Dépt. Omgeving (aménagement du territoire) : audit

Date : 2026-03-30 Ligne : Dépt. Omgeving (aménagement du territoire) Catégorie : entité fédérée flamande. Compétences régionales Statut : 🟠 Réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Nom officiel : Departement Omgeving. Autorité flamande

Base juridique : le Département Omgeving a été créé le 1er avril 2017 par la fusion de deux anciens départements : le Departement Leefmilieu, Natuur en Energie (LNE, environnement, nature et énergie) et Ruimte Vlaanderen (l'ancien département de l'Aménagement du territoire, de la Politique du logement et du Patrimoine immobilier). La base juridique se trouve dans l'arrêté du Gouvernement flamand relatif à l'organisation de l'administration flamande.

La réglementation principale que le département met en œuvre en matière d'aménagement du territoire :

• Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening (VCRO) le texte décrétal de base pour l'aménagement du territoire en Flandre
• Décret relatif au permis d'environnement (25 avril 2014, en vigueur depuis le 1er mars 2018) : remplace les anciens permis d'urbanisme et d'environnement distincts
• Verzameldecreet Omgeving (17 mai 2024) : contient diverses dispositions sur l'environnement, le cadre de vie, la nature et l'aménagement du territoire
• Décret sur la procédure modulaire de permis d'environnement (2024) : rend la procédure de permis plus souple

Niveau de pouvoir : Région flamande (depuis la réforme de l'État de 1980, l'aménagement du territoire est une compétence régionale)

Personnel : le Département Omgeving comptait fin 2021 environ 847 collaborateurs. Le domaine politique Omgeving au sens large (agences comprises : OVAM, VMM, ANB, VLM, Wonen in Vlaanderen et Onroerend Erfgoed) représente environ 4.000 ETP.

Budget : le domaine politique Omgeving a reçu, dans le budget flamand 2025, environ 116 millions d'euros de nouvelles mesures politiques, montant qui grimpe à 214 millions d'euros par an à partir de 2027. Cela s'ajoute au budget de fonctionnement régulier. Le budget total du domaine politique Omgeving s'élève à plusieurs milliards d'euros (investissements dans l'eau, primes de rénovation, etc. compris).

Tutelle : le département relève du ministre flamand compétent pour l'Environnement. Le secrétaire général dirige le département. Le département travaille sous l'autorité directe du ministre et assure la préparation et l'appui de la politique.

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales en matière d'aménagement du territoire :

• Préparation de la politique : élaboration du Beleidsplan Ruimte Vlaanderen (plan de politique spatiale de la Flandre, successeur du Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen)
• Planification spatiale : visions spatiales stratégiques, plans d'exécution spatiale (RUP), attestations planologiques
• Permis d'environnement : traitement des permis de classe 1 (niveau flamand), appui aux communes pour les classes inférieures
• Maintien du droit : contrôle des infractions urbanistiques, action en réparation
• Développement territorial : projets territoriaux complexes, projets stratégiques
• Numérisation : développement de l'Omgevingsloket (plateforme numérique des permis)

7 divisions :

1. Développement des politiques et appui juridique (BJO)
2. Équipe de numérisation
3. Développement territorial, planification de l'environnement et projets (GOP)
4. Maintien du droit
5. Partenariats avec les administrations et la société (PBM)
6. Stratégie, politique internationale et bien-être animal (SID)
7. Vlaams Planbureau voor Omgeving (VPO, bureau flamand de planification pour l'environnement)

Chevauchements avec d'autres institutions : Le domaine politique Omgeving est un écosystème composé d'un département et de plusieurs agences qui gèrent chacune une partie de la politique de l'environnement :

• VMM (Vlaamse Milieumaatschappij) : eau, qualité de l'air
• OVAM déchets, sols
• ANB (Agentschap voor Natuur en Bos) : nature, forêts
• VLM (Vlaamse Landmaatschappij) : aménagement rural, ruralité
• Wonen in Vlaanderen politique du logement
• Onroerend Erfgoed monuments, paysages
• VEKA énergie

Cela conduit à une concertation complexe. Une fusion de l'OVAM, de la VMM, de la VLM, de l'ANB et de la division Maintien du droit du Département Omgeving était déjà prévue, ce qui revient à reconnaître le morcellement.

Indicateurs de performance des permis d'environnement :

• Délai moyen de traitement en première instance : 91 jours (communes : 89 jours, provinces : 138 jours, Région flamande : 149 jours)
• Délai moyen de traitement du recours (dernière instance) : 159 jours après la décision contestée
• 92 % de toutes les demandes sont traitées par les communes
• Au Raad voor Vergunningsbetwistingen (Conseil pour les contestations des autorisations) : en moyenne 12 mois pour une décision dans les dossiers standard (une amélioration de 3 mois par rapport à 2019-2020)

Audit Vlaanderen. Audit thématique sur les permis d'environnement (2020-2021) : Auprès de 15 administrations locales, 7 points d'amélioration ont été relevés :

1. Instruments d'appui insuffisants
2. Gestion de l'information et partage des connaissances limités
3. Contrôles de qualité insuffisants
4. Absence de gestion structurée des connaissances
5. Accords insuffisants sur l'indépendance du fonctionnaire communal de l'environnement (GOA)
6. Monitoring insuffisant
7. Besoin d'une numérisation plus poussée

1C. Comparaison internationale

Les Pays-Bas. Omgevingswet (2024)

• Les Pays-Bas ont introduit l'Omgevingswet le 1er janvier 2024 : 26 lois et plus de 150 réglementations regroupées en un seul cadre légal
• Un seul guichet numérique (Omgevingsloket/DSO) pour toutes les demandes de permis, où toute la réglementation applicable est consultable par adresse
• Les communes établissent un seul plan d'aménagement pour l'ensemble de leur territoire (il remplace les plans d'affectation)
• Délai de décision obligatoire : 8 semaines
• Les communes reçoivent plus de liberté politique pour concevoir leurs plans de manière « plus globale et plus souple »

Différence avec la Flandre : les Pays-Bas ont intégré toute la législation de l'environnement dans un seul cadre, avec un seul système numérique. La Flandre dispose certes d'un permis d'environnement (depuis 2018), mais l'aménagement du territoire reste éparpillé entre plusieurs décrets et le guichet numérique flamand est moins intégré. Le délai flamand moyen (91 jours) est plus long que le délai légal néerlandais (8 semaines = 56 jours).

L'Allemagne. Raumordnung (fédéral + Länder)

• Système à trois niveaux : cadre fédéral (Raumordnungsgesetz/ROG + Baugesetzbuch), plans des entités fédérées, plans d'affectation communaux
• Les Länder peuvent élaborer leur propre législation de planification dans le cadre fédéral. C'est le modèle des compétences concurrentes que HART propose
• Récemment amendé pour accélérer les procédures par la numérisation, des évaluations des incidences sur l'environnement groupées et des procédures accélérées
• Les permis de bâtir sont traités au niveau communal, sous la tutelle de l'entité fédérée

Différence avec la Flandre : en Allemagne, il existe une hiérarchie claire (fédéral → entité fédérée → commune) avec des compétences concurrentes. En Belgique, l'aménagement du territoire est entièrement régional, sans la moindre coordination fédérale. Ce qui conduit à trois systèmes totalement séparés (Flandre, Wallonie, Bruxelles).

Le Danemark. Planlov (réforme de 2007)

• En 2007, le Danemark a mené une réforme communale drastique : 271 communes → 98, provinces remplacées par 5 régions
• La planification spatiale est en grande partie décentralisée vers le niveau communal
• La couche de pouvoir provinciale (counties) a été supprimée comme autorité de planification
• Une infrastructure numérique de données a été construite en même temps : une base de données géographique commune à toutes les administrations
• Résultat : des décisions plus rapides, moins de chevauchements administratifs, une autonomie communale plus forte

Différence avec la Flandre : le Danemark a supprimé les provinces comme niveau de planification et a tout transféré à des communes plus fortes (fusionnées). Exactement ce que HART propose pour la Belgique. La Flandre a toujours les provinces comme niveau de délivrance des permis (dossiers de classe 2), ce qui crée une couche de pouvoir supplémentaire.

1D. Problèmes et critiques

1. Morcellement de la politique spatiale Le domaine politique Omgeving comprend un département et au moins 7 agences. Le Département Omgeving prépare la politique, mais l'exécution est éparpillée. Pour un permis d'environnement, l'OVAM (sols), la VMM (eau), l'ANB (nature) et le département lui-même (aménagement du territoire) peuvent tous devoir rendre un avis. Chacun depuis son propre silo.

2. Un bouwshift trop lent Le « stop béton ». Rebaptisé plus tard « bouwshift ». Devait réduire de moitié la perte quotidienne d'espace ouvert (5 hectares par jour) d'ici 2025 et l'arrêter d'ici 2040. La mise en œuvre accuse un lourd retard :

• Le Conseil d'État avait de sérieuses objections juridiques à l'égard de quatre décrets
• La VVSG (Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, association des villes et communes flamandes) le qualifie d'« impayable »
• Les plans d'exécution et les budgets concrets restent vagues
• Des experts le qualifient d'« inapplicable »

3. Complexité du permis d'environnement Même si l'intégration du permis d'urbanisme et du permis d'environnement en 2018 a constitué un pas en avant, la procédure reste complexe :

• Plusieurs niveaux de pouvoir compétents (commune, province, Région) selon la classe
• Le Raad voor Vergunningsbetwistingen traite chaque année ±1.100 recours
• Les délais de traitement aux niveaux provincial (139 jours) et régional (149 jours) sont longs

4. Héritage historique d'un désordre spatial Entre 1945 et 1962, la Belgique n'a eu aucun aménagement du territoire. On pouvait bâtir partout. Le résultat : une urbanisation en ruban, un territoire morcelé, un modèle de bâti plus dispersé qu'aux Pays-Bas malgré une densité de population comparable. Seuls 36 % de l'extension prévue de la nature et 22 % de l'extension forestière ont été réalisés.

5. Numérisation et échange de données insuffisants L'audit thématique d'Audit Vlaanderen a pointé une gestion de l'information limitée, un manque de partage des connaissances entre niveaux de pouvoir et un appui numérique insuffisant. Le guichet flamand de l'environnement fonctionne, mais il est moins intégré que le DSO néerlandais.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 0 fois ✅, 5 fois ⚠️, 4 fois ❌. Les gains les plus importants sont à réaliser sur la simplicité (moins d'institutions et de couches), la responsabilité = financement (qui décide, paie) et l'éprouvé à l'étranger (reprendre le modèle néerlandais ou danois).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé Le Département Omgeving subsiste comme institution de l'entité fédérée flamande, mais il est fondamentalement simplifié et intégré.

3B. Proposition concrète

Ce qui change ?

1. Le Département Omgeving comme coupole politique Le Département Omgeving devient la coupole politique au-dessus de deux organisations d'exécution : le Vlaams Omgevingsagentschap (VOA, fusion ANB+OVAM+VLM+VMM-air. Voir l'audit ANB+OVAM) et l'Agence flamande de l'eau (VMM-eau+CIW+tutelle d'Aquafin. Voir l'audit VMM). Fini les 7 entités distinctes ou plus, place à deux agences puissantes sous un seul département politique, avec des services d'appui partagés.

2. Les provinces sortent de la chaîne des permis Le niveau provincial est supprimé comme autorité délivrant les permis. Les dossiers de classe 2 (aujourd'hui provinciaux) passent aux communes fusionnées et renforcées ou au niveau flamand pour les dossiers stratégiques. Cela suit le modèle danois de 2007.

3. Un Vlaams Omgevingsloket 2.0 sur le modèle néerlandais Une seule plateforme entièrement numérique où, par adresse, toute la réglementation, les plans et le statut des permis sont visibles. Un one-stop-shop à l'exemple du DSO/Omgevingsloket néerlandais. Délai légal de décision de 60 jours (aujourd'hui 91 en moyenne).

4. Un cadre fédéral de normes spatiales minimales Sur le modèle allemand (Raumordnungsgesetz), un cadre fédéral léger fixe des normes minimales pour les trois entités fédérées : préservation de l'espace ouvert, usage des sols, coordination transfrontalière. Les entités fédérées conservent une pleine liberté politique à l'intérieur de ce cadre (compétences concurrentes).

5. Un bouwshift contraignant, avec financement Le bouwshift reçoit des objectifs durs et mesurables, assortis d'un mécanisme légalement contraignant et d'un modèle de financement à part entière. Les communes qui protègent l'espace ouvert sont récompensées financièrement ; celles qui manquent leurs cibles voient leurs dotations réduites.

Modèle international : combinaison des Pays-Bas (Omgevingswet intégrée + guichet numérique), du Danemark (provinces supprimées, communes fortes) et de l'Allemagne (cadre fédéral + compétences concurrentes).

Gain d'efficience estimé :

• Moins de frais de structure grâce à la consolidation de plus de 7 entités en 2 agences + 1 département : économie estimée à 10-15 % sur les coûts de management et de structure
• Des permis plus rapides grâce à la suppression de la couche intermédiaire provinciale : délai de traitement de 91 → 60 jours
• Une meilleure protection de l'espace ouvert grâce à un bouwshift contraignant
• Un seul guichet numérique évite le double travail chez les communes et les citoyens

Trajet de mise en œuvre :

• Années 1-2 : fusion des agences en VOA + Agence de l'eau (en parallèle, voir les audits ANB+OVAM et VMM), mise à niveau du guichet numérique
• Années 2-3 : transfert de la compétence provinciale de permis vers les communes et l'autorité flamande
• Années 3-4 : cadre fédéral de normes spatiales minimales
• Années 4-5 : bouwshift contraignant opérationnel

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Dépt. Omgeving (aménagement du territoire) : réformé Un seul département de l'Environnement puissant remplace l'actuelle mosaïque de plus de 7 agences. Les provinces disparaissent de la chaîne des permis. Un guichet de l'environnement entièrement numérique, sur le modèle néerlandais, remplace les procédures morcelées d'aujourd'hui.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le Département flamand Omgeving (créé en 2017, ±847 collaborateurs) est responsable de l'aménagement du territoire, des permis d'environnement et du développement territorial. Mais le département n'est qu'un acteur parmi d'autres dans un domaine politique de ±4.000 ETP, réparti entre au moins 7 entités : le département lui-même, plus l'OVAM (déchets et sols), la VMM (eau et air), l'ANB (nature et forêt), la VLM (ruralité), Wonen in Vlaanderen et Onroerend Erfgoed. Pour un permis d'environnement, toutes ces instances peuvent devoir rendre un avis. Chacune depuis sa propre organisation, son propre budget et son propre système informatique.

Les permis sont traités à trois niveaux : les communes traitent 92 % des dossiers (89 jours en moyenne), les provinces règlent les dossiers de classe 2 (139 jours) et la Région flamande traite les dossiers stratégiques (149 jours). Le recours va au Raad voor Vergunningsbetwistingen, qui met en moyenne 12 mois pour rendre une décision.

Ce qui ne va pas

Premièrement : le morcellement. Sept organisations dans un seul domaine politique, cela signifie sept directions, sept systèmes informatiques, sept services RH. Un audit thématique d'Audit Vlaanderen (2020-2021) auprès de 15 communes a relevé une gestion de l'information déficiente, un partage des connaissances insuffisant, de faibles contrôles de qualité et trop peu d'appui numérique. L'autorité flamande reconnaît elle-même le problème. Une fusion de cinq agences était déjà prévue.

Deuxièmement : la couche intermédiaire provinciale. Les provinces comme niveau de délivrance des permis ajoutent en moyenne 50 jours au délai de traitement par rapport aux communes, sans valeur ajoutée évidente.

Troisièmement : l'échec du bouwshift. Entre 1945 et 1962, la Belgique n'a eu aucun aménagement du territoire. Chacun bâtissait où il voulait. Le résultat : une urbanisation en ruban, un territoire morcelé, 5 hectares d'espace ouvert qui disparaissent chaque jour. Le « stop béton » (2016) devait réduire cela de moitié d'ici 2025 et l'arrêter d'ici 2040. Mais la mise en œuvre s'est enlisée : le Conseil d'État avait de sérieuses objections juridiques, la VVSG l'a qualifié d'« impayable pour les communes », des experts l'ont qualifié d'« inapplicable ». Il y a des objectifs, mais aucun mécanisme exécutoire et aucun modèle de financement.

Quatrièmement : aucune coordination entre les Régions. La Flandre, la Wallonie et Bruxelles ont chacune un système spatial entièrement propre. Il n'existe aucune norme minimale belge pour la préservation de l'espace ouvert ou l'usage des sols. Ce qui existe bel et bien en Allemagne, via le Raumordnungsgesetz fédéral.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas ont introduit l'Omgevingswet le 1er janvier 2024 : 26 lois et plus de 150 réglementations regroupées en un seul cadre. Une seule plateforme numérique (l'Omgevingsloket/DSO) montre, par adresse, toutes les règles en vigueur, les plans et le statut des permis. Les communes doivent décider dans les 8 semaines. Le résultat : moins de charge réglementaire, des procédures plus rapides, plus de transparence pour les citoyens et les entreprises.

Le Danemark a mené une réforme radicale en 2007 : 271 communes ont fusionné en 98, les provinces ont été supprimées comme autorité de planification. La planification spatiale est passée à des communes fortes, avec une coordination nationale légère. Résultat : des décisions plus rapides, moins de chevauchements administratifs.

L'Allemagne dispose d'un cadre fédéral (Raumordnungsgesetz) qui fixe des normes minimales, à l'intérieur desquelles les 16 Länder mènent leur propre politique spatiale. Ce modèle des « compétences concurrentes » évite que les régions n'opèrent dans un vide.

Ce que HART propose

1. Le Département Omgeving comme coupole politique. Le département devient la coupole au-dessus de deux organisations d'exécution : le Vlaams Omgevingsagentschap (VOA) pour la nature, les sols, les déchets, l'air et l'érosion, et l'Agence flamande de l'eau pour toutes les missions liées à l'eau. Fini les 7 organisations distinctes ou plus. Deux agences sous un seul département politique, avec une ICT, des RH et des finances partagées.

2. Les provinces sortent de la chaîne des permis. Le niveau provincial de délivrance des permis est supprimé. Les dossiers de classe 2 passent aux communes renforcées (fusionnées) ou. Pour les dossiers stratégiques. Au niveau flamand. Une couche intermédiaire en moins, en moyenne 50 jours de gagnés.

3. Un Omgevingsloket numérique 2.0. À l'exemple néerlandais : par adresse, toute la réglementation, les plans et le statut des permis visibles sur une seule plateforme. Délai légal de décision de 60 jours. Once only : le citoyen ne communique ses informations qu'une seule fois.

4. Un cadre spatial fédéral. Sur le modèle allemand, une loi fédérale légère fixe des normes minimales pour la préservation de l'espace ouvert et l'usage des sols. Les entités fédérées conservent une pleine liberté politique, mais n'opèrent plus dans un vide. Les projets transfrontaliers (par exemple autour de Bruxelles) reçoivent un mécanisme de coordination clair.

5. Un bouwshift contraignant. L'objectif (0 hectare d'imperméabilisation supplémentaire d'ici 2040) reçoit un mécanisme légalement contraignant, avec des objectifs intermédiaires mesurables et un véritable modèle de financement. Les communes qui protègent l'espace ouvert sont récompensées. Celles qui restent à la traîne voient leurs dotations réduites.

6. Un benchmarking annuel. Le département flamand de l'Environnement fait chaque année l'objet d'un benchmarking avec les services wallons de l'aménagement du territoire et le service bruxellois du Territoire, via le Bureau fédéral du Plan renforcé. Les compétences concurrentes comme moteur d'amélioration.

Ce que cela rapporte

• Des permis plus rapides : de 91 jours en moyenne à 60 jours au maximum, grâce à la suppression du niveau provincial et à une meilleure numérisation
• Moins de frais de structure : la fusion de plus de 7 entités permet d'économiser, selon les estimations, 10 à 15 % sur le management, l'informatique et les services d'appui. Dans un domaine politique de ±4.000 ETP, cela représente des centaines d'ETP et des dizaines de millions d'euros
• Une meilleure protection du territoire : un bouwshift contraignant met fin à la destruction quotidienne de 5 hectares d'espace ouvert
• Plus de transparence : un seul guichet numérique où chaque citoyen peut voir en 5 minutes ce qui est autorisé ou non sur sa parcelle
• Une coordination entre entités fédérées : un cadre fédéral empêche que trois Régions gèrent indépendamment les unes des autres le territoire belge, qui est rare

Phase 5 : sources