COCOM (Commission communautaire commune) : Iriscare inclus

Audit réalisé : 2026-03-31 Statut : 🟠 Réformé : intégration dans la Région de Bruxelles-Capitale comme entité fédérée compétente Catégorie : Région bruxelloise. Structure

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La Commission communautaire commune (COCOM, ou en néerlandais : Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie, GGC) est un niveau de pouvoir qui règle les matières personnalisables communes aux deux communautés linguistiques de la Région de Bruxelles-Capitale. La COCOM a été créée par la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux Institutions bruxelloises.

Base juridique : loi spéciale du 12 janvier 1989, modifiée par la sixième réforme de l'État (2014).

Niveau de pouvoir : bicommunautaire. Ni une Région, ni une Communauté, mais une construction institutionnelle unique qui n'existe qu'à Bruxelles.

Organes :

• Assemblée réunie (législatif) : les mêmes 89 députés que le Parlement bruxellois, mais agissant comme législateur de la COCOM. Ils votent des ordonnances qui ont force de loi.
• Collège réuni (exécutif) : le ministre-président de la Région bruxelloise + 4 membres (2 francophones, 2 néerlandophones), chacun compétent pour la Santé et l'Aide aux personnes.

Institutions d'exécution (depuis la sixième réforme de l'État) :

• Vivalis l'administration de la COCOM (±100 collaborateurs), chargée de la préparation de la politique, de l'agrément et du contrôle des institutions.
• Iriscare le service bicommunautaire pour la Santé, l'Aide aux personnes et les Prestations familiales. Créé par l'ordonnance du 23 mars 2017, opérationnel depuis le 1er janvier 2019. Iriscare est un organisme administratif autonome (OAA) de deuxième catégorie.

Budget (budget des Services du Collège réuni 2023, source : Cour des comptes) :

• Recettes : 1,795 Mds € (dont > 1,5 Mds € de dotation fédérale, ±195 M€ de dotation régionale)
• Dépenses : 1,971 Mds €
• Solde budgétaire brut : −176,6 M€ (déficit structurel)
• La trajectoire pluriannuelle 2023-2026 montre des déficits persistants : −134,6 M€ (2024), −142,2 M€ (2025), −157,5 M€ (2026)

Iriscare en particulier (2024) :

• A financé 379 institutions bruxelloises pour un total de 540,9 M€
• Répartition : Santé 438,7 M€ (81 %), Aide aux personnes 52,2 M€, secteur non marchand 34,8 M€, caisses d'allocations familiales 15,2 M€
• Gère les allocations familiales bruxelloises pour ±309.000 enfants (via Famiris et 4 caisses privées)
• Allocations familiales sous pression : déficit de 10 M€ en décembre 2024, qui devrait grimper à 40 M€ en 2026 en raison de la baisse de la natalité (la dotation fédérale est basée sur les 0-18 ans, les dépenses courent jusqu'à 24 ans)

Personnel :

• Vivalis : ±100 collaborateurs
• Iriscare : estimé à 250-350 collaborateurs (ETP exacts non disponibles publiquement dans les rapports annuels ; l'organisation se compose d'une direction générale, des directions Santé, Aide aux personnes et Prestations familiales, et de services d'appui)

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales de la COCOM :

• Législation (ordonnances) pour les soins de santé et l'aide aux personnes bicommunautaires à Bruxelles
• Agrément, financement et contrôle de plus de 300 institutions bicommunautaires : hôpitaux (dont l'UZ Brussel, Brugmann, Saint-Pierre, Erasme), CPAS (19), maisons de soins psychiatriques, maisons de repos, services de santé mentale, centres d'action sociale globale
• Politique des allocations familiales depuis 2019 (transférée lors de la sixième réforme de l'État)
• Politique de santé préventive pour le public cible bicommunautaire
• Aide à la jeunesse et parcours d'intégration

Chevauchements avec d'autres institutions. Le problème central : À Bruxelles, au moins cinq niveaux de pouvoir sont actifs dans le domaine de la santé et du bien-être :

1. Fédéral l'INAMI (financement des hôpitaux, nomenclature), le SPF Santé publique
2. COCOM les institutions et les personnes bicommunautaires
3. COCOF (Commission communautaire française) : compétences transférées par la Communauté française (soins de santé curatifs, aide aux personnes du côté francophone)
4. VGC (Commission communautaire flamande) : la Communauté flamande exerce elle-même ses compétences à Bruxelles via la VGC (pas de compétence normative propre)
5. 19 communes bruxelloises chacune avec son propre CPAS, sa propre politique sociale

Cela signifie que pour un seul patient bruxellois ou un seul citoyen en besoin d'aide, jusqu'à 5 autorités peuvent codécider des soins, de la prévention, de l'aide à domicile ou du bien-être. Le citoyen ne sait pas à qui s'adresser. L'institution ne sait pas de qui elle reçoit son subside.

Exemple concret : un résident bruxellois de maison de repos relève de la COCOM et d'Iriscare pour l'agrément et le financement de la maison de repos, de l'INAMI pour les soins médicaux, de la commune et du CPAS pour l'aide complémentaire, et éventuellement de la COCOF ou de la VGC pour certains services d'aide aux personnes. Selon la langue de l'institution.

Indicateurs de performance : la COCOM publie un Baromètre social (via l'Observatoire de la Santé et du Social), mais il n'existe pas de KPI systématiques pour son propre fonctionnement. Le contrat de gestion avec Iriscare (2021-2023) contient des engagements, mais la Cour des comptes n'a pas pu en contrôler pleinement le respect faute de comptes consolidés.

Constats de la Cour des comptes (novembre 2022, budget 2023) :

• Aucune fiche budgétaire justificative jointe pour Iriscare, l'ASBL Bruss'help et l'ASBL New Samusocial
• Comptes généraux consolidés pour 2019, 2020 et 2021 toujours pas transmis à la Cour des comptes
• 9 entités du périmètre de consolidation non reprises au budget ; leur impact sur le solde de financement SEC n'est pas mentionné
• Engagements conditionnels (garanties publiques aux hôpitaux et aux maisons de repos) non rapportés dans les documents budgétaires
• Neutralisation de provisions contraire aux règles budgétaires : on anticipait des recettes futures qui n'étaient pas inscrites

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Le modèle GGD (25 régions) : Les Gemeentelijke Gezondheidsdiensten néerlandais (GGD, services de santé communaux) sont des décentralisations de la politique de santé communale. 25 régions GGD regroupent les 342 communes. L'autorité nationale fixe les cadres (via le RIVM), les communes exécutent. Une seule couche de pouvoir, pas de scission linguistique, pas de chevauchement. Le budget et la responsabilité se situent au même niveau.

Danemark. 98 kommuner + 5 regioner : Depuis la grande réforme communale de 2007, les 98 communes danoises sont responsables des soins aux personnes âgées, des soins infirmiers à domicile, de la prévention, de la revalidation, de la médecine scolaire et des services sociaux. Les 5 régions gèrent les hôpitaux. Une commune = un guichet pour l'ensemble de l'aide aux personnes et des soins de première ligne. Pas de chevauchement, une responsabilité claire, un service numérique performant.

Suisse. Le modèle cantonal : Les 26 cantons suisses sont chacun responsables de leur propre politique de santé. Malgré le plurilinguisme (4 langues), il n'existe aucune construction bicommunautaire : c'est le principe de territorialité qui s'applique. Chaque canton a son propre service de santé, chaque canton paie lui-même. L'autorité fédérale établit l'assurance maladie et régule, mais l'exécution est cantonale. Résultat : la Suisse est classée n° 1 au World Index of Healthcare Innovation (2024).

Allemagne. Un Gesundheitsamt par Kreis ou Stadt : Chaque Kreis (district) ou kreisfreie Stadt dispose d'un Gesundheitsamt comparable au GGD néerlandais. Les entités fédérées (Länder) font la législation, les districts exécutent. Pas de chevauchement, une hiérarchie claire. Le système des compétences concurrentes (Konkurrierende Gesetzgebung) prévient les conflits.

Différence essentielle avec la Belgique et Bruxelles : dans tous les pays de référence, c'est le principe de territorialité qui s'applique : celui qui habite sur un territoire donné relève de ce niveau de pouvoir. À Bruxelles, c'est le principe de personnalité : vous relevez d'une Communauté sur la base de votre langue, pas de votre domicile. Cela conduit à des structures doubles (la VGC et la COCOF à côté de la COCOM) et rend impossible un service simple et transparent.

1D. Problèmes et critiques

1. Spaghetti institutionnel : la COCOM est le produit d'un compromis destiné à éviter de devoir choisir, à Bruxelles, entre les deux Communautés. Le résultat est une couche de pouvoir supplémentaire par-dessus un paysage déjà complexe. La recherche académique (Lepage et al., 2023, IJHPM) qualifie explicitement la gouvernance de la santé en Belgique d'exemple de « multi-level fragmented governance », avec 9 ministres compétents pour la santé.

2. Déficit démocratique : l'Assemblée réunie de la COCOM est composée des mêmes 89 députés que le Parlement bruxellois. Ils siègent donc en deux qualités. Il n'y a pas de mandat distinct, pas d'élection distincte, pas de débat politique spécifique sur les matières COCOM. De facto, le Collège réuni (les 5 ministres) décide sans contrôle parlementaire sérieux.

3. Opacité budgétaire : la Cour des comptes a constaté à plusieurs reprises que la COCOM ne respecte pas ses obligations budgétaires : pas de consolidation de toutes les entités, pas de rapportage des engagements conditionnels, et des années de retard dans la transmission des comptes.

4. Déficit budgétaire structurel : la trajectoire pluriannuelle 2023-2026 montre un déficit permanent de 135 à 177 millions d'euros par an, avec une pression croissante sur les allocations familiales (déficit attendu de 40 millions d'euros en 2026).

5. La « cocomisation » comme rustine : depuis 2022, le processus de « cocomisation » est en cours. Il consiste à reprendre certaines compétences qui relevaient auparavant de la VGC et de la COCOF. Par la COCOM. Cela devrait favoriser la cohérence, mais ajoute en pratique de la complexité sans simplifier la structure sous-jacente.

6. Pas de véritable service bilingue : malgré le caractère bicommunautaire, de nombreuses institutions sont de facto francophones (ce qui reflète la réalité démographique de Bruxelles : ±85-90 % de francophones). Les néerlandophones de Bruxelles rencontrent des problèmes structurels d'accès à un service bilingue.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 7 des 9 principes obtiennent ❌, 2 obtiennent ⚠️. La COCOM est une des structures les plus lourdement défaillantes de tout l'audit de la réforme de l'État. Les gains les plus importants se situent au niveau de la simplicité (suppression de la couche intermédiaire bicommunautaire), de la transparence (une responsabilité claire à un seul niveau de pouvoir) et de la responsabilité = financement (qui décide doit aussi payer).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé la COCOM comme niveau de pouvoir distinct est supprimée. Toutes les compétences sont intégrées dans la Région de Bruxelles-Capitale comme entité fédérée à part entière (le modèle HART à 4 entités fédérées : la Flandre, la Wallonie, Bruxelles, la Belgique germanophone).

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. La COCOM, la COCOF et la VGC sont supprimées comme niveaux de pouvoir distincts. La Région bruxelloise devient une entité fédérée à part entière, compétente elle-même pour toutes les matières personnalisables sur son territoire. Selon le principe de territorialité.
2. Iriscare est intégré dans l'administration de l'entité fédérée bruxelloise comme direction générale Santé, Aide aux personnes et Prestations familiales. L'expertise opérationnelle et le personnel sont conservés, mais la surcouche institutionnelle (le Collège réuni, l'Assemblée réunie comme COCOM) disparaît.
3. Vivalis est fusionné avec l'administration de l'entité fédérée bruxelloise.
4. Le Parlement bruxellois décide désormais directement des soins de santé, de l'aide aux personnes et des allocations familiales. Fini la double casquette.
5. Les garanties linguistiques sont ancrées dans la Constitution : le service bilingue devient un droit opposable pour tous les Bruxellois, contrôlé par un médiateur linguistique indépendant (voir la proposition HART distincte « Garanties linguistiques constitutionnelles »).

Vers quel niveau : la Région de Bruxelles-Capitale comme entité fédérée (avec des compétences concurrentes sur le modèle allemand par rapport au niveau fédéral).

Modèle international : combinaison du modèle danois des kommuner (un guichet unique pour l'aide aux personnes et les soins de première ligne), du modèle néerlandais des GGD (services de santé régionaux sous responsabilité communale) et du principe de territorialité suisse (plurilinguisme sans structures bicommunautaires).

Gain d'efficience estimé :

• Suppression de 3 couches institutionnelles (COCOM, VGC, COCOF) → économie sur les mandats politiques, les cabinets et les administrations qui se chevauchent : estimée à 15 à 25 millions d'euros par an
• Un seul cadre politique au lieu de trois : moins de conflits de compétence, une décision plus rapide, une politique plus cohérente
• Un meilleur contrôle budgétaire grâce à l'intégration dans le budget de l'entité fédérée bruxelloise (aujourd'hui, un déficit structurel de 135 à 177 M€/an qui reste en partie caché par une consolidation défaillante)
• Un guichet unique pour le citoyen : moins de charges administratives, une meilleure accessibilité

Trajet de mise en œuvre :

• Nécessite une modification de la loi spéciale relative aux Institutions bruxelloises (majorité spéciale au parlement fédéral)
• S'inscrit dans la réforme de l'État HART plus large : passage des Régions et Communautés à 4 entités fédérées
• Période de transition de 2 à 3 ans pour l'intégration du personnel, de la réglementation et du financement
• Les allocations familiales bruxelloises deviennent une compétence de l'entité fédérée (comme le Groeipakket flamand l'est déjà)

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

COCOM + Iriscare. Réformé La Commission communautaire commune est supprimée comme niveau de pouvoir distinct. Bruxelles devient une entité fédérée à part entière qui décide elle-même de la santé, du bien-être et des allocations familiales. Sans couche intermédiaire bicommunautaire.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Commission communautaire commune (COCOM ou GGC) est un niveau de pouvoir qui n'existe qu'à Bruxelles. Elle règle les soins de santé et l'aide aux personnes pour tous les Bruxellois, quelle que soit leur langue. Depuis 2019, l'organisme d'exécution Iriscare gère aussi les allocations familiales bruxelloises pour quelque 309.000 enfants. Le budget total s'élève à près de 2 milliards d'euros par an, dont la très grande majorité (> 85 %) provient de l'autorité fédérale et de la Région bruxelloise. Deux administrations exécutent la politique : Vivalis (±100 fonctionnaires) pour la préparation de la politique et Iriscare pour le financement de 379 institutions (hôpitaux, maisons de repos, services de santé mentale, CPAS).

Le « parlement » de la COCOM (l'Assemblée réunie) est composé exactement des mêmes 89 députés que le Parlement bruxellois. Ils portent deux casquettes : celle de député bruxellois et celle de législateur de la COCOM. Il n'y a pas d'élection distincte et pratiquement pas de débat parlementaire distinct.

Ce qui ne va pas

Bruxelles est la seule capitale au monde où cinq niveaux de pouvoir sont compétents en même temps pour la santé et le bien-être : l'autorité fédérale, la COCOM, la COCOF (Commission communautaire française), la VGC (Commission communautaire flamande) et les 19 communes avec leurs CPAS. C'est la conséquence du principe de personnalité : c'est votre langue qui détermine de quelle autorité vous relevez, pas votre adresse.

Le résultat est un chaos institutionnel. La Cour des comptes a constaté que la COCOM n'a pendant des années transmis aucun compte consolidé, que les fiches budgétaires pour Iriscare manquaient et que 9 entités du périmètre de consolidation n'étaient pas reprises au budget. La trajectoire pluriannuelle 2023-2026 montre un déficit budgétaire structurel de 135 à 177 millions d'euros par an. Les allocations familiales sont sous pression : un déficit attendu de 40 millions d'euros en 2026, en raison d'un décalage entre le financement fédéral et la réalité démographique bruxelloise.

La recherche académique (Lepage et al., International Journal of Health Policy and Management, 2023) qualifie littéralement le système de « multi-level fragmented governance » et pointe les 9 ministres compétents pour la santé en Belgique. Dont plusieurs sont actifs à Bruxelles.

Comment cela fonctionne ailleurs

Au Danemark, 98 communes sont chacune responsables de l'ensemble de l'aide aux personnes et des soins de première ligne : soins aux personnes âgées, soins infirmiers à domicile, prévention, revalidation, aide sociale. Une commune, un guichet, un responsable. Les 5 régions gèrent les hôpitaux. Pas de chevauchement, pas de scission linguistique, une reddition de comptes claire.

Aux Pays-Bas, 25 régions GGD regroupent les missions de santé publique de 342 communes. L'autorité nationale fixe les cadres, la région exécute. En Suisse, malgré 4 langues officielles, c'est le principe de territorialité qui s'applique : chaque canton a son propre service de santé, sans couches intermédiaires bicommunautaires.

Aucun pays comparable au monde ne connaît une construction comme la COCOM.

Ce que HART propose

Bruxelles devient une entité fédérée à part entière, compétente elle-même pour la santé, le bien-être et les allocations familiales sur son territoire. La COCOM, la COCOF et la VGC sont supprimées comme niveaux de pouvoir distincts. Le principe de personnalité cède la place au principe de territorialité : celui qui habite à Bruxelles relève de la réglementation bruxelloise.

Iriscare continue d'exister comme direction générale au sein de l'administration de l'entité fédérée bruxelloise. L'expertise et le personnel ne sont pas perdus. Le Parlement bruxellois décide désormais directement de ces matières, sans double casquette.

Le service bilingue est ancré dans la Constitution comme un droit opposable, contrôlé par un médiateur linguistique indépendant. Les Bruxellois néerlandophones obtiennent ainsi de meilleures garanties que dans le système actuel, où le bilinguisme existe sur le papier mais est défaillant en pratique.

Ce que cela rapporte

La suppression de trois couches institutionnelles (la COCOM, la VGC et la COCOF) permet d'économiser environ 15 à 25 millions d'euros par an en mandats politiques, cabinets et administrations qui se chevauchent. Plus important encore : elle met fin à l'éparpillement des compétences qui rend impossible depuis des décennies une politique cohérente de santé et de bien-être à Bruxelles. Un seul budget au lieu de trois améliore le contrôle budgétaire et rend le déficit structurel de 135 à 177 millions d'euros par an visible et maîtrisable. Le citoyen obtient un guichet unique, un point de contact unique, une autorité responsable unique. Comme dans tout pays normal.

Phase 5 : sources