SPF Affaires étrangères : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-28 Ligne : SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement Catégorie : SPF (services publics fédéraux) Statut : 🟠 Réformé : rationaliser, démêler et moderniser

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Le Service public fédéral Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement (SPF Affaires étrangères, en néerlandais : FOD Buitenlandse Zaken, BuZa) est le ministère fédéral responsable de la politique étrangère belge, des relations avec l'Union européenne, de la coopération au développement et de certains aspects du commerce extérieur.

Base juridique : AR du 14 janvier 2002 (réforme Copernic), auparavant le ministère des Affaires étrangères. La carrière diplomatique est réglée par l'AR du 20 décembre 2017.

Niveau compétent : fédéral. Relève du ministre fédéral des Affaires étrangères (depuis 2025 : Maxime Prévot, Les Engagés, dans la coalition Arizona).

Personnel : ±2.794 collaborateurs (chiffre d'octobre 2022). Environ 40 % d'entre eux travaillent à l'administration centrale à Bruxelles (palais d'Egmont, rue des Petits Carmes) et 60 % dans les postes à l'étranger. En 2020, ils étaient 2.909 collaborateurs, dont 50 détachés auprès d'organisations internationales. Pour la présidence belge de l'UE (janvier-juin 2024), 105 collaborateurs supplémentaires ont été recrutés.

Réseau diplomatique : 118 postes dans le monde (ambassades, consulats généraux, consulats et représentations permanentes auprès d'organisations internationales) + plus de 300 consulats honoraires.

Budget : le budget total exact du SPF (section 14 du budget fédéral) n'est pas disponible publiquement sous la forme d'un chiffre unique et clair. Le SPF gère toutefois des moyens très considérables :

• Coopération au développement (APD) : en 2024, la Belgique a consacré 3,2 milliards de dollars à l'aide publique au développement, soit 0,48 % du RNB. Bien en dessous de l'objectif de 0,7 %. Ce montant couvre l'ensemble du budget d'APD, y compris Enabel (portefeuille de ±500 M€/an) et d'autres canaux.
• En 2025, le gouvernement Arizona a annoncé une économie de 25 % sur la coopération au développement pour la législature en cours.

Structure organisationnelle. 8 directions générales + services d'appui :

1. DG Affaires bilatérales (DGB) Défense des intérêts belges dans et à l'égard d'autres pays
2. DG Affaires consulaires (DGC) Assistance consulaire aux Belges à l'étranger, visas, légalisations
3. DG Affaires européennes et Coordination (DGE) Préparation et coordination de la politique européenne de la Belgique
4. DG Affaires multilatérales et Mondialisation (DGM) Diplomatie multilatérale (ONU, OTAN, OSCE, Conseil de l'Europe)
5. DG Coopération au développement et Aide humanitaire (DGD) Politique belge de développement, pilotage d'Enabel et de BIO
6. DG Affaires juridiques (DGJ) Avis juridiques, droit des traités
7. DG Personnel et Organisation (P&O) RH et gestion des carrières (interne + externe)
8. DG Budget et Contrôle de la gestion (B&B) Gestion financière

S'y ajoutent : la direction Sécurité, la direction Communication, la direction Protocole, la direction ICT.

1B. Que fait-il en pratique ?

Le SPF Affaires étrangères est une organisation triple qui combine trois domaines politiques distincts :

1. Diplomatie classique et politique étrangère :

• Gestion du réseau diplomatique (118 postes)
• Relations bilatérales avec tous les pays
• Diplomatie multilatérale : Conseil de sécurité de l'ONU (la Belgique en a été membre non permanent en 2019-2020), OTAN, OSCE
• Coordination de la politique européenne de la Belgique. Particulièrement complexe en raison du principe « in foro interno, in foro externo »

2. Services consulaires :

• Assistance aux Belges à l'étranger (±500.000 Belges enregistrés à l'étranger)
• Traitement des visas
• Légalisation de documents
• Production des passeports (contrat de 105 M€ sur 10 ans, audité par la Cour des comptes en 2023)

3. Coopération au développement :

• Pilotage stratégique de la politique de développement
• Gestion via Enabel (plus de 2.500 collaborateurs, ±500 M€/an, actif dans plus de 20 pays) et BIO (société d'investissement)
• Aide humanitaire
• La Belgique contribue à des fonds multilatéraux (Banque mondiale, UE, agences de l'ONU)

Chevauchements et morcellement. Le problème central :

La politique étrangère belge est l'une des plus morcelées au monde, en raison du principe constitutionnel « in foro interno, in foro externo » (art. 167 de la Constitution). Cela signifie :

• Chaque entité fédérée est exclusivement compétente pour les aspects internationaux de ses compétences internes. Enseignement, environnement, énergie, agriculture, culture. Pour chacun de ces domaines, les Régions et les Communautés mènent leur propre politique étrangère.
• La Flandre dispose d'un Département Chancellerie et Affaires étrangères à part entière (DKBUZA/FDFA) avec ±290 collaborateurs et 13 « General Delegations » propres dans le monde (Paris, Londres, New York, Pretoria, Vienne, Rome, etc.). La Flandre a annoncé la création de son propre « ministère des Affaires étrangères ».
• La Wallonie dispose de Wallonie-Bruxelles International (WBI), avec 15 délégations générales propres, 118 collaborateurs locaux, 31 collaborateurs expatriés, plus l'AWEX et ses 66 conseillers économiques et commerciaux dans le monde.
• La Fédération Wallonie-Bruxelles (FWB) participe, via WBI, à la politique internationale en matière de culture et d'enseignement.
• Bruxelles dispose de sa propre agence, hub.brussels, pour le commerce extérieur et le tourisme.

Résultat : dans beaucoup d'endroits du monde, la Belgique n'a pas une mais trois ou quatre représentations parallèles : l'ambassade fédérale, la délégation flamande, la délégation wallonne ou de la FWB, et parfois un bureau commercial distinct. La coordination passe par la Conférence interministérielle de la Politique étrangère (CIPE), mais celle-ci fonctionne mal. Le fiasco du CETA de 2016. Lorsque le Parlement wallon a bloqué l'accord commercial de l'UE avec le Canada. Est l'exemple le plus connu d'un échec de coordination.

Indicateurs de performance et audits :

• Cour des comptes (2023) : audit du processus d'achat auprès de l'ADBA Affaires consulaires. Conclusion : pas de plan d'achat, pas d'inventaire des marchés publics, pas de politique d'achat spécifique. Circulation limitée de l'information à toutes les phases du processus.
• Examen par les pairs du CAD de l'OCDE (2015, mise à jour 2024) : la Belgique obtient de bons résultats sur la qualité de l'aide bilatérale, mais la cohérence entre les nombreux acteurs est insuffisante. La DGD évolue vers un rôle plus stratégique, mais ce processus n'est pas encore achevé.
• Ratio d'APD : 0,48 % du RNB en 2024, bien en dessous de l'objectif de 0,7 %. L'économie de 25 % sous Arizona rend cet objectif inatteignable avant 2030.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Ministerie van Buitenlandse Zaken :

• ±150 ambassades et consulats + 360 consulats honoraires (comparable à la Belgique, mais les Pays-Bas comptent 50 % d'habitants en plus)
• Budget 2025 : 12,3 Mds € (y compris coopération au développement et commerce) : un budget bien plus important en raison de dépenses d'APD plus élevées
• Différence cruciale : les Pays-Bas n'ont pas d'entités fédérées menant leur propre politique étrangère. Un ministre, un ministère, un réseau diplomatique. Pas de représentations parallèles, pas de problème de coordination.
• Les Pays-Bas connaissent bien un débat comparable sur les économies dans le réseau diplomatique (de 22 % à 10 % en 2025)
• Le commerce extérieur relève d'un ministre distinct (chargé du Commerce extérieur et de l'Aide au développement), mais au sein du même ministère. Pas de morcellement organisationnel

Allemagne. Auswärtiges Amt :

• Modèle fédéral, mais la politique étrangère est exclusivement fédérale (art. 32 de la Grundgesetz). Les Länder ont un droit de codécision via le Bundesrat pour les traités qui touchent à leurs compétences, mais ils ne mènent pas leur propre politique étrangère.
• ±230 postes dans le monde avec ±12.000 collaborateurs
• La coopération au développement relève d'un ministère distinct (BMZ) doté de sa propre agence d'exécution (GIZ, ±25.000 collaborateurs)
• La leçon pour la Belgique : même dans un pays fédéral, la politique étrangère peut être exclusivement fédérale, avec des garanties constitutionnelles pour l'apport des entités fédérées

Danemark. Udenrigsministeriet :

• ±100 postes, ministère intégré pour les affaires étrangères et la coopération au développement
• État unitaire. Pas de morcellement
• Connu pour son efficience : le Danemark atteint structurellement la norme des 0,7 % d'APD
• Plateforme numérique fortement intégrée pour les services consulaires

Suisse. EDA (Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten) :

• Fédérale et multilingue, mais la politique étrangère est exclusivement fédérale (art. 54 de la Bundesverfassung)
• Les cantons ont une obligation de consultation mais pas de représentations propres à l'étranger
• ±170 postes, ±5.500 collaborateurs
• La coopération au développement (DEZA/DDC) se situe au sein du même département. Modèle intégré
• Crucial : la Suisse prouve qu'un pays fédéral multilingue peut garder la politique étrangère au niveau fédéral

1D. Problèmes et critiques

1. Morcellement et chevauchement. Le problème fondamental : La structure de l'État belge crée une situation unique : au moins 5 ministres sont impliqués dans la politique étrangère (le fédéral + 3 Régions et Communautés + Bruxelles), chacun avec sa propre administration, ses délégations et ses budgets. Aucun autre pays de l'OCDE ne connaît cela. La règle de l'« in foro externo » devait garantir la cohérence des politiques, mais l'effet est l'inverse : morcellement, chevauchement et échec de coordination.

2. Le fiasco du CETA (2016) : Le Parlement wallon a bloqué pendant des mois le traité commercial CETA avec le Canada. Cela a conduit à une crise diplomatique internationale et a abîmé la réputation de la Belgique comme partenaire fiable de l'UE. Cela a illustré la vulnérabilité structurelle du principe de l'« in foro externo ».

3. Critique de la Cour des comptes sur la politique d'achat (2023) : Pas de plan d'achat, pas d'aperçu des contrats en cours, circulation insuffisante de l'information. Le contrat des passeports, de 105 M€, a été passé au crible de manière critique.

4. APD en recul : L'économie de 25 % sur la coopération au développement sous Arizona (2025) est une rupture de tendance. La Belgique s'éloigne davantage de la norme des 0,7 %. Cela mine la crédibilité de la Belgique comme donateur et comme candidate à des fonctions internationales.

5. Critique académique sur la cohérence : Une publication de Cairn.info (2025) documente « Belgium's foreign policy amid federalization, decentralization, and fragmentation: the strive for coherence ». La conclusion est que la Conférence interministérielle de la Politique étrangère ne fonctionne pas suffisamment comme mécanisme de coordination.

6. Réseaux diplomatiques parallèles : La Flandre (13 délégations, ±290 collaborateurs du DKBUZA), la Wallonie et la FWB (15 délégations WBI + 66 conseillers de l'AWEX), Bruxelles (hub.brussels) : tout cela à côté des 118 postes fédéraux. Le coût total de tous ces réseaux parallèles réunis est opaque.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 4× ❌ Échec, 4× ⚠️ Partiel, 0× ✅ Satisfait. Les gains les plus importants se situent au niveau de la simplicité (suppression des réseaux parallèles), de la transparence (un seul point de contact par pays) et de l'éprouvé à l'étranger (modèle fédéral sur l'exemple allemand et suisse).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé rationaliser et démêler en profondeur

3B. Proposition concrète

HART propose une réforme en deux phases. L'objectif final reste un seul réseau diplomatique intégré sous la direction fédérale, mais le chemin pour y arriver est réaliste et juridiquement faisable.

Phase 1 : spécialisation via une loi spéciale (réalisable en une seule législature)

Le principe constitutionnel « in foro interno, in foro externo » (art. 167) est trop profondément ancré pour être supprimé à court terme : cela exige une majorité des deux tiers qui n'est pas politiquement atteignable. C'est pourquoi HART choisit comme première étape une loi spéciale qui :

1. Homogénéise les paquets de compétences. Via une loi spéciale, les compétences étrangères qui se chevauchent sont regroupées en blocs thématiques clairs et sans chevauchement. Chaque entité obtient un domaine exclusif et clair à l'étranger.

2. Fait se spécialiser les réseaux diplomatiques existants par thème. Au lieu de quatre réseaux qui font chacun la même chose dans les mêmes villes, chaque réseau se spécialise :

   • Fédéral (SPF Affaires étrangères) : diplomatie classique, sécurité, organisations multilatérales, coordination européenne
   • Flandre (DKBUZA/FIT) : commerce et investissements sur les marchés prioritaires (technologie, logistique, chimie)
   • Wallonie et FWB (WBI/AWEX) : diplomatie culturelle, Francophonie, coopération en matière d'enseignement et de recherche
   • Bruxelles (hub.brussels) : relations institutionnelles avec l'UE, tourisme de congrès, jumelages de villes

   Cela élimine le chevauchement sans révision de la Constitution. Fini les trois conseillers commerciaux au même salon.

3. Instaure un seul protocole de coordination. Les 545 réunions de la DGE par an sont remplacées par un Comité permanent de coordination de la politique étrangère (sur le modèle néerlandais BNC), avec une concertation hebdomadaire et une procédure écrite pour les dossiers de routine.

4. Rend l'infrastructure partagée obligatoire. Là où plusieurs réseaux sont actifs dans la même ville, ils partagent bureaux, administration et logistique via l'ambassade fédérale (modèle des « Belgium Houses »). Sur le plan opérationnel sous l'ambassadeur, sur le fond piloté par l'entité compétente.

Phase 2 : intégration complète (après révision de la Constitution)

L'objectif final reste : la politique étrangère devient exclusivement fédérale, comme en Allemagne (art. 32 de la Grundgesetz) et en Suisse (art. 54 de la Bundesverfassung). Le principe de l'« in foro externo » est supprimé de la Constitution (art. 167). Concrètement :

1. Un seul réseau diplomatique sous la direction fédérale. Les délégations flamandes parallèles (13), les délégations WBI (15), les bureaux de l'AWEX (66) et hub.brussels sont entièrement intégrés dans le réseau diplomatique fédéral.

2. Des desks des entités fédérées dans les ambassades. Des collaborateurs qui défendent les intérêts des entités fédérées (commerce, culture, enseignement), financés par l'entité fédérée mais opérationnellement sous l'ambassadeur. C'est le modèle qu'applique l'Allemagne pour la Wirtschaftsabteilung dans les ambassades.

3. Un droit garanti de consultation et d'avis pour les entités fédérées via l'Organe de concertation intergouvernemental (qui remplace le Sénat), mais plus de politique étrangère propre.

Pour les deux phases :

• La coopération au développement reste fédérale. Enabel et BIO continuent d'exister et sont renforcées. L'économie de 25 % est annulée dès que la marge budgétaire le permet, avec une trajectoire de croissance inscrite dans la loi vers 0,55 % du RNB (plus réaliste que 0,7 % à court terme).

• Le SPF est rationalisé. De 8 DG à 5 :

  • DG Diplomatie (fusion de la DGB et de la DGM)
  • DG Europe
  • DG Affaires consulaires (numérisation accélérée)
  • DG Coopération au développement
  • DG Gestion opérationnelle (fusion de P&O, B&B et ICT)

Modèle international : l'Allemagne (politique étrangère exclusivement fédérale + consultation des entités fédérées via le Bundesrat) combinée avec la Suisse (pays fédéral multilingue à la diplomatie exclusivement fédérale). La phase 1 s'inspire de l'avis du professeur David Criekemans (Université d'Anvers, auteur du Routledge Handbook on Paradiplomacy, 2026) : la spécialisation et l'homogénéisation via une loi spéciale comme étape intermédiaire juridiquement faisable.

Gain d'efficience estimé :

• Phase 1 (spécialisation) : économie estimée à 20 à 35 M€/an grâce à l'élimination du chevauchement, à l'infrastructure partagée et à la réduction des coûts de coordination
• Phase 2 (intégration complète) : économie supplémentaire de 30 à 45 M€/an (total de 50 à 80 M€/an)
• Rationalisation interne du SPF : ±10 à 15 % de gain d'efficience grâce à moins de frais de structure
• Une seule voix sur la scène internationale : non mesurable, mais stratégiquement crucial (pas de répétition du fiasco du CETA)

Trajet de mise en œuvre :

• Phase 1 : loi spéciale (majorité spéciale, mais pas de révision de la Constitution). Réalisable en une seule législature. Période de transition de 2 ans pour le redécoupage thématique.
• Phase 2 : exige une révision de la Constitution (art. 167) : majorité des deux tiers nécessaire. Période de transition de 5 ans pour l'intégration complète des réseaux régionaux. Peut être intégrée dans la grande réforme de l'État que HART propose.
• Accords de coopération entre le fédéral et les entités fédérées pour l'infrastructure partagée (phase 1) et les desks des entités fédérées (phase 2)

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

SPF Affaires étrangères. Réformé La Belgique n'a pas une seule politique étrangère, mais au moins cinq. HART en fait, à terme, un seul réseau diplomatique doté d'une réelle capacité d'action. Première étape : faire se spécialiser les réseaux existants par thème et éliminer le chevauchement via une loi spéciale. L'objectif final : un seul corps diplomatique sous direction fédérale, avec l'apport des entités fédérées mais sans diplomatie parallèle de l'ombre.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le SPF Affaires étrangères gère 118 postes diplomatiques dans le monde avec environ 2.800 collaborateurs. Cela semble normal. Jusqu'à ce que vous réalisiez qu'à côté de cela la Flandre dispose de 13 délégations propres (290 collaborateurs), la Wallonie et la FWB de 15 délégations plus 66 conseillers commerciaux, et Bruxelles de sa propre agence pour l'étranger. Au total, au moins cinq ministres ont des compétences en matière de politique étrangère. La raison : un principe constitutionnel qui dit que chaque entité fédérée peut mener sa propre politique étrangère pour tout ce pour quoi elle est compétente en interne. Énergie, enseignement, environnement, culture. Pour chaque domaine, une petite voie étrangère distincte.

Ce qui ne va pas

Le résultat est un chaos que plus personne ne maîtrise. En 2016, le Parlement wallon a bloqué le traité commercial CETA avec le Canada. Une crise diplomatique internationale qui a abîmé la réputation de la Belgique. En 2023, la Cour des comptes a constaté que le service consulaire n'a pas de plan d'achat, ne tient pas d'aperçu des contrats en cours et ne transmet pas suffisamment d'informations aux décideurs. Entre-temps, la contribution d'APD est tombée à 0,48 % du RNB (bien en dessous des 0,7 % promis) et le gouvernement Arizona économise encore 25 % sur la coopération au développement. Personne ne peut dire ce que coûtent, ensemble, tous ces réseaux étrangers parallèles. Ces chiffres n'existent tout simplement pas en un seul endroit.

Comment cela fonctionne ailleurs

L'Allemagne est un pays fédéral de seize Länder. Mais la politique étrangère y est exclusivement fédérale. Les Länder sont consultés via le Bundesrat lorsque leurs compétences sont touchées, mais ils n'ont ni ambassades ni délégations propres. La Suisse. Multilingue, fédérale, avec 26 cantons. Fait exactement la même chose : un seul réseau diplomatique, exclusivement fédéral. Les Pays-Bas comptent 150 ambassades et travaillent avec un seul ministère, sans bureaux régionaux parallèles. Le Danemark atteint structurellement la norme des 0,7 % d'APD avec un ministère intégré. Tous ces pays obtiennent de meilleurs résultats dans les classements internationaux avec moins de complexité institutionnelle.

Ce que HART propose

Une réforme en deux phases. L'objectif final est un seul réseau diplomatique sous direction fédérale, mais la première étape est réaliste et juridiquement faisable sans révision de la Constitution.

Étape 1 : spécialisation via une loi spéciale. Les quatre réseaux parallèles continuent d'exister, mais se spécialisent par thème. Le réseau fédéral garde la diplomatie classique et la sécurité. La Flandre se concentre sur le commerce et les investissements. La Wallonie et la FWB sur la diplomatie culturelle et la Francophonie. Bruxelles sur les relations institutionnelles avec l'UE. Le chevauchement disparaît : fini les trois conseillers commerciaux au même salon. Là où plusieurs réseaux se trouvent dans la même ville, ils partagent des bureaux via l'ambassade. Les 545 réunions de coordination par an sont remplacées par un comité de coordination permanent sur le modèle néerlandais. C'est faisable via une loi spéciale, en une seule législature.

Étape 2 : intégration complète après révision de la Constitution. La règle de l'« in foro externo » est supprimée de la Constitution. Tous les réseaux parallèles sont intégrés dans le réseau diplomatique fédéral. Des desks des entités fédérées apparaissent dans les ambassades : des collaborateurs qui défendent les intérêts des entités fédérées, financés par l'entité fédérée mais opérationnellement sous l'ambassadeur. Les entités fédérées obtiennent un droit garanti de consultation et d'avis via l'Organe de concertation intergouvernemental, mais ne mènent plus de politique étrangère distincte.

Le SPF lui-même est rationalisé, de 8 à 5 directions générales. Enabel et la coopération au développement restent fédérales et sont renforcées par une trajectoire de croissance inscrite dans la loi vers 0,55 % du RNB.

Ce que cela rapporte

Dès l'étape 1 : la fin du chevauchement, une infrastructure partagée et une diplomatie commerciale plus professionnelle, où trois conseillers n'abordent plus le même client au même salon. Économie estimée : 20 à 35 millions d'euros par an. Après l'étape 2 : une seule voix qui parle au nom de la Belgique, pas de répétition du fiasco du CETA, et une économie totale de 50 à 80 millions d'euros par an. Un système transparent où le citoyen peut voir qui est responsable. Et une politique de développement plus crédible, avec une trajectoire de croissance réaliste mais contraignante. L'Allemagne et la Suisse prouvent que l'objectif final fonctionne. Même pour des pays fédéraux et multilingues.

Phase 5 : sources