Audit : 565 conseils communaux + collèges des bourgmestre et échevins

Date : 2026-03-31 Ligne : Communes. 565 conseils communaux + collèges (moy. ±20.900 hab.) Catégorie : Communes Statut proposé : 🟠 Réformé : fusion vers ±200 communes + services numériques renforcés

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La Belgique compte actuellement 565 communes (après la vague de fusions du 1er janvier 2025 : la Flandre est passée de 300 à 285 communes grâce à 13 fusions ; la Wallonie en a perdu une avec la fusion Bastogne-Bertogne). Chaque commune dispose :

• D'un conseil communal (7 à 55 membres, selon le nombre d'habitants), élu directement tous les six ans (dernières élections : 13 octobre 2024, législature 2025-2030).
• D'un collège des bourgmestre et échevins (2 à 10 échevins + le bourgmestre), qui assure la gestion quotidienne.
• D'un secrétaire communal ou directeur général et d'un directeur financier qui dirigent l'appareil administratif.

Base juridique : la Nouvelle loi communale (1988), le Decreet Lokaal Bestuur flamand (décret flamand sur l'administration locale, 2017), le Code de la démocratie locale et de la décentralisation wallon et la Nouvelle loi communale bruxelloise.

Historique : en 1975, la Belgique comptait encore 2.359 communes. L'opération de fusion obligatoire de 1975-1983 les a ramenées à 589. Depuis, le nombre est resté stable jusqu'aux fusions volontaires en Flandre (2019 : 15 communes → 7 communes fusionnées ; 2025 : 28 communes → 13 communes fusionnées).

Personnel : les administrations locales (communes + CPAS ensemble) sont le plus gros employeur du secteur public en Belgique. Les frais de personnel s'élèvent chaque année à ±7 milliards d'euros, soit près de 50 % des dépenses opérationnelles. À cela s'ajoutent ±1 milliard d'euros par an d'obligations de pension pour les fonctionnaires statutaires. Une charge que 96 % des communes désignent comme leur priorité absolue.

Budget : en 2024, les communes belges ont dépensé ensemble :

• 14,8 milliards d'euros de dépenses opérationnelles (2.179 euros par habitant)
• 5,4 milliards d'euros d'investissements et d'amortissements de dette (801 euros par habitant)
• 6,7 milliards d'euros de recettes fiscales (995 euros par habitant)

Le financement provient de trois flux principaux : les impôts propres (±6,7 milliards d'euros, dont 3 milliards d'euros de centimes additionnels au précompte immobilier + 2,6 milliards d'euros d'additionnels à l'impôt des personnes physiques), le Fonds des communes (±3,6 milliards d'euros, 58 % de tous les subsides de fonctionnement) et les subsides spécifiques (±1,7 milliard d'euros).

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

• État civil et registre de la population
• Permis d'urbanisme et aménagement du territoire
• Voiries locales, égouts, éclairage public
• Sécurité locale (zone de police) et pompiers (zone de secours)
• Entretien de l'espace public, des parcs et des cimetières
• Politique sociale via le CPAS (en Flandre, intégré depuis 2019 ; en Wallonie et à Bruxelles, séparé)
• Fiscalité locale : additionnels à l'IPP, centimes additionnels au précompte immobilier, taxes locales propres

Chevauchements et morcellement :

• 565 services informatiques qui gèrent chacun leurs propres systèmes pour le registre de la population, les permis, les subsides, etc.
• La politique des permis diffère d'une commune à l'autre, si bien que les citoyens et les entreprises se heurtent à une mosaïque de règles.
• La coopération intercommunale (intercommunales) progresse, mais crée une couche supplémentaire soumise à un contrôle démocratique limité (auditée séparément à la ligne suivante).
• Beaucoup de petites communes (<15.000 habitants) peinent à disposer en interne d'une spécialisation suffisante : juristes, experts informatiques, fonctionnaires de l'environnement, aménageurs du territoire.

Indicateurs de performance : il n'existe pas de système national uniforme de KPI pour les services communaux. La Flandre dispose du Gemeente- en Stadsmonitor (moniteur flamand des communes et des villes), mais il repose sur des enquêtes, pas sur des indicateurs de résultats mesurables. Audit Vlaanderen réalise des audits d'organisation, mais les résultats ne sont pas systématiquement comparables.

1C. Comparaison internationale

Leçon clé des Pays-Bas : la réduction de 1.209 à 342 communes a produit des gains d'efficience modestes mais réels dans les fonctions administratives. Les dépenses totales n'ont pas baissé de façon spectaculaire, mais la capacité à exécuter des missions complexes (domaine social, droit de l'environnement, informatique) a augmenté significativement. Commune moyenne : ±52.000 habitants. 2,5× la Belgique.

Leçon clé du Danemark : la fusion « big bang » de 2007 (271 → 98, minimum 20.000 habitants) a conduit à :

• Une baisse du personnel communal de 424.000 à 401.000 (2007-2016, -5,4 %)
• Plus de décentralisation : les communes ont reçu des compétences supplémentaires
• Un degré de professionnalisation plus élevé
• Commune moyenne : ±56.600 habitants

1D. Problèmes et critiques

1. Problème d'échelle : malgré une moyenne de ±20.900 habitants (2× la moyenne OCDE), la Belgique compte toujours de nombreuses petites communes qui n'ont pas la capacité d'assumer des missions complexes (informatique, juridique, aménagement du territoire, adaptation au climat). En Wallonie, la moyenne n'est que de ±14.000 habitants.

2. Retard numérique : la Belgique obtient un score moyen à l'eGovernment Benchmark de l'UE. Chaque commune construit ses propres systèmes numériques, alors que le Danemark et les Pays-Bas disposent de plateformes centralisées déployées localement. Le principe « once only » (MAGDA en Flandre) n'est pas encore pleinement mis en œuvre au niveau communal.

3. Bombe à retardement des pensions : ±1 milliard d'euros par an d'obligations de pension pour les fonctionnaires statutaires, en hausse. 96 % des communes citent ce point comme leur plus grand défi financier.

4. Résistance aux fusions en Wallonie : alors que la Flandre encourage activement les fusions (reprise de dette jusqu'à 16 millions d'euros par fusion), la Wallonie reste à la traîne avec une seule fusion (Bastogne-Bertogne). La résistance culturelle et politique y est forte.

5. Déficit démocratique dans la coopération : les communes compensent leur petite taille par des intercommunales et des structures de coopération, mais celles-ci sont moins contrôlables démocratiquement que des administrations élues directement.

6. Inégalité fiscale : la combinaison des additionnels à l'IPP et au précompte immobilier crée de grandes différences de pression fiscale entre communes, sans que les citoyens y gagnent toujours un meilleur niveau de service.

7. Pas de KPI uniformes : il n'existe aucun indicateur de résultats national ou régional permettant de mesurer les performances communales de manière comparable. Cela rend difficile toute réforme fondée sur les faits.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : la structure communale échoue sur la Simplicité (4), la Taille critique (5), l'Orientation résultats (7) et le Numérique d'abord (8). Le gain le plus important se situe dans des fusions vers une plus grande échelle + une plateforme numérique uniforme.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé Augmentation d'échelle fondamentale par des fusions + modernisation numérique + mesure uniforme des résultats.

3B. Proposition concrète

1. Fusion vers ±200 communes (minimum 30.000 habitants)

La Belgique passe en trois vagues de 565 à ±200 communes :

• Vague 1 (2027-2029) : fusions volontaires avec un incitant maximal (reprise de dette + budget de transition). Objectif : fusionner toutes les communes de moins de 20.000 habitants.
• Vague 2 (2029-2031) : fusion obligatoire pour toutes les communes qui restent sous les 30.000 habitants. Sur le modèle danois (2007).
• Vague 3 (2031-2033) : optimisation et fusions de finalisation.

Résultat : ±200 communes de ±58.000 habitants en moyenne. Comparable au modèle danois.

Modèle de référence international : le Danemark (2007) : 271 → 98 communes, minimum 20.000 habitants. HART va un pas plus loin avec un minimum de 30.000, vu la densité de population belge et la complexité du paquet de missions.

2. Une seule plateforme numérique par entité fédérée

Sur le modèle néerlandais (Gemeentelijke Basisprocessen, processus communaux de base) : toutes les communes d'une entité fédérée utilisent la même plateforme numérique pour :

• Le registre de la population et l'état civil
• Les permis et le droit de l'environnement
• Les demandes de subsides
• La perception des impôts
• La communication avec les citoyens

Le once only comme obligation légale : chaque citoyen ne fournit une information qu'une seule fois.

3. Un tableau de bord KPI uniforme

Chaque commune publie chaque année un rapport de performance standardisé :

• Délai de traitement des permis
• Score de satisfaction des services
• Coût par habitant et par service
• Ratio d'investissement
• Ratio de transactions numériques (% traité en ligne)

Sur le modèle danois : les communes sont comparées et classées publiquement.

Économie estimée :

• Réduction du personnel grâce aux avantages d'échelle : 5 à 10 % de 7 milliards d'euros = 350 à 700 millions d'euros par an
• Consolidation informatique : 565 → ±200 systèmes, estimée à 50 à 100 millions d'euros par an
• Économies de pension à terme grâce à un nombre réduit de statutaires : 100 à 200 millions d'euros par an
• Total : 500 millions à 1 milliard d'euros par an (estimation conservatrice sur la base du précédent danois)

Trajet de mise en œuvre :

• 2027 : loi-cadre sur les fusions de communes par le parlement fédéral + les parlements des entités fédérées
• 2027-2029 : phase de fusions volontaires avec incitants financiers
• 2029-2031 : fusion obligatoire sous le minimum de 30.000
• 2031 : nouvelle plateforme numérique opérationnelle
• 2033 : toutes les communes sur le tableau de bord KPI

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

565 communes → ±200 communes. Réformé

La Belgique a toujours 565 communes, chacune avec son conseil communal, son collège, son administration et ses systèmes informatiques. C'est cher, inefficace et inutile. HART veut passer en trois vagues à ±200 communes professionnelles d'au moins 30.000 habitants. Sur le modèle danois.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Belgique compte 565 communes (547 après les fusions de 2025). Chaque commune a un conseil communal élu directement (7 à 55 membres), un collège des bourgmestre et échevins, et sa propre administration. Ensemble, elles dépensent 14,8 milliards d'euros par an en frais opérationnels. 2.179 euros par habitant. Les seuls frais de personnel s'élèvent à 7 milliards d'euros, presque la moitié de toutes les dépenses. À cela s'ajoute encore 1 milliard d'euros par an d'obligations de pension.

Les communes sont financées par leurs impôts propres (6,7 milliards d'euros, surtout les additionnels à l'impôt des personnes physiques et au précompte immobilier), le Fonds des communes (3,6 milliards d'euros) et des subsides spécifiques (1,7 milliard d'euros).

Ce qui ne va pas

Le problème central est l'échelle. La commune belge moyenne compte ±20.900 habitants. Cela semble raisonnable, mais cela masque une dispersion énorme. Des dizaines de communes wallonnes comptent moins de 5.000 habitants. Même en Flandre, beaucoup de communes restent sous les 15.000. À titre de comparaison : la moyenne est de 52.000 aux Pays-Bas et de 56.600 au Danemark.

Les petites communes ne parviennent pas à attirer les spécialistes dont elles ont besoin : des juristes pour les dossiers de permis complexes, des informaticiens pour la cybersécurité, des experts en environnement pour l'adaptation au climat, des analystes de données pour l'évaluation des politiques. Elles compensent par des intercommunales et des structures de coopération. Mais celles-ci sont moins contrôlables démocratiquement.

Pendant ce temps, 565 communes entretiennent chacune leurs propres systèmes numériques. La politique des permis varie de village en village. Il n'existe aucun tableau de bord national de KPI permettant de comparer les performances des communes. La Belgique obtient un score moyen à l'eGovernment Benchmark européen. Loin derrière le Danemark, l'Estonie et les Pays-Bas.

Et puis il y a la bombe à retardement des pensions : 1 milliard d'euros par an d'obligations pour les fonctionnaires pensionnés, en hausse. 96 % des communes citent ce point comme leur plus grande préoccupation financière.

Comment cela fonctionne ailleurs

Le Danemark a fait en 2007 ce que la Belgique reporte depuis 20 ans. En une seule opération, 271 communes sont devenues 98, avec un minimum de 20.000 habitants. Le résultat après dix ans : 23.000 fonctionnaires communaux en moins (-5,4 %), plus de décentralisation (les communes ont reçu des compétences supplémentaires des provinces supprimées) et une professionnalisation accrue. Les communes danoises assurent aujourd'hui l'enseignement, les soins aux aînés, la politique du marché du travail et l'accueil de la petite enfance. Des missions qui, en Belgique, sont réparties entre plusieurs niveaux de pouvoir.

Les Pays-Bas ont choisi une voie progressive : de 1.209 communes en 1850 à 342 aujourd'hui, avec des fusions continues. La moyenne (52.000 habitants) donne à chaque commune l'échelle nécessaire pour exécuter professionnellement des missions complexes. Depuis 2015, les communes néerlandaises ont la responsabilité de tout le domaine social (aide à la jeunesse, Wmo, loi sur la participation) : quelque chose qui serait impensable pour de petites communes belges.

Ce que HART propose

Trois vagues :

Vague 1. Volontaire (2027-2029). Les communes qui fusionnent volontairement reçoivent une généreuse reprise de dette et un budget de transition. Chaque fusion doit aboutir à une commune d'au moins 30.000 habitants. C'est la phase de la carotte.

Vague 2. Obligatoire (2029-2031). Toutes les communes qui restent sous les 30.000 habitants après la vague 1 sont fusionnées d'office. Les gouvernements des entités fédérées dessinent la carte, après consultation des communes concernées. C'est la phase du bâton. Sur le modèle danois.

Vague 3. Optimisation (2031-2033). Adaptations de finalisation, optimisations de frontières et intégration de toutes les administrations dans la nouvelle plateforme numérique.

À cela s'ajoute : une seule plateforme numérique par entité fédérée pour tous les services communaux de base (registre de la population, permis, impôts, subsides). Le once only devient une loi : le citoyen ne fournit une information qu'une seule fois. Et chaque commune publie chaque année un rapport de performance standardisé avec les délais de traitement, les coûts par habitant, les scores de satisfaction et le degré de numérisation. Publiquement comparable, sur le modèle danois.

Ce que cela rapporte

L'économie estimée : 500 millions à 1 milliard d'euros par an, grâce aux avantages d'échelle en personnel (-5 à 10 % de 7 milliards d'euros), à la consolidation informatique (565 → ±200 systèmes) et à des charges de pension plus faibles à terme.

Mais le vrai gain n'est pas financier. C'est la capacité. Des communes de 30.000 habitants et plus peuvent attirer les juristes, les experts informatiques, les spécialistes de l'adaptation au climat et les analystes de données nécessaires à une gouvernance du 21e siècle. Elles peuvent se numériser sérieusement. Elles peuvent assumer des missions complexes sans se réfugier dans des structures de coopération opaques.

Le Danemark l'a prouvé : des communes plus grandes + plus de compétences = de meilleurs services, moins de fonctionnaires, une professionnalisation accrue. La Belgique peut faire la même chose. Cela demande du courage politique. Mais la facture de l'immobilisme augmente chaque année.

Phase 5 : sources