SPF BOSA (Stratégie & Appui) : audit

Date : 2026-03-29 Statut : 🟠 Réformé Catégorie : SPF (services publics fédéraux)

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Le Service public fédéral Stratégie et Appui (SPF BOSA) est le prestataire de services interne de l'État fédéral belge. L'institution a été créée le 1er mars 2017 par l'arrêté royal du 22 février 2017, par la fusion de cinq organisations fédérales existantes :

• SPF Personnel et Organisation (P&O) politique RH
• SPF Budget et Contrôle de la gestion (B&CG) politique budgétaire
• Fedict services ICT fédéraux
• Selor bureau de sélection (aujourd'hui Werkenvoor.be)
• Empreva prévention et bien-être au travail

La fusion s'inscrivait dans la réforme plus large de l'administration fédérale entamée avec la réforme Copernic (2000) et poursuivie par le gouvernement Michel (2014-2019).

Base juridique : AR du 22 février 2017 (Moniteur belge du 28 février 2017)

Niveau de pouvoir : fédéral

Budget (2024) : 262,7 M€ de budget de fonctionnement. 42 % de ce montant va aux frais de personnel.

Personnel : 1.228 ETP (janvier 2024), une hausse de 80 ETP par rapport à janvier 2023, principalement en raison de la croissance de la DG PersoPoint. 85 % de statutaires, 7 % de contractuels, 7 % de collaborateurs EGOV. 60 % de femmes, 40 % d'hommes.

Ministres compétents (gouvernement Arizona) :

• Vanessa Matz. Entreprises publiques, Fonction publique, Gestion des bâtiments, Numérisation, Établissements scientifiques fédéraux
• Vincent Van Peteghem. Budget, Simplification administrative

Implantation : boulevard Simon Bolivar 30, WTC III, 1000 Bruxelles

Structure organisationnelle : 6 directions générales

1B. Que fait-il en pratique ?

Le SPF BOSA est l'« administration interne de l'administration ». Il fournit des services horizontaux à tous les autres SPF, aux parastataux et aux institutions fédérales. Concrètement :

Recrutement (Werkenvoor.be) :

• 19.944 candidats attirés pour les sélections générales en 2024
• Médiane de 13 candidats par offre d'emploi (contre 10 en 2023)
• Délai moyen de traitement : 92 jours calendrier (client), 43 jours (candidat)
• 8.132 certificats linguistiques délivrés
• ±27.000 candidats évalués sur leurs compétences linguistiques

Administration des salaires (PersoPoint) :

• 82.698 dossiers du personnel gérés (fin 2024)
• Calcul des salaires, allocations, chèques-repas (6 €/jour ouvré depuis février 2024)
• Ancien système salarial Cobol remplacé par SAP
• Numérisation de plus de 75.000 dossiers papier

Services numériques :

• CSAM : la passerelle vers les services publics (authentification)
• Infrastructure eFed
• Plateforme de facturation électronique Mercurius : 2.777.102 factures électroniques traitées en 2024 (+44 % par rapport à 2023), plus de 3.000 services publics, 74.955 fournisseurs
• Système comptable FEDCOM : 3.726 utilisateurs

Gestion budgétaire :

• 2.698 dossiers traités (2.107 dossiers budgétaires + 591 dossiers pharmaceutiques)
• Délai de paiement moyen : 22 jours (norme légale : 30 jours)

Chevauchements et problèmes :

• BOSA gère l'architecture informatique fédérale, mais chaque SPF dispose aussi de ses propres services informatiques
• Six intégrateurs de services fonctionnent en parallèle sans interopérabilité mutuelle : le FSB (BOSA, fédéral), la BCSS (sécurité sociale), MAGDA (Digitaal Vlaanderen), la BCED (eWBS, Wallonie), Fidus (CIRB/Paradigm, Bruxelles), eHealth (soins de santé)
• La loi fédérale Only Once (2014) ne vaut pas pour les Régions et les communes
• La Cour des comptes a constaté que BOSA n'exécute pas pleinement ses missions, ce qui oblige les autres services publics à chercher eux-mêmes des solutions

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : Logius + SSC-ICT + BZK

Les Pays-Bas regroupent des fonctions comparables sous le Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) :

• Logius : gère l'infrastructure numérique nationale (DigiD, MijnOverheid, Digipoort). Une seule plateforme centrale pour tous les niveaux de pouvoir. Les communes, les provinces et l'État utilisent les mêmes briques numériques.
• SSC-ICT (Shared Service Center ICT) : services informatiques centralisés pour l'administration de l'État.
• P-Direkt : administration centrale RH et salariale pour plus de 125.000 fonctionnaires de l'État. Comparable à PersoPoint mais pour tout l'État dans un seul système.
• UBR (Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering Rijk) : services partagés pour le facilitaire, les achats et l'informatique.

Différence avec la Belgique : aux Pays-Bas, tous les niveaux de pouvoir travaillent sur la même infrastructure numérique de base. Il n'existe pas de GDI parallèle par province ou par commune. La Generic Digital Infrastructure (GDI) s'impose à tout le monde.

Allemagne : ITZBund + BVA

• ITZBund (Informationstechnikzentrum Bund) : centre central de services informatiques pour l'État fédéral. 4.100 collaborateurs sur 12 implantations. Créé en 2016 dans le cadre de la consolidation informatique fédérale.
• BVA (Bundesverwaltungsamt) : le service administratif central de l'Allemagne, 6.000 collaborateurs, qui exécute plus de 100 missions pour tous les ministères fédéraux. De l'administration des salaires aux allocations.
• L'Allemagne compte toutefois aussi 16 Länder dotés de leurs propres systèmes informatiques, ce qui produit des problèmes de morcellement comparables à ceux de la Belgique.

Danemark : Digitaliseringsstyrelsen

• Agency for Digital Government (Digitaliseringsstyrelsen) : ±400-495 collaborateurs, créée en 2011 au sein du ministère des Finances (aujourd'hui ministère des Affaires numériques).
• Une seule agence coordonne la numérisation pour tous les niveaux de pouvoir : État, régions et communes.
• Responsable de MitID (5,5 millions d'utilisateurs), de Digital Post (94 % d'adoption), de NemKonto et de NemHandel.
• Économise 296 millions d'euros par an grâce à la communication numérique obligatoire.
• Le Danemark est 1er de l'indice de développement de l'e-gouvernement de l'ONU.

Différence avec la Belgique : le Danemark a une seule agence qui travaille pour tous les niveaux. La Belgique a six intégrateurs parallèles : le FSB/BOSA (fédéral), la BCSS (sécurité sociale), MAGDA/Digitaal Vlaanderen (FL), la BCED (WL), Fidus (BXL) et eHealth (soins de santé).

Suède : DIGG + Statens Servicecenter

• DIGG (Agency for Digital Government) : créée en 2018, coordonne la numérisation pour tous les niveaux de pouvoir. Responsable de l'eID, de la facturation électronique, du courrier numérique, de l'accessibilité web et de l'open data.
• Statens Servicecenter : services partagés pour les salaires, l'administration financière et l'e-commerce, pour toutes les agences de l'État. Comparable à PersoPoint mais plus large et pour tout l'État.

1D. Problèmes et critiques

Le scandale du consulting

La Cour des comptes a publié le 12 novembre 2025 un rapport accablant sur le recours au consulting par l'État fédéral :

• 2,5 milliards d'euros dépensés en consultants externes (2020-2022)
• 2 milliards d'euros (80 %) sont allés aux services informatiques
• ±25 % sont allés à des organisations liées aux pouvoirs publics (Smals, Ypto)
• 78,22 % des contrats contrôlés étaient insuffisamment justifiés
• 44,55 % comportaient des estimations irréalistes
• 60,81 % utilisaient des critères de sélection incorrects

Exemples précis :

• Un contrat estimé à 400.000 euros qui a finalement coûté 10 millions d'euros. Sans l'approbation ministérielle requise
• Un contrat pour des « services de mécanographie » qui a couru pendant 52 ans (1972-2024), faute de capacité interne
• Un architecte logiciel estimé à 55.000 euros (3 mois) qui a coûté 1,1 million d'euros
• Un consultant qui a facturé 310 heures en un seul mois. Environ 16 heures par jour

Les dépenses propres de BOSA : le SPF BOSA a lui-même consacré 134 millions d'euros au consulting (2020-2022), ce qui en fait, après le SPF Finances (185 millions d'euros), le deuxième plus gros acheteur de consultants externes. C'est paradoxal : l'institution qui doit soutenir l'administration en matière de RH et d'informatique sous-traite elle-même massivement à des forces externes.

L'accord-cadre GO 185 de BOSA : un accord-cadre commun pour des services de conseil tactiques et opérationnels, d'une valeur estimée à 150 millions d'euros hors TVA. Accessible à toutes les organisations fédérales.

Lacunes structurelles

• Aucune vue d'ensemble centrale : il n'existe pas d'inventaire de toutes les dépenses de consulting. La Cour des comptes a dû interroger 137 services publics pour obtenir une image globale.
• Constructions de pantouflage : d'anciens fonctionnaires sont engagés comme consultants à des tarifs plus élevés.
• Conflits d'intérêts : la Cour des comptes a constaté des conflits d'intérêts manifestes chez certains consultants.
• Dépendance : l'économie de 1,8 % sur les crédits de personnel en 2025 va accroître la dépendance au consulting, pas la réduire.

Désastres informatiques dans lesquels BOSA était impliqué

• i-Police : contrat de 299 M€ avec Sopra Steria, résilié en décembre 2025 après 75,8 M€ de dépenses, sans système pleinement opérationnel.
• Rançongiciel à Anvers (2022) : 557 Go de données volées, systèmes hors ligne pendant des semaines. Illustre la vulnérabilité de l'architecture informatique morcelée.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : le SPF BOSA obtient de mauvais résultats en matière de transparence, de responsabilité, de simplicité et d'orientation résultats. L'institution est le produit d'une bonne intention (une fusion pour simplifier) mais fonctionne dans un système qui reste structurellement morcelé. Les gains les plus importants sont à réaliser en (1) imposant une architecture numérique transversale aux niveaux de pouvoir, (2) réduisant structurellement la dépendance au consulting et (3) rendant obligatoires la transparence et la mesure des résultats.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé le SPF BOSA subsiste mais est fondamentalement transformé : d'un back-office purement fédéral, il devient le cœur d'une plateforme d'appui aux pouvoirs publics transversale aux niveaux de pouvoir.

3B. Proposition concrète

1. Du SPF BOSA à une Plateforme publique belge (BOP)

BOSA est transformé en une agence plus légère et orientée résultats, qui fournit des services horizontaux à tous les niveaux de pouvoir. Pas seulement au fédéral. BOSA perd son rôle d'intégrateur de services. Sur le modèle danois (Digitaliseringsstyrelsen) et néerlandais (Logius + P-Direkt) :

• De 6 à 0 intégrateurs de services. Les six intégrateurs existants (FSB/BOSA, BCSS, MAGDA, BCED, Fidus, eHealth) sont absorbés en 6 ans dans un seul X-Road belge. Le X-Road est en substance le modèle de la BCSS mis à l'échelle : les données restent auprès de l'institution source, la plateforme achemine des requêtes sécurisées entre les systèmes. Pas de banque de données centrale, mais un protocole commun. La BCSS prouve depuis 35 ans que cette architecture fonctionne en Belgique : plus de 3.000 acteurs de la sécurité sociale via un seul protocole. La DG Transformation numérique de BOSA est scindée : le personnel technique rejoint l'opérateur indépendant du X-Road et l'agence GovTech (voir point 2). CSAM et les services d'authentification migrent vers l'architecture X-Road.
• Un seul centre de services RH pour tous les pouvoirs publics : PersoPoint est étendu aux entités fédérées et aux grandes communes qui le souhaitent. Sur le modèle suédois (Statens Servicecenter).
• Une seule plateforme de recrutement : Werkenvoor.be devient l'unique plateforme de recrutement public pour tous les niveaux (c'est déjà une marque forte).

2. Réduire la dépendance au consulting

• Maximum 15 % des budgets informatiques vers le consulting externe (aujourd'hui, 80 % des 2,5 Mds € sont du consulting informatique).
• Constituer un corps interne de talents numériques de plus de 500 spécialistes informatiques propres. Sur l'exemple du GDS britannique (23.000 fonctionnaires DDaT) et de GovTech Singapour (4.000 technologues internes), mis à l'échelle des proportions belges.
• Interdiction des contrats sans date de fin et évaluation obligatoire après 2 ans.
• Tableau de bord public reprenant toutes les dépenses de consulting par SPF, par contrat et par fournisseur.

3. Transparence et mesure des résultats

• KPI accessibles au public par service : délais de traitement, coût par transaction, satisfaction des usagers, disponibilité informatique.
• Spending review annuelle par la Cour des comptes, avec publication et débat parlementaire.
• Mécanisme de sanction : les services qui enfreignent les règles de consulting perdent leur autonomie budgétaire pour ces postes.

Modèle international : le Danemark (Digitaliseringsstyrelsen. Une seule agence, tous les niveaux, 296 M€/an d'économie), l'Estonie (X-Road. Open source, 929 institutions connectées), les Pays-Bas (Logius + P-Direkt. Infrastructure partagée).

Renvois : la suppression des six intégrateurs est traitée en détail institution par institution : audit BCSS (plan directeur du protocole X-Road, découplage de la gouvernance), audit eHealth (fin du rôle d'intégrateur, règles de santé via le protocole), audit Smals (1.800 collaborateurs comme base de départ GovTech), audit Digitaal Vlaanderen (fin du rôle d'intégrateur de MAGDA, missions flamandes maintenues), audit BCED (la Wallonie profite d'une norme nationale), audit Fidus (Bruxelles profite le plus de la simplification). Voir aussi le chapitre 33 Administration numérique, positions 2 et 4.

Gain d'efficience estimé :

• Élimination de six intégrateurs parallèles → économie sur le développement et la maintenance : 40 à 80 M€/an (les intégrateurs sont des silos verticaux par secteur, pas des doublons ; le personnel est redéployé)
• Réduction de moitié des dépenses de consulting par la constitution d'une capacité interne : plus de 400 M€/an au niveau fédéral
• Avantages d'échelle des services partagés : 30 à 50 M€/an

Trajet de mise en œuvre :

• Années 1-2 : tableau de bord public du consulting, cadre de KPI, lancement du corps interne de talents informatiques
• Années 2-4 : déploiement du X-Road belge comme couche d'interopérabilité (pilote avec 3 SPF + 1 entité fédérée)
• Années 3-5 : extension de PersoPoint aux entités fédérées, renégociation des accords-cadres
• Années 5-7 : intégration complète de l'infrastructure numérique de base entre tous les niveaux de pouvoir

Modifications légales requises :

• Extension de la loi fédérale Only Once (2014) à tous les niveaux de pouvoir (loi spéciale requise)
• Accord de coopération sur l'infrastructure numérique de base (ou mise en œuvre contraignante de l'Interoperable Europe Act)
• Adaptation de la législation sur les marchés publics : transparence et évaluation obligatoires du consulting

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

SPF BOSA (Stratégie & Appui) : Réformé

Le prestataire de services interne de l'État fédéral est transformé en une plateforme publique légère et transparente qui sert tous les niveaux de pouvoir. Avec des talents numériques propres au lieu de consultants coûteux.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le SPF BOSA est l'« administration derrière l'administration » : il fournit l'informatique, les RH, le recrutement, l'administration des salaires et la gestion budgétaire à tous les services fédéraux. L'institution est née en 2017 de la fusion de cinq organisations et compte 1.228 collaborateurs à temps plein, avec un budget de fonctionnement de 262,7 millions d'euros. PersoPoint gère les salaires de 82.698 fonctionnaires. Werkenvoor.be (l'ancien Selor) attire chaque année près de 20.000 candidats pour des emplois publics. Mercurius traite 2,8 millions de factures électroniques par an.

Ce qui ne va pas

Le problème de fond est double : le morcellement et la dépendance aux consultants externes.

La Belgique a six intégrateurs de services parallèles qui ne se parlent pas : le FSB/BOSA (fédéral), la BCSS (sécurité sociale), MAGDA/Digitaal Vlaanderen (flamand), la BCED (wallonne), Fidus (bruxellois) et eHealth (soins de santé). Chacun construit sa propre plateforme, chacun paie ses propres fournisseurs, chacun gère ses propres normes. La loi fédérale Only Once de 2014 oblige les services publics à réutiliser les données au lieu de redemander au citoyen les mêmes informations. Mais cette loi ne vaut que pour les services fédéraux. Les Régions et les communes font ce qu'elles veulent. Résultat : la Belgique occupe la 56e place de l'indice d'e-gouvernement de l'ONU, alors que le Danemark occupe la 1re.

Et puis il y a la facture du consulting. La Cour des comptes a publié en novembre 2025 un rapport accablant : l'État fédéral a dépensé 2,5 milliards d'euros en consultants externes en trois ans (2020-2022), dont 2 milliards d'euros en informatique. Dans près de 8 contrats sur 10, le recours était insuffisamment justifié. Dans 44 % des cas, les estimations étaient irréalistes. Un contrat estimé à 400.000 euros a finalement coûté 10 millions d'euros. Un autre a couru pendant 52 ans. Un consultant a facturé 310 heures en un seul mois. Cela fait 16 heures par jour. Le SPF BOSA. L'institution qui doit aider l'administration. A lui-même consacré 134 millions d'euros à des consultants, ce qui en fait le deuxième plus gros acheteur.

La Cour des comptes a parlé d'« infractions structurelles » et a pointé des conflits d'intérêts, des constructions de pantouflage (d'anciens fonctionnaires qui reviennent comme consultants coûteux) et une absence totale de vue d'ensemble centrale. Personne ne sait précisément combien les pouvoirs publics dépensent en consultants, auprès de qui, et pour quel résultat.

Comment cela fonctionne ailleurs

Le Danemark a créé en 2011 une seule agence. La Digitaliseringsstyrelsen. Qui coordonne la numérisation pour tous les niveaux de pouvoir : l'État, les régions et les communes. Une seule identité numérique (MitID, 5,5 millions d'utilisateurs), une seule boîte postale numérique (94 % d'adoption), une seule architecture. Résultat : 296 millions d'euros d'économie par an et la première place à l'indice d'e-gouvernement de l'ONU.

L'Estonie relie 929 institutions via X-Road. Une couche d'interopérabilité open source qui permet un échange sécurisé de données sans banque de données centrale. Il est interdit par la loi de constituer une banque de données pour des informations qui existent déjà dans une autre banque de données. Déclaration fiscale moyenne : 3 minutes.

Les Pays-Bas ont P-Direkt pour l'administration salariale de plus de 125.000 fonctionnaires de l'État dans un seul système (à comparer : PersoPoint traite 82.698 dossiers pour le seul niveau fédéral). Logius gère l'infrastructure numérique de base utilisée par tous les pouvoirs publics. Un seul DigiD pour 14 millions de Néerlandais.

Le Royaume-Uni a construit GOV.UK. 1.882 sites web publics remplacés par une seule plateforme. Et un corps numérique interne de 23.000 fonctionnaires (DDaT). Économie : 353 millions de livres par an. Singapour compte 4.000 technologues internes chez GovTech.

Ce que HART propose

1. De 6 à 0 intégrateurs de services. Les six intégrateurs (FSB/BOSA, BCSS, MAGDA, BCED, Fidus, eHealth) sont remplacés en 6 ans par un seul X-Road belge. Une couche d'échange de données open source sur le modèle estonien. Il ne s'agit pas de relier six silos par le haut, mais de rendre les silos eux-mêmes superflus. La BCSS prouve depuis 35 ans que c'est possible : plus de 3.000 acteurs via un seul protocole. Le personnel technique des intégrateurs rejoint l'agence GovTech et l'opérateur du X-Road. Pas de licenciements, mais un redéploiement. La loi Only Once est étendue aux Régions et aux communes : il devient légalement interdit de demander des données qui figurent déjà dans une source authentique.

2. Constituer des talents numériques propres. Un corps informatique interne de plus de 500 spécialistes remplace structurellement la dépendance à des consultants à 500 ou 1.200 euros par jour. Maximum 15 % des budgets informatiques peuvent aller au consulting externe. Sur l'exemple du GDS britannique et de GovTech Singapour, mis à l'échelle des proportions belges.

3. Totalement transparent. Un tableau de bord public montre, par SPF, par contrat et par fournisseur, combien est dépensé en consulting et pour quel résultat. Pas de contrat sans date de fin, pas de prolongation sans évaluation, pas de marché sans justification. Spending review annuelle par la Cour des comptes, avec débat parlementaire obligatoire.

4. Des services partagés qui fonctionnent. PersoPoint est proposé aux entités fédérées et aux grandes communes qui le souhaitent. Un seul système salarial pour l'ensemble des pouvoirs publics au lieu de dizaines de systèmes parallèles. Werkenvoor.be devient l'unique plateforme de recrutement public pour tous les niveaux.

Ce que cela rapporte

• 40 à 80 millions d'euros par an économisés par l'élimination de six intégrateurs parallèles (les intégrateurs sont des silos verticaux par secteur, pas des doublons ; le personnel est redéployé)
• Plus de 400 millions d'euros par an économisés par la réduction de moitié des dépenses de consulting et la constitution d'une capacité interne
• Un service plus rapide et de meilleure qualité : si le Danemark économise 296 millions d'euros par an avec une communication numérique obligatoire pour 5,9 millions d'habitants, la Belgique peut économiser au moins le double pour 11,8 millions d'habitants
• Transparence : pour la première fois, le citoyen (et le parlement) sait précisément combien coûte l'administration numérique et ce qu'elle rapporte
• De la 56e place au top 10 de l'indice d'e-gouvernement de l'ONU en dix ans. Si la Belgique suit le modèle danois et le modèle estonien

Phase 5 : sources