SPF Justice : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-28 Ligne : SPF Justice Catégorie : SPF (services publics fédéraux) Statut proposé : 🟠 Réformé : réorganiser en profondeur

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Le Service public fédéral Justice (FOD Justitie / SPF Justice / FÖD Justiz) est le service public fédéral qui soutient l'appareil judiciaire en Belgique. Le SPF travaille au croisement des trois pouvoirs : le pouvoir judiciaire, le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.

Base juridique : arrêté royal du 23 mai 2001 (portant création du SPF Justice), dans le cadre de la réforme Copernic sous le gouvernement Verhofstadt I. La transformation de l'ancien ministère de la Justice en service public fédéral a été achevée le 15 juillet 2002.

Niveau de pouvoir : fédéral. Relève de la compétence du ministre fédéral de la Justice.

Personnel : environ 23.000 à 24.500 collaborateurs (au 31 décembre 2019 : 23.106 personnes). L'ordre judiciaire et l'administration pénitentiaire représentent ensemble plus de 90 % de l'effectif.

Budget 2025 : 2.761 M€, répartis entre :

• Juridictions ordinaires : 1.431 M€
• Administration pénitentiaire : 799 M€
• Sûreté de l'État : 107 M€
• Autres (administration centrale, maisons de justice, etc.) : ±424 M€

Structure : trois directions générales :

1. DG Organisation judiciaire soutien des cours et tribunaux
2. DG Établissements pénitentiaires gestion de 35 prisons
3. DG Législation et Libertés et Droits fondamentaux soutien législatif et droits humains

S'y ajoutent : trois services d'encadrement (ICT, P&O, B&B), le Moniteur belge, ainsi que divers services et commissions indépendants (Commission des jeux de hasard, etc.).

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

• Soutien de l'ordre judiciaire (magistrats, greffes, parquets)
• Gestion de l'administration pénitentiaire (35 établissements, ±11.040 places)
• Publication du Moniteur belge
• Préparation et avis législatifs
• Gestion des cultes et de la laïcité
• Coopération judiciaire internationale

Chevauchements avec d'autres institutions :

• Depuis la 6e réforme de l'État (2014), les maisons de justice ont été transférées aux Communautés (Flandre, FWB, Communauté germanophone), avec la surveillance électronique et le droit sanctionnel de la jeunesse
• L'ordre judiciaire fonctionne formellement de manière indépendante, mais dépend du SPF pour le personnel, le budget et les bâtiments
• Le Conseil supérieur de la Justice (CSJ) est un organe constitutionnel distinct pour les nominations et l'audit
• La Sûreté de l'État (VSSE) relève administrativement du SPF mais opère de manière autonome

Public : en premier lieu la magistrature et le personnel pénitentiaire. En second lieu : le citoyen (via les tribunaux), le barreau, le notariat, la police.

Indicateurs de performance : publication annuelle « Justitie in cijfers » avec des statistiques sur les délais de traitement, l'arriéré et l'occupation des cadres. Mais : la Cour des comptes (mai 2024) a jugé que le SPF n'a pas de stratégie de numérisation cohérente et que son comité de direction fonctionne de manière « passive et irresponsable ».

Audit le plus récent (Cour des comptes, mai 2024) :

• Comité de direction décrit comme « défaillant »
• Trois services informatiques travaillent sans se coordonner (service d'encadrement ICT, Digital Transformation Office, Crossborder)
• ±500 consultants externes, y compris dans des fonctions de management
• Chez Crossborder, les consultants occupent « toutes les fonctions hiérarchiques » sous le niveau de la direction
• Des contrats sont régularisés après coup, une fois exécutés
• bpost a facturé 12 fois le montant correct pour la location de bâtiments pendant deux ans
• Des fonds européens ont été utilisés pour des dépenses non subsidiables
• Risque de fraude « insuffisamment maîtrisé »

Crise budgétaire (2024-2025) :

• Déficit de ±60 millions d'euros par an
• 80 millions d'euros perdus par des mesures d'économie linéaires
• 58 millions d'euros absorbés par l'inflation (coûts énergétiques de 261 bâtiments)
• 115 millions d'euros de fonds européens temporaires disparaissent définitivement en 2025
• Le SPF demande une augmentation budgétaire structurelle de 250 millions d'euros
• Sans budget supplémentaire, le SPF ne peut plus « payer les factures les plus essentielles »

Crise carcérale :

• 13.689 détenus pour 11.040 places (avril 2025) : une surpopulation de ±24 %
• Des cellules de 9 m² avec jusqu'à trois détenus
• La Belgique condamnée par la CEDH pour conditions de détention inhumaines
• L'un des ratios personnel/détenus les plus bas d'Europe
• Loi d'urgence en juillet 2025 pour des libérations anticipées et des cellules-conteneurs
• Plus de 40 % des détenus sont de nationalité étrangère

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Ministerie van Justitie en Veiligheid :

• ±30.000 collaborateurs (comparable à la Belgique)
• Budget du système judiciaire : 138,8 € par habitant (CEPEJ 2022)
• Un Raad voor de Rechtspraak indépendant (depuis 2002) gère tous les tribunaux
• Budget 2023-2025 : augmentation annuelle de 155 millions d'euros pour des juges supplémentaires et la numérisation
• Clearance rate en première instance : ±99 % (2022)
• Numérisation poussée : tous les jugements sont progressivement publiés en ligne sur Rechtspraak.nl

Danemark. Domstolsstyrelsen (Court Administration) :

• Organe de gestion indépendant pour les tribunaux (depuis 1999)
• Le ministre n'a aucun pouvoir d'instruction sur la Court Administration
• Budget du système judiciaire : 102,5 € par habitant (CEPEJ 2022)
• Numérisation très avancée des tribunaux (en tête en Scandinavie)
• Une agence nationale de numérisation (Digitaliseringsstyrelsen) coordonne l'informatique

Belgique :

• Budget du système judiciaire : 17,0 € par habitant (CEPEJ 2022)
• Soit 8 fois moins que les Pays-Bas et 6 fois moins que le Danemark
• Délai de traitement des affaires administratives en première instance : 360 jours (2023, en hausse depuis 288 en 2022)
• Délai de traitement des affaires civiles : 1 à 2 ans en première instance, ±3 ans en appel
• La Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) a condamné la Belgique à plusieurs reprises pour durée excessive des procédures
• Commission européenne (Rule of Law Report 2024) : « des déficits structurels de moyens dans le système judiciaire »

Suisse. Modèle cantonal :

• Les cantons sont constitutionnellement responsables de l'organisation des tribunaux
• Des chambres spécialisées par canton assurent l'expertise et la rapidité
• Les cantons qui appliquent des modèles de New Public Management obtiennent de meilleurs résultats démontrés
• La procédure pénale a été harmonisée en 2011, mais l'organisation reste cantonale
• Une autonomie élevée + des normes de qualité centrales = un modèle démontré efficace

Allemagne. Landesgerichte :

• La justice est en grande partie une compétence des Länder
• L'autorité fédérale fixe le droit de la procédure, les Länder organisent les tribunaux
• Des compétences concurrentes (articles 72-74 de la Loi fondamentale) comme moteur d'innovation
• Un investissement par habitant nettement plus élevé qu'en Belgique

1D. Problèmes et critiques

1. Sous-financement chronique : la Belgique dépense 8 fois moins par habitant pour la justice que les Pays-Bas. Le déficit est structurel, pas conjoncturel.

2. Fiasco de la numérisation : la Cour des comptes (2024) a démoli la stratégie de numérisation du SPF. Pas de stratégie cohérente, 500 consultants externes, fraude non maîtrisée, bpost facturant 12 fois trop.

3. Prisons surpeuplées : 24 % de détenus de plus que de places. La Belgique a été condamnée à plusieurs reprises par la CEDH. Législation d'urgence en 2025 avec des prisons-conteneurs.

4. Arriéré judiciaire : les délais de traitement augmentent. Les juridictions bruxelloises parlent d'un « breaking point ». Le nombre d'enquêtes a doublé en un an à Bruxelles.

5. Pénurie de personnel : les places vacantes de magistrats ne peuvent structurellement pas être pourvues. Une hausse de 5 % du nombre de juges et de procureurs entre 2020 et 2024, mais insuffisante pour rattraper les arriérés.

6. Compétences morcelées : depuis la 6e réforme de l'État, les maisons de justice, la surveillance électronique et le droit sanctionnel de la jeunesse sont passés aux Communautés, mais le cœur de la justice reste entièrement fédéral. Contrairement à presque tous les autres pays fédéraux.

7. Culture des cabinets : la Cour des comptes a constaté que le cabinet du ministre intervenait directement dans les procédures de marchés publics, sans que les fonctionnaires du SPF y soient associés.

8. Enquête de l'OLAF : l'office antifraude européen OLAF a ouvert en 2025 une enquête sur l'utilisation des fonds européens par le SPF Justice.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 8 principes sur 9 obtiennent un ❌, 1 obtient un ⚠️. Le SPF Justice est l'une des institutions fédérales les moins performantes, mesurée à l'aune de chaque pierre de touche de HART. Les gains les plus importants sont à réaliser sur :

1. Subsidiarité + compétences concurrentes un transfert partiel aux entités fédérées sur le modèle allemand et suisse
2. Numérique d'abord + orientation résultats un organe de gestion indépendant sur le modèle néerlandais et danois
3. Transparence + responsabilité fin des interventions de cabinet, audit externe, financement aux résultats

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé réorganiser en profondeur

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Un organe de gestion indépendant pour la justice (sur le modèle néerlandais et danois)

   • Un nouvel organe qui reprend l'intégralité de la gestion des cours et tribunaux : personnel, budget, bâtiments, informatique
   • Le ministre conserve la compétence politique (législation, politique pénale), mais perd le contrôle opérationnel
   • Fin des interventions de cabinet dans les marchés publics et les nominations
   • Ce modèle fonctionne de manière démontrée aux Pays-Bas (Raad voor de Rechtspraak, depuis 2002) et au Danemark (Domstolsstyrelsen, depuis 1999)

2. Transfert partiel de l'organisation des tribunaux aux entités fédérées (sur le modèle allemand)

   • Les entités fédérées deviennent compétentes pour l'organisation des justices de paix, des tribunaux de police et des tribunaux de première instance
   • Le niveau fédéral conserve : les cours d'appel, la Cour de cassation, le droit de la procédure, le droit pénal
   • Compétences concurrentes : les entités fédérées peuvent innover (p. ex. tribunal numérique, chambres spécialisées) tant que l'autorité fédérale n'a pas fixé de cadre
   • Cela stimule la concurrence et l'innovation. Comme en Suisse, où les cantons dotés de modèles de New Public Management obtiennent des résultats démontrés meilleurs

3. L'administration pénitentiaire aux entités fédérées

   • L'exécution des peines et la réinsertion deviennent une compétence des entités fédérées (prolongement logique des maisons de justice et de la surveillance électronique déjà transférées)
   • Cadre fédéral pour les normes de détention (capacité, droits humains, taux d'occupation maximal)
   • Les entités fédérées deviennent financièrement responsables. Qui veut enfermer plus de détenus, paie lui-même

4. Un programme de numérisation avec échéance et budget

   • Une plateforme informatique unifiée pour tous les tribunaux (fin des 3 services parallèles)
   • Principe once only : le citoyen ne transmet ses informations qu'une seule fois
   • Tous les jugements sont publiés en ligne (sur le modèle néerlandais)
   • Budget concret : 100 M€/an supplémentaires de manière structurelle (< la moitié de ce que les Pays-Bas investissent en plus)

5. Financement aux résultats

   • Budget lié à des résultats mesurables : délais de traitement, taux de traitement des affaires, degré de numérisation
   • Rapport annuel de reddition de comptes au parlement
   • Audit externe par la Cour des comptes avec des recommandations contraignantes

Modèle international : combinaison du modèle néerlandais (Raad voor de Rechtspraak) pour la structure de gestion indépendante et du modèle allemand (compétence des Länder) pour l'organisation des juridictions inférieures.

Gain d'efficience estimé :

• Fin des 500 consultants à ±200.000 €/an = potentiellement 100 M€/an d'économie sur les seuls consultants
• Des clearance rates plus élevés → moins d'arriérés → moins de coûts pour la société
• Une politique pénitentiaire proche de la réinsertion (déjà une compétence des entités fédérées) → moins de récidive → moins de coûts
• Économie ou réaffectation potentielle totale : 150 à 250 M€/an

Trajet de mise en œuvre :

• 2027-2028 : création de l'organe de gestion indépendant (loi-cadre)
• 2028-2029 : transfert progressif de la gestion des cours et tribunaux
• 2029-2030 : transfert des juridictions inférieures et de l'administration pénitentiaire aux entités fédérées
• 2030-2032 : nouveau modèle pleinement opérationnel
• Nécessite : une loi à majorité spéciale + éventuellement une révision de la Constitution (art. 144-159)

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

SPF Justice. Réformé Le SPF Justice est scindé : un organe de gestion indépendant reprend les tribunaux, l'administration pénitentiaire passe aux entités fédérées. Fin du micromanagement ministériel, des 500 consultants et d'une politique de numérisation sans stratégie.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Avec ±23.000 collaborateurs et un budget de 2,7 milliards d'euros, le SPF Justice est l'un des plus grands services publics fédéraux. Le SPF gère les cours et tribunaux, 35 prisons, le Moniteur belge et diverses commissions indépendantes. Le ministre de la Justice et son cabinet disposent d'un contrôle opérationnel très étendu. Jusqu'au niveau des marchés publics individuels et des contrats de consultance.

Ce qui ne va pas

La Cour des comptes a publié en 2024 un rapport d'audit accablant. Le comité de direction y est décrit comme « défaillant », « passif et irresponsable ». Trois services informatiques travaillent à la numérisation sans se coordonner, sans stratégie cohérente. Environ 500 consultants externes travaillent pour le SPF, y compris dans des fonctions de management. Au service Crossborder, des consultants occupent toutes les fonctions hiérarchiques sous le niveau de la direction. Le cabinet du ministre intervient directement dans les marchés publics. Des contrats sont régularisés après coup. Pendant deux ans, l'opérateur postal bpost a facturé au SPF 12 fois le montant correct pour la location de bâtiments. Sans que personne ne s'en aperçoive. Des fonds européens ont été utilisés pour des dépenses non subsidiables, ce qui a conduit en 2025 à une enquête de l'OLAF.

La situation financière est dramatique. La Belgique consacre 17 euros par habitant à la justice. Les Pays-Bas en consacrent 139, le Danemark 103. Le déficit structurel s'élève à ±60 millions d'euros par an. Sans argent supplémentaire, le SPF ne pouvait plus, fin 2024, « payer les factures les plus essentielles. Eau, électricité, entretien. »

Les prisons débordent : 13.689 détenus pour 11.040 places. La Belgique a dû adopter en 2025 une loi d'urgence pour installer des cellules-conteneurs et libérer des détenus de manière anticipée. La Cour européenne des droits de l'homme a condamné la Belgique à plusieurs reprises pour conditions de détention inhumaines.

Pendant ce temps, les délais judiciaires augmentent. Une affaire administrative en première instance dure en moyenne 360 jours (contre 288 en 2022). Une procédure d'appel dure environ trois ans. Les tribunaux bruxellois parlent d'un « breaking point ». La Commission européenne a qualifié la situation, dans son Rule of Law Report 2024, de « manque structurel de moyens ».

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas, le Raad voor de Rechtspraak (créé en 2002) gère tous les tribunaux indépendamment du ministre. Le Conseil est responsable du budget, du personnel, des bâtiments et de l'informatique. Le ministre conserve la compétence politique mais n'a aucun contrôle opérationnel. Résultat : un clearance rate de 99 %, un budget en hausse (+155 millions d'euros par an) et une numérisation avancée, avec l'objectif de publier tous les jugements en ligne.

Au Danemark, la Domstolsstyrelsen (Court Administration) fonctionne depuis 1999 comme un organe de gestion entièrement indépendant. Le ministre n'a explicitement aucun pouvoir d'instruction. Le Danemark est en tête de la numérisation des tribunaux en Scandinavie.

En Allemagne et en Suisse, les entités fédérées organisent leurs propres tribunaux. Le niveau fédéral fixe le droit de la procédure et le droit pénal, mais les Länder et les cantons déterminent comment les tribunaux fonctionnent, combien de juges il y a et comment se déroule la numérisation. Cela conduit à de la concurrence et à de l'innovation : les cantons suisses qui ont appliqué le New Public Management à leurs tribunaux obtiennent des résultats démontrés meilleurs que ceux qui ne l'ont pas fait.

La Belgique est à peu près le seul pays fédéral au monde où l'ensemble de l'appareil judiciaire. De la gestion des bâtiments à l'informatique en passant par la gestion du personnel. Est placé sous le contrôle direct d'un ministre.

Ce que HART propose

Étape 1 : créer un organe de gestion indépendant pour la justice, à l'exemple du Raad voor de Rechtspraak néerlandais et de la Domstolsstyrelsen danoise. Cet organe reprend la gestion opérationnelle de toutes les cours et tribunaux : personnel, budget, bâtiments, informatique. Le ministre conserve la compétence politique. Législation, politique pénale, cadres budgétaires. Mais ne se mêle plus des contrats, des consultants ou des marchés publics.

Étape 2 : transférer progressivement l'organisation des juridictions inférieures (justices de paix, tribunaux de police, tribunaux de première instance) aux entités fédérées, sur le modèle allemand. Les entités fédérées peuvent innover : chambres spécialisées, tribunaux numériques, procédures accélérées. Le niveau fédéral conserve les cours d'appel, la Cour de cassation et le droit de la procédure.

Étape 3 : transférer l'administration pénitentiaire aux entités fédérées. C'est le prolongement logique des maisons de justice, de la surveillance électronique et du droit sanctionnel de la jeunesse déjà transférés. Le niveau fédéral fixe des normes minimales (capacité, droits humains, taux d'occupation maximal). Qui veut enfermer davantage, paie lui-même. Cela incite à une politique pénale plus intelligente.

Étape 4 : lancer un programme de numérisation unifié doté d'un budget structurel de 100 millions d'euros par an, piloté par le nouvel organe de gestion. Pas par 500 consultants sans stratégie. Principe once only pour le citoyen. Tous les jugements en ligne.

Étape 5 : lier le budget aux résultats. Les délais de traitement, les taux de traitement des affaires et le degré de numérisation font l'objet d'un rapport annuel et d'un audit externe de la Cour des comptes, avec des recommandations contraignantes.

Ce que cela rapporte

• Fin du carrousel des consultants : 500 consultants à ±200.000 euros par an = potentiellement 100 millions d'euros par an de réallocation
• Une gestion indépendante : plus d'intervention de cabinet dans les affaires opérationnelles, plus de régularisations après coup
• Des délais plus courts : les Pays-Bas atteignent un clearance rate de 99 % avec un modèle comparable
• De l'innovation par la concurrence : les entités fédérées qui obtiennent de meilleurs résultats attirent davantage de moyens
• Une détention digne : les entités fédérées responsables à la fois de l'exécution des peines et de la réinsertion ont un incitant à faire baisser la récidive
• De la transparence : chaque citoyen peut suivre en ligne les performances de la justice
• Du structurel : le modèle fonctionne de manière démontrée aux Pays-Bas, au Danemark, en Allemagne et en Suisse. Tous des pays comparables à la Belgique en termes d'échelle, de prospérité et de complexité

Phase 5 : sources

Métadonnées

• Audit réalisé : 2026-03-28
• Ligne suivante : SPF Intérieur
• Total achevé après cet audit : 7 / 192