Cour constitutionnelle : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-29 Dernière révision : 2026-04-25 Statut : 🟠 Réformé Catégorie : pouvoir judiciaire et organes constitutionnels

Mise à jour 2026-04-25 : proposition affinée après confrontation au fond avec les précédents internationaux et la faisabilité politique. Principales modifications : le système de nomination d'Hondt est maintenu comme stabilisateur institutionnel (40 ans sans les blocages de vacances à l'espagnole), le champ de compétence est recalibré (les litiges politiques de compétence passent à l'Organe de concertation intergouvernemental dans le cadre du modèle d'État HART élargi, le contrôle juridique de subsidiarité reste à la Cour), et la résilience est renforcée par des mandats longs et non renouvelables et par l'ancrage constitutionnel de la procédure de nomination (mitigation Pologne/Hongrie).

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La Cour constitutionnelle (jusqu'en 2007 : Cour d'arbitrage) est la plus haute instance judiciaire de Belgique qui contrôle la conformité des lois, décrets et ordonnances à la Constitution. Elle a été créée en 1980 sous le nom de Cour d'arbitrage, installée solennellement le 1er octobre 1984 au Sénat, et a rendu son premier arrêt le 5 avril 1985. Depuis mai 2007, elle porte le nom de « Cour constitutionnelle ».

Base juridique :

• Articles 141-143 de la Constitution
• Loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle (modifiée à plusieurs reprises, en dernier lieu en 2014)

Niveau de pouvoir : fédéral

Composition :

• 12 juges, nommés à vie (retraite à 70 ans, âge minimum de 40 ans)
• 6 néerlandophones, 6 francophones (au moins 1 avec une connaissance de l'allemand)
• Par groupe linguistique : 3 « juges-juristes » (professeurs, conseillers à la Cour de cassation, membres du Conseil d'État ou référendaires) et 3 « juges-politiques » (au moins 5 ans d'expérience parlementaire)
• Depuis 2014, un quota de genre : au moins 1/3 du sexe sous-représenté (aujourd'hui : 6 femmes sur 12)
• 2 présidents (un par groupe linguistique)

Procédure de nomination :

• Nommés par le Roi sur présentation alternée de la Chambre et du Sénat
• Requis : une majorité des deux tiers des membres présents
• En pratique : le système d'Hondt. Les mandats sont répartis entre les groupes politiques

Budget : une dotation d'environ 13,5 millions d'euros par an (budget 2025), fixée comme une allocation au budget général des dépenses. La Cour gère ce budget de manière autonome afin de garantir son indépendance.

Personnel : la Cour dispose de son propre personnel administratif (référendaires, greffiers, traducteurs, collaborateurs administratifs). Chaque juge est assisté par des référendaires qui préparent les dossiers. Les effectifs exacts ne sont pas rendus publics, mais sont estimés à environ 80-100 collaborateurs.

1B. Que fait-elle en pratique ?

Missions principales :

1. Recours en annulation : contrôle la conformité des lois, décrets et ordonnances à la Constitution. Les citoyens, les autorités et les parties intéressées peuvent demander une annulation dans les 6 mois de la publication. Les décisions valent erga omnes (à l'égard de tous).
2. Questions préjudicielles : d'autres juges soumettent des questions sur la constitutionnalité d'une législation. La décision vaut inter partes (entre les parties) mais a en pratique une large portée de précédent.
3. Conflits de compétence : statue sur la répartition des compétences entre le fédéral, les Régions et les Communautés. La mission centrale historique.

Contrôle au regard de :

• Les règles répartitrices de compétences (fonction d'origine de « Cour d'arbitrage »)
• Le titre II de la Constitution (articles 8-32) : les droits fondamentaux
• Les articles 143 §1, 170, 172 et 191 : égalité, non-discrimination, légalité fiscale

Mode de fonctionnement :

• Siège standard : 7 juges (les deux présidents + au moins 3 par groupe linguistique + au moins 2 anciens parlementaires + au moins 2 juristes)
• Séance plénière (10-12 juges) : pour les affaires sensibles ou sur demande
• Petite chambre (3 juges) : pour les affaires manifestement irrecevables ou simples
• Chaque dossier : 2 rapporteurs (un par groupe linguistique) avec leurs référendaires

Charge de travail : la Cour traite environ 150-200 affaires par an (recours en annulation + questions préjudicielles). Le délai moyen de traitement est d'environ 12-18 mois, ce qui est raisonnable au niveau international mais suscite des critiques dans les affaires urgentes.

Évaluations récentes : le mémorandum commun 2024 de la Cour constitutionnelle, de la Cour de cassation et du Conseil d'État signale des besoins structurels en matière de numérisation, de personnel et de moyens de fonctionnement.

1C. Comparaison internationale

Allemagne : Bundesverfassungsgericht (Karlsruhe)

• 16 juges en deux sénats de 8 chacun
• Élus par le Bundestag (une moitié) et le Bundesrat (l'autre moitié) à la majorité des deux tiers
• Mandat : 12 ans, sans renouvellement possible ce qui garantit l'indépendance
• Budget : environ 40 millions d'euros par an (2023)
• Personnel : environ 270 collaborateurs ; chaque juge dispose de 4 collaborateurs scientifiques
• Charge de travail : environ 5.000-6.000 affaires par an (dont la très grande majorité sont des plaintes individuelles. Verfassungsbeschwerde)
• Différence cruciale : les citoyens peuvent introduire une plainte individuelle pour violation de leurs droits fondamentaux (Verfassungsbeschwerde) : la Belgique ne connaît pas cela
• En 2024, la structure de 16 juges et de 2 sénats a été ancrée à l'article 93 de la Grundgesetz, comme protection contre la manipulation politique

Pays-Bas : pas de cour constitutionnelle

• L'article 120 de la Constitution contient une interdiction de contrôle : les juges ne peuvent pas contrôler la conformité des lois à la Constitution
• Les Pays-Bas sont le seul pays de l'UE sans aucune forme de contrôle de constitutionnalité
• Le Raad van State (Conseil d'État) rend bien des avis mais ne peut pas annuler des lois
• En 2025, le gouvernement a lancé des plans pour lever partiellement cette interdiction et créer une cour constitutionnelle
• Pertinence : la Belgique est en avance sur les Pays-Bas, mais le système belge a d'autres faiblesses (nominations politiques)

Danemark : contrôle diffus

• Pas de cour constitutionnelle distincte
• Le Højesteret (18 juges) peut en théorie déclarer des lois inconstitutionnelles
• En pratique, cela n'est arrivé qu'une seule fois en 150 ans (arrêt Tvind, 1999)
• Nominations par une commission indépendante. Pas de répartition politique

Autriche : Verfassungsgerichtshof (Vienne)

• 14 juges + 6 suppléants
• Le président et le vice-président sont nommés sur présentation du gouvernement ; 6 membres + 3 suppléants par le Conseil national, 3 membres + 3 suppléants par le Conseil fédéral
• Personnel : environ 80 collaborateurs
• Le plus comparable à la Belgique par son modèle fédéral et son multilinguisme
• Différence importante : le système de suppléants évite le blocage en cas d'absence

Suisse : Bundesgericht (Lausanne)

• Juridiction suprême dotée d'une fonction constitutionnelle, mais qui ne peut pas contrôler les lois fédérales uniquement la législation cantonale
• La démocratie directe (référendum) prime sur le contrôle juridictionnel
• La Belgique donne à sa cour constitutionnelle plus de pouvoir que la Suisse

1D. Problèmes et critiques

1. Les nominations politiques via d'Hondt : un arbitrage

Les juges sont nommés selon une clé de répartition politique (d'Hondt) entre les partis au parlement, avec une majorité des deux tiers au Sénat comme confirmation. Cela a deux visages.

Le revers : chaque juge « appartient » informellement à un parti politique. Le Vlaams Belang, deuxième parti de Flandre avec plus de 20 sièges, n'a jamais été pris en compte pour une nomination (cordon sanitaire). Jean-Marie Dedecker a un jour qualifié la Cour de « centre d'accueil pour politiciens mis au rebut ». La couleur politique des juges est un secret de Polichinelle.

L'autre versant : en 40 ans de Cour constitutionnelle, le système d'Hondt a préservé la Belgique du problème espagnol des vacances. En Espagne (Tribunal Constitucional), chaque nomination est négociée une par une à la majorité des 3/5, sans clé de répartition fixée à l'avance. Résultat : des vacances qui durent des années, des blocages, une cour paralysée en 2022-2023. La méthode d'Hondt répartit les sièges mathématiquement sur la base des rapports de force entre groupes, ce qui fait largement disparaître la marge de négociation pour les blocages. La confirmation aux deux tiers n'est ensuite plus qu'une formalité pour l'essentiel.

Pour une cour constitutionnelle qui statue par nature sur des questions politico-éthiques (avortement, liberté de culte, droits fondamentaux sociaux), une composante politique dans la nomination n'est en outre pas par définition un défaut. Les cours constitutionnelles distinctes ont été créées après la guerre dans toute l'Europe continentale précisément pour cette raison : la fonction de contrôle comporte une dimension d'appréciation qui exige un ancrage démocratique. Conclusion : d'Hondt reste, mais la procédure autour de la Cour doit devenir plus résiliente et plus transparente.

2. La réforme manquée de février 2026

Le 27 février 2026, la Chambre a rejeté une loi spéciale qui aurait réformé la procédure de nomination :

• Proposition : auditions publiques, exigence d'un diplôme en droit pour les candidats politiques, exigence de bilinguisme, nomination entièrement par la Chambre fédérale
• Résultat : 82 pour, 52 contre. majorité des deux tiers non atteinte
• Ont voté contre : le Vlaams Belang (qui craignait une « refédéralisation »), le PTB, le PS, DéFI, Groen-Ecolo
• Le Vlaams Belang exigeait une nomination par les parlements de communauté plutôt que par la Chambre
• Le 12 mars 2026, un candidat de la N-VA a malgré tout été nommé après deux tours de scrutin

3. Une composition à moitié politique

L'exigence selon laquelle 6 des 12 juges doivent être d'anciens parlementaires est unique en Europe. Aucune autre cour constitutionnelle au monde ne pose l'expérience parlementaire comme condition formelle. Cela mine la perception d'indépendance.

4. La nomination à vie

La Belgique est un des rares pays où les juges constitutionnels sont nommés à vie (jusqu'à 70 ans). L'Allemagne applique 12 ans sans renouvellement. Ce qui garantit à la fois l'indépendance et le renouvellement.

5. Pas de plainte individuelle pour les droits fondamentaux

Contrairement à l'Allemagne (Verfassungsbeschwerde) et à l'Autriche, les citoyens belges ne peuvent pas s'adresser directement à la Cour constitutionnelle pour défendre leurs droits fondamentaux. Ils doivent passer par une question préjudicielle posée par un autre juge, ou introduire un recours en annulation dans les 6 mois de la publication.

6. Une transparence limitée

Il n'y a pas de rapport annuel public avec des statistiques d'affaires, des délais de traitement ou des chiffres de performance. Le budget (13,5 millions d'euros) est fixé mais il n'y a pas de reddition de comptes publique sur son utilisation.

7. La vulnérabilité en cas de recul démocratique

Les cours constitutionnelles à nomination politique sont historiquement vulnérables à la captation populiste. La Pologne (gouvernement PiS 2015-2023) a capté le Trybunał Konstytucyjny par des modifications législatives et l'a rempli de loyalistes. La Hongrie (Fidesz depuis 2010) a entièrement redessiné l'Alkotmánybíróság à la majorité des 2/3 en une seule législature. Les deux cas ont entraîné une perte de légitimité au regard de l'État de droit et des procédures européennes sur l'État de droit. Le système d'Hondt belge offre mathématiquement une certaine protection (la répartition proportionnelle des sièges empêche un parti unique de réclamer tous les sièges), mais une coalition populiste des 2/3 pourrait tout de même faire toutes les nominations, et la loi spéciale sur la Cour constitutionnelle peut être modifiée à cette même majorité des 2/3. Les garanties procédurales actuelles ne figurent que dans une simple loi spéciale, pas dans la Constitution elle-même.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : la procédure de nomination d'Hondt est un arbitrage institutionnel accepté (elle évite les vacances à l'espagnole et donne un ancrage démocratique à une cour qui statue sur des questions politico-éthiques). Les gains les plus importants sont à réaliser au niveau du champ de compétence (les litiges politiques de compétence passent à l'Organe de concertation intergouvernemental, le contrôle juridique de subsidiarité reste à la Cour dans le modèle d'État HART), de la résilience (des mandats longs et non renouvelables + un ancrage constitutionnel contre les scénarios Pologne/Hongrie), de la transparence (rapport annuel public, opinions dissidentes), de l'accessibilité (Verfassungsbeschwerde pour les citoyens) et de la compétence professionnelle (suppression de l'expérience parlementaire obligatoire).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé. La Cour constitutionnelle continue d'exister comme juridiction distincte avec l'actuelle procédure de nomination d'Hondt (stabilisateur institutionnel). La réforme porte sur cinq axes : le champ de compétence, la résilience, la compétence professionnelle, l'accessibilité et la transparence.

3B. Proposition concrète

1. Recalibrer le champ de compétence via l'Organe de concertation intergouvernemental

• Dans le modèle d'État HART avec des compétences concurrentes (le droit fédéral prime sur le droit des entités fédérées qui lui est contraire, sur le modèle suisse), le règlement politique des litiges entre niveaux de pouvoir passe à l'Organe de concertation intergouvernemental (cf. le Vermittlungsausschuss allemand)
• La Cour constitutionnelle conserve le contrôle juridique de subsidiarité : elle examine si l'intervention fédérale est nécessaire au regard des critères de subsidiarité, et se concentre pour le reste sur le contrôle des droits fondamentaux, les questions préjudicielles et la Verfassungsbeschwerde
• Cela scinde la charge de travail répartitrice de compétences en une composante politique et une composante juridique, et allège le rôle en supprimant les litiges purement politiques soumis aujourd'hui comme des arbitrages juridiques

2. Limitation du mandat pour la résilience

• 12 ans au maximum, sans renouvellement (sur le modèle allemand)
• Évite un renouvellement rapide de la Cour au cours d'une seule période de gouvernement (protection Pologne)
• Garantit en même temps le renouvellement et l'indépendance (pas de pression pour être reconduit)
• Remplace l'actuelle nomination à vie (jusqu'à 70 ans)
• Régime transitoire pour les juges actuels

3. Ancrage constitutionnel de la procédure

• La procédure de nomination (d'Hondt + confirmation aux 2/3), la composition (4 entités fédérées, parité linguistique) et les mandats sont ancrés dans la Constitution elle-même
• Aujourd'hui, ils ne figurent que dans la loi spéciale du 6 janvier 1989, modifiable à la majorité des 2/3
• L'ancrage dans la Constitution exige la procédure spéciale de révision (article 195) et relève le seuil d'une captation populiste (protection Hongrie)

4. Compétence professionnelle : tous les juges juristes

• Supprimer l'obligation que 6 des 12 juges soient d'anciens parlementaires (unique en Europe)
• Tous les juges doivent avoir un diplôme de master en droit
• L'expérience politique reste admise et peut être un atout, mais ne devient pas une condition formelle
• La clé de répartition d'Hondt reste, mais les partis devront désormais présenter des candidats dotés de qualifications juridiques
• Des auditions publiques de chaque candidat juge avant le vote au Sénat

5. Verfassungsbeschwerde : la plainte individuelle pour les droits fondamentaux

• Instaurer la Verfassungsbeschwerde sur le modèle allemand
• Tout citoyen qui estime que ses droits fondamentaux sont violés par une législation peut s'adresser directement à la Cour constitutionnelle
• Renforce la protection des droits fondamentaux et la légitimité de la Cour
• Charge de travail supplémentaire attendue : la compenser par un élargissement du nombre de juges et un Kammersystem (système de chambres) pour filtrer les plaintes manifestement non fondées

6. Élargissement à 16 juges dans le modèle à 4 entités fédérées

• Lors du passage à 4 entités fédérées : 16 juges, 4 par entité
• Deux sénats de 8, sur le modèle allemand
• Un système de suppléants sur le modèle autrichien pour absorber la charge de travail et les absences
• Parité linguistique et légitimité régionale garanties

7. Transparence et reddition de comptes

• Un rapport annuel public obligatoire reprenant le nombre d'affaires, les délais de traitement, l'utilisation du budget et les chiffres de performance
• La publication des dissenting opinions (opinions dissidentes) comme en Allemagne et en Autriche
• Une présentation annuelle au parlement

Impact estimé :

• Économie : minime (avec 13,5 M€, la Cour n'est pas chère ; la charge de travail diminue en partie par la réduction du champ de compétence, augmente en partie par la Verfassungsbeschwerde)
• Gain d'efficience : moins de litiges de compétence grâce à l'Organe de concertation, des délais de traitement plus courts grâce à l'élargissement à 16 juges
• Gain de qualité : la compétence professionnelle par l'exigence de diplôme, la protection des droits fondamentaux par la Verfassungsbeschwerde, la résilience par l'ancrage constitutionnel et la limitation du mandat
• Modifications légales requises : révision de la Constitution (ancrage de la procédure + des mandats + de la composition, art. 141-143) + modification de la loi spéciale du 6 janvier 1989

Horizon temporel : une révision de la Constitution exige deux législatures. Réaliste seulement après 2029 (prochaines élections fédérales). Le volet du champ de compétence est lié à la réforme de l'État plus large (compétences concurrentes + Organe de concertation intergouvernemental).

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Cour constitutionnelle. Réformée, pas démantelée. Une cour qui travaille plus vite, de manière plus transparente et plus résiliente. Les querelles de compétence entre pouvoirs publics passent à l'Organe de concertation intergouvernemental, la Cour se concentre sur les droits fondamentaux. Chaque citoyen reçoit le droit de défendre directement ses droits fondamentaux. Et la procédure de nomination est ancrée dans la Constitution elle-même, de sorte qu'aucune majorité future ne puisse capter la Cour.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Cour constitutionnelle est l'organe suprême qui contrôle la conformité des lois à la Constitution. Elle se compose de 12 juges : 6 néerlandophones et 6 francophones. La moitié doit être d'anciens parlementaires, l'autre moitié des juristes. Ils sont nommés à vie (jusqu'à 70 ans) par le Roi, sur présentation de la Chambre ou du Sénat à la majorité des deux tiers. En pratique, les postes sont répartis selon le système d'Hondt. Chaque grand parti obtient « son » juge. La Cour coûte environ 13,5 millions d'euros par an.

Ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas

En 40 ans de Cour constitutionnelle, le système d'Hondt a préservé la Belgique du problème espagnol : en Espagne, chaque nomination est négociée séparément sans clé de répartition fixe, avec pour conséquence des vacances qui durent des années et une cour paralysée en 2022-2023. Cela, nous le faisons mieux. Et une cour constitutionnelle statue sur des questions politico-éthiques (avortement, liberté de culte, droits fondamentaux sociaux). Un certain ancrage démocratique de la composition est internationalement reconnu comme légitime. Nous n'y toucherons donc pas.

Ce qui, en revanche, ne fonctionne pas : l'obligation que la moitié des juges soient d'anciens parlementaires est unique au monde. Aucune autre cour constitutionnelle ne pose l'expérience parlementaire comme condition formelle. Le fait que les juges soient nommés à vie (jusqu'à 70 ans) est dépassé, presque partout ailleurs cela est limité dans le temps. Il n'existe pas de Verfassungsbeschwerde, de sorte que les citoyens ne peuvent pas s'adresser directement à la Cour lorsque leurs droits fondamentaux sont violés. Il n'y a pas de rapport annuel public. Aucune opinion dissidente n'est publiée, alors que l'Allemagne et l'Autriche le font.

Et l'actuelle procédure de nomination ne figure que dans une simple loi spéciale, modifiable à la majorité des 2/3. Ce n'est pas une protection étanche contre de futures coalitions populistes. La Pologne et la Hongrie montrent ce qui arrive lorsqu'un gouvernement dominant veut mettre une cour constitutionnelle à sa main.

Comment cela fonctionne ailleurs

En Allemagne, le Bundesverfassungsgericht de Karlsruhe est l'une des cours constitutionnelles les plus puissantes au monde. 16 juges en deux sénats, élus par le Bundestag et le Bundesrat à la majorité des deux tiers, pour 12 ans sans renouvellement. Les citoyens peuvent s'adresser directement à la cour via la Verfassungsbeschwerde. Résultat : 5.000-6.000 affaires par an, dont la très grande majorité sont des plaintes individuelles. La structure est solidement ancrée dans la Constitution elle-même.

En Autriche, le Verfassungsgerichtshof compte 14 juges plus 6 suppléants. Le système de suppléants évite le blocage en cas d'absence.

L'Espagne montre le contre-exemple : une cour constitutionnelle sans clé de répartition fixe, paralysée en 2022-2023 par les blocages et des vacances qui ont duré des années. Un avertissement à ne pas toucher à d'Hondt.

La Pologne et la Hongrie montrent ce qui peut arriver lorsqu'une majorité populiste veut mettre à sa main une cour nommée politiquement, sans ancrage constitutionnel de la procédure. Le PiS a capté le Trybunał Konstytucyjny par des modifications législatives, le Fidesz a redessiné l'Alkotmánybíróság à la majorité des 2/3.

Ce que HART propose

1. Recalibrer le champ de compétence. Les querelles politiques entre pouvoirs publics sur qui peut décider quoi passent à l'Organe de concertation intergouvernemental, dans le cadre de notre réforme de l'État plus large avec des compétences concurrentes. La Cour constitutionnelle reste le juge juridique de la subsidiarité et se concentre pour le reste sur ce qu'elle doit vraiment faire : le contrôle des droits fondamentaux.

2. Tous les juges juristes. Supprimer l'obligation que la moitié soient d'anciens parlementaires. Chaque candidat doit disposer d'un diplôme de master en droit. L'expérience politique peut être un atout, mais n'est pas une condition.

3. 12 ans, sans renouvellement. Sur le modèle allemand. Cela évite qu'une seule période de gouvernement puisse renouveler entièrement la Cour, et garantit le renouvellement.

4. Verfassungsbeschwerde. Tout citoyen peut s'adresser directement à la Cour constitutionnelle lorsqu'une loi viole ses droits fondamentaux. Cela renforce la démocratie et rend la Cour visible pour le citoyen.

5. Élargissement à 16 juges en deux chambres de 8 sur le modèle allemand. Plus des suppléants sur le modèle autrichien. Lors du passage à 4 entités fédérées : 4 juges par entité.

6. Ancrage dans la Constitution. La procédure de nomination, la composition et les mandats ne sont plus réglés uniquement dans la loi spéciale, mais dans la Constitution elle-même. Cela relève le seuil pour capter la Cour plus tard, comme cela s'est passé en Pologne et en Hongrie.

7. Transparence. Un rapport annuel obligatoire avec les statistiques d'affaires, les délais de traitement et l'utilisation du budget. La publication des opinions dissidentes. Des auditions publiques des candidats. Une présentation annuelle au parlement.

Ce que cela rapporte

L'économie ne se situe pas dans l'argent, avec 13,5 millions d'euros la Cour n'est pas chère. Le gain réside dans une cour constitutionnelle qui travaille plus vite (moins de querelles de compétence), qui travaille davantage sur le fond (priorité aux droits fondamentaux), qui est plus accessible (Verfassungsbeschwerde), plus résiliente face à une captation future (ancrage constitutionnel) et plus transparente (rapport annuel, opinions dissidentes). Un renforcement fondamental de l'État de droit sans mettre en jeu la stabilité institutionnelle de la Cour.

Phase 5 : sources