Conseil publie en continu un tableau de bord public reprenant les délais de traitement par tribunal, la satisfaction des usagers, le degré de numérisation et le budget par affaire ; en cas d'écart, la question est automatiquement mise à l'ordre du jour de la commission parlementaire compétente.

Vers quel niveau : fédéral (la justice reste fédérale).

Modèle international : les Pays-Bas (Raad voor de Rechtspraak) + le Danemark (Domstolsstyrelsen).

Gain d'efficience estimé :

• Économie par la fusion de deux services d'appui : ±5-10 millions d'euros par an
• Utilisation plus efficiente de l'ICT grâce à un pilotage direct (sans détour par le SPF) : difficile à chiffrer mais potentiellement plusieurs dizaines de millions, vu les 28 millions d'euros gaspillés dans Phenix et les 218 millions d'euros d'investissement européen qui peuvent être mieux utilisés
• Délais de traitement plus courts grâce à une gestion des moyens pilotée par la charge de travail : les Pays-Bas réalisent structurellement des délais plus courts avec un budget comparable par habitant
• Meilleure utilisation du budget existant (146 euros par habitant) grâce à un management professionnel au lieu d'un pilotage bureaucratique

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : modification du Code judiciaire (articles 181 à 185), préparation de la fusion
• Année 2 : Conseil opérationnel, budget transféré, migration ICT lancée
• Années 3 à 5 : gestion pleinement autonome, contrat de gestion contraignant, première évaluation

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Collège des cours et tribunaux. Réformé en Conseil de la magistrature

La Belgique a un organe de gestion pour ses tribunaux qui n'a pas le droit de gérer. Nous en faisons un véritable Conseil de la magistrature. Avec un budget propre, une ICT propre et une véritable reddition de comptes.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le Collège des cours et tribunaux a été créé en 2014 pour gérer les tribunaux de manière « autonome ». Il se compose de dix magistrats chefs de corps et de deux greffiers en chef, appuyés par un service d'appui d'environ 50 collaborateurs. Le Collège coordonne le fonctionnement de 5.745 membres du personnel (1.527 magistrats et 4.218 greffiers) dans 225 bâtiments répartis dans toute la Belgique. Il existe en outre un Collège du ministère public distinct, avec son propre service d'appui.

Ce qui ne va pas

Le Collège a le titre d'organe de gestion mais pas les moyens. Le budget des tribunaux est fixé par le ministre de la Justice et géré par le SPF Justice. L'ICT. Cruciale pour une justice moderne. Est réglée par ce même SPF, que la Cour des comptes a qualifié en 2024 de « direction défaillante », avec une « numérisation chaotique » et un « risque de fraude ». Le tristement célèbre projet Phenix a coûté 28 millions d'euros et n'a littéralement rien rapporté. Just-on-Web, la tentative de numérisation actuelle, est financée par 218 millions d'euros de fonds européens mais n'arrivera en ligne qu'en 2026, après 25 ans d'essais et d'erreurs.

Le « contrat de gestion » que le Collège a conclu en 2022 avec le ministre n'est juridiquement pas contraignant. Le Collège demande depuis des années « une véritable participation aux choix budgétaires ». Le fait qu'il doive encore le demander dit tout. Pendant ce temps, il existe deux Collèges parallèles (siège et parquet) avec chacun son propre service d'appui qui exerce les mêmes fonctions d'appui. Et il n'y a dans la direction aucun manager externe ni expert ICT. Uniquement des magistrats et des greffiers.

La Belgique dépense 146 euros par habitant pour la justice. Bien au-dessus de la moyenne européenne de 85 euros (CEPEJ, 2022). Le problème n'est pas l'argent, mais la manière dont il est dépensé.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas ont créé en 2002 le Raad voor de Rechtspraak. Ce Conseil gère de manière autonome l'intégralité du budget du pouvoir judiciaire et le répartit entre les tribunaux sur la base de critères objectifs. Le Conseil a compétence sur l'ICT, les bâtiments, les RH et la gestion financière. Point crucial : deux des quatre administrateurs viennent de l'extérieur de la magistrature et apportent une expertise en management. Le ministre ne peut pas modifier les décisions du Conseil. Résultat : les Pays-Bas obtiennent systématiquement de meilleurs scores que la Belgique en matière de délais de traitement, de numérisation et de satisfaction des citoyens.

Le Danemark est allé encore plus loin en 1999 : le Domstolsstyrelsen a repris au ministère de la Justice l'intégralité de la gestion des tribunaux. Indépendant, dirigé de manière professionnelle, avec un conseil de onze membres dont deux experts externes en management. Le ministère ne peut pas casser leurs décisions.

La Suède a un modèle comparable avec le Domstolsverket et réalise des délais de traitement moyens de 148 jours par affaire en première instance. Avec une tendance à la baisse.

Ce que HART propose

Nous fusionnons le Collège des cours et tribunaux et le Collège du ministère public en un seul Conseil de la magistrature. Ce Conseil reçoit :

• Un budget-enveloppe propre, octroyé directement par le parlement. Plus via le SPF Justice
• Une compétence complète sur l'ICT, les RH, les bâtiments et la gestion financière de l'ordre judiciaire
• Une direction mixte : trois magistrats, un greffier et trois experts externes en management, en ICT et en finances. Paritaire sur le plan linguistique
• Un contrat de gestion juridiquement contraignant avec le ministre, assorti de KPI mesurables
• Une reddition de comptes numérique permanente : des chiffres publics en continu sur les délais de traitement, la satisfaction des usagers et le budget par affaire, avec un traitement parlementaire automatique en cas d'écart

Ce que cela rapporte

Un seul Conseil au lieu de deux Collèges avec deux services d'appui permet d'économiser 5 à 10 millions d'euros par an de frais de structure en double. Mais le vrai gain réside dans une utilisation plus efficace du budget existant. Si le Collège peut piloter sa propre ICT, nous évitons des débâcles comme Phenix (28 millions d'euros gaspillés) et Just-on-Web a une chance de réussir. Un management professionnel dans la direction. Pas uniquement des magistrats. Cela assure une meilleure répartition du budget sur la base de la charge de travail plutôt que des habitudes historiques. Et des KPI contraignants assortis d'une reddition de comptes parlementaire imposent des résultats : des délais plus courts, moins d'arriéré, une numérisation plus rapide. Les Pays-Bas et le Danemark prouvent depuis plus de vingt ans que cela fonctionne.

Phase 5 : sources