Conseil Supérieur de la Santé (CSS/HGR) : audit

Date : 2026-03-30 Catégorie : Concertation sociale & conseils consultatifs Statut proposé : 🟠 Réformé : fusion de la fonction consultative avec Sciensano en un seul institut scientifique de santé publique

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Le Conseil Supérieur de la Santé (CSS, en néerlandais : Hoge Gezondheidsraad/HGR) est l'organe consultatif scientifique du SPF Santé publique, Sécurité de la Chaîne alimentaire et Environnement. C'est l'une des plus anciennes institutions publiques encore existantes de Belgique, créée en 1849, avant même que la Belgique ait cinquante ans.

Base juridique :

• À l'origine : AR du 15 mai 1849 (institution du Conseil supérieur d'hygiène auprès du Département de l'Intérieur)
• Grande réforme : AR du 14 septembre 1919
• Base actuelle : AR du 5 mars 2007 portant création du Conseil Supérieur de la Santé (M.B. 21 mars 2007). Cet AR a remplacé tous les arrêtés antérieurs.
• Règlement d'ordre intérieur : AM du 8 mai 2007
• Nomination la plus récente du Collège : AR du 23 octobre 2023

Niveau de pouvoir : fédéral. Relève administrativement du SPF Santé publique

Composition (AR 2007) :

• Maximum 200 experts nommés, issus d'institutions académiques et scientifiques, nommés par arrêté ministériel pour 6 ans (renouvelable)
• Collège de 40 membres (30 actifs en pratique), l'organe de décision. Mandat de 3 ans, renouvelable deux fois, un tiers étant remplacé tous les trois ans
• Bureau : un président + 2 vice-présidents + un coordinateur scientifique + un coordinateur administratif. Se réunit deux fois par mois
• Réseau plus large : plus de 1.500 spécialistes belges et étrangers, invités ponctuellement dans des groupes de travail
• Commission de déontologie : 10 membres, veille aux conflits d'intérêts. Président : Jean-Marc Van Gyseghem

Bureau actuel :

• Président : Dr Yves Van Laethem
• Vice-présidents : Prof. Bernard Sabbe, Prof. Greet Schoeters

Budget et personnel :

• Le secrétariat se compose de seulement ±6 fonctionnaires détachés du SPF Santé publique (personnel scientifique et administratif)
• Aucun budget distinct n'est publié. Le CSS est financé via les moyens de fonctionnement du SPF Santé publique
• Les experts sont non rémunérés (ils ne reçoivent qu'une indemnité de déplacement)
• Coût total estimé : moins de 2 millions d'euros par an (secrétariat + frais de fonctionnement), même si les chiffres exacts ne sont pas disponibles publiquement

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

• Rendre des avis scientifiques sur la santé publique, à la demande du ministre ou d'initiative
• Domaines : politique de vaccination, sécurité alimentaire, environnement & santé, santé mentale, maladies infectieuses, risques chimiques/biologiques/nucléaires, stratégie de prévention
• Tous les avis sont rendus publics (sauf s'ils sont confidentiels)

Production : le CSS rend chaque année 30 à 50 avis. Pendant le COVID-19, la production a été plus élevée (stratégie de vaccination, soins psychosociaux, stratégie de testing).

Méthode de travail : pour chaque demande d'avis, un groupe de travail est constitué à partir du réseau d'experts. Le groupe de travail effectue une revue de la littérature, délibère et soumet un projet d'avis au Collège. Le Collège valide et publie.

Chevauchements avec d'autres institutions :

• Sciensano (institut scientifique fédéral de santé publique, ±700 collaborateurs) : mène lui aussi des recherches scientifiques et des évaluations de risques en matière de santé publique. En pratique, le CSS et Sciensano collaborent (p. ex. au sein du RAG/Risk Assessment Group pendant le COVID), mais il y a un chevauchement fonctionnel dans la formulation de recommandations scientifiques.
• L'INAMI a ses propres conseils médicaux qui rendent eux aussi des avis sur la politique de santé
• L'Agence fédérale pour la Sécurité de la Chaîne alimentaire (AFSCA) a son propre comité scientifique pour la sécurité alimentaire
• KCE (Centre fédéral d'expertise des soins de santé) : formule des recommandations fondées sur les preuves pour la politique de santé. Chevauchement avec le CSS en matière de health technology assessment

Le citoyen ne sait pas laquelle de ces institutions dit en réalité la « vérité scientifique » sur une question de santé. Pendant le COVID-19, c'était particulièrement visible : le CSS, Sciensano, le GEMS (groupe d'experts ad hoc), le RAG et des virologues individuels livraient chacun leurs analyses, parfois avec des nuances différentes.

Indicateurs de performance : il n'existe pas de KPI formels ni d'évaluations externes (p. ex. par la Cour des comptes) du fonctionnement du CSS qui soient publiquement disponibles. Le seul étalon est le nombre d'avis publiés.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Gezondheidsraad :

• Créé en 1902, base légale dans la Gezondheidswet (loi sur la santé)
• ±114 membres du conseil, secrétariat de 49 collaborateurs (45 ETP)
• Budget : 6,01 millions d'euros par an (2023), financé par 4 ministères
• Production : ±23 avis par an (2023)
• Indépendant budget propre, secrétariat propre, rend compte au gouvernement et au Parlement
• 12 commissions permanentes + 9 commissions temporaires
• 244.000 visites du site par an, 236 questions de citoyens traitées
• Différence cruciale : le Gezondheidsraad néerlandais est réellement indépendant, avec sa propre base légale et son propre budget. Le CSS belge dépend du SPF Santé publique pour tout.

Allemagne. Robert Koch Institut (RKI) + Wissenschaftlicher Beirat :

• RKI : ±1.500 collaborateurs, budget ±150 millions d'euros (avant le COVID, bien plus élevé ensuite)
• Combine recherche scientifique, surveillance et avis politique dans un seul institut
• Héberge la STIKO (Ständige Impfkommission) : l'équivalent de la fonction consultative belge en matière de vaccination assurée par le CSS
• Différence : l'Allemagne ne sépare pas l'analyse de risque de l'avis. Tout se trouve au RKI. Bien plus efficace.

Danemark. Sundhedsstyrelsen (Danish Health Authority) :

• ±500 collaborateurs
• Intègre l'avis scientifique, la surveillance et l'exécution des politiques
• Réformée depuis 2025 : les fonctions d'avis et d'analyse ont été consolidées avec des domaines de traitement spécialisés
• Les conseils consultatifs (p. ex. le Rådet for Smitsomme Sygdomme) sont intégrés dans l'autorité

Suède. Folkhälsomyndigheten :

• ±500 collaborateurs
• Combine le monitoring de la santé publique, la lutte contre les maladies infectieuses et l'avis scientifique
• Créée en 2014 par la fusion de l'Institut national de la santé publique et de l'Institut de lutte contre les maladies infectieuses
• Un seul organe, pas d'organe consultatif distinct

Suisse :

• Pas d'équivalent du CSS comme organe consultatif faîtier
• Des commissions par domaine : la CFV (vaccination), la Commission nationale d'éthique (biomédical)
• L'Office fédéral de la santé publique (OFSP) intègre l'avis dans sa propre structure

Conclusion de la comparaison internationale : la Belgique est un des rares pays à disposer d'un organe consultatif distinct et semi-indépendant pour la santé publique, séparé de l'institut de recherche (Sciensano). Tous les pays comparables (NL, DE, DK, SE, CH) intègrent la fonction consultative soit dans un organe fortement indépendant doté de son propre budget (Pays-Bas), soit dans l'institut national de santé publique lui-même (Allemagne, Danemark, Suède).

1D. Problèmes et critiques

1. Indépendance floue : le CSS se dit indépendant, mais il n'a pas de base légale propre (un simple AR), pas de budget propre, et son secrétariat est composé de fonctionnaires du SPF Santé publique. Le ministre nomme les experts. Comparez avec les Pays-Bas, où le Gezondheidsraad est ancré légalement dans la Gezondheidswet.

2. Chevauchement et morcellement : au moins 4 institutions fédérales formulent des avis scientifiques sur la santé publique (CSS, Sciensano, KCE, comité scientifique de l'AFSCA). Pendant le COVID, la cacophonie des organes consultatifs (CSS, GEMS, RAG, Sciensano) était déroutante pour le citoyen comme pour les décideurs.

3. Manque de transparence sur les moyens : il n'existe pas de rapport annuel public avec des données financières, pas d'audit de la Cour des comptes, pas de KPI formels. Impossible de mesurer si le CSS fonctionne bien.

4. Controverses sur la qualité scientifique :

   • 2019 : un avis sur les « maladies de civilisation » (mise en garde contre les tatouages, le vernis à ongles, le granola) a été tourné en ridicule par les médias
   • 2019 : la Société belge de psychiatrie a critiqué la méthodologie d'un rapport lié au DSM publié dans The Lancet Psychiatry
   • 2021 : trois experts nucléaires sur 23 ont refusé de signer un rapport sur le risque nucléaire parce que les conclusions n'étaient pas fondées sur les « principes de la bonne recherche scientifique ». Le SCK CEN a estimé que leur intégrité scientifique était mise en cause.

5. Petit secrétariat : avec ±6 collaborateurs, le secrétariat est en sous-effectif au regard de l'étendue du mandat. Comparaison : les Pays-Bas ont 49 collaborateurs pour un organe comparable.

6. Non contraignant et peu de suivi : les avis du CSS ne sont pas contraignants. Il n'existe aucun mécanisme formel qui vérifie si et comment les avis sont mis en œuvre. Exemple : le CSS avait rendu un avis négatif sur le COVID Safe Ticket pour les mineurs. Il a tout de même été introduit à partir de 12 ans.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 3 ❌, 3 ⚠️, 3 ✅. Les plus grands gains se situent au niveau de la Simplicité (fusion des fonctions consultatives), de la Responsabilité = financement (budget propre ou intégration) et de l'Orientation résultats (KPI et mesure d'impact).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé La fonction consultative scientifique du CSS est intégrée dans un Sciensano renforcé, sur le modèle du RKI allemand ou du Folkhälsomyndigheten suédois.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Le CSS est supprimé en tant qu'organe distinct. La fonction consultative scientifique est logée chez Sciensano, qui est transformé en un véritable institut national de santé publique sur le modèle allemand et suédois.
2. Sciensano reçoit un conseil consultatif ancré dans la loi (pas un AR, mais une loi) avec son propre budget de fonctionnement. Comparable à la STIKO au sein du RKI.
3. Le conseil consultatif au sein de Sciensano conserve le réseau d'experts du CSS (le système de 200 experts nommés + un réseau plus large fonctionne bien), mais reçoit :
   • Une base légale propre (une loi votée au Parlement, pas un simple AR)
   • Un budget de fonctionnement propre d'au moins 5 millions d'euros par an (comparable au Gezondheidsraad néerlandais)
   • Un secrétariat de ±25 ETP (aujourd'hui ±6)
   • Une indépendance formelle vis-à-vis du ministre pour la nomination des experts (nomination par un comité indépendant, pas par le ministre)
4. Les structures consultatives ad hoc (les constructions du type GEMS) deviennent superflues : en cas de crise, Sciensano est le seul point de contact scientifique.
5. Le KCE conserve son propre mandat pour le health technology assessment, mais se coordonne avec le conseil consultatif au sein de Sciensano pour éviter les chevauchements.

Vers quel niveau : fédéral (inchangé). L'avis en santé publique reste une compétence fédérale.

Modèle international : une combinaison du RKI allemand (intégration avis + recherche) et du Gezondheidsraad néerlandais (indépendance légale, budget propre, reddition de comptes parlementaire).

Gain d'efficience estimé :

• Un seul point de contact scientifique au lieu de plus de 4 organes → une communication plus rapide et plus claire
• Suppression du secrétariat du CSS comme organe distinct → moyens réinvestis dans un Sciensano renforcé
• Plus besoin d'organes de crise ad hoc → une préparation structurelle
• Un meilleur suivi de la mise en œuvre des avis → un rendement plus élevé de l'apport scientifique

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : loi votée au Parlement qui réforme Sciensano et ancre le conseil consultatif dans la loi
• Année 2 : transfert des fonctions et des experts du CSS vers Sciensano ; constitution du secrétariat
• Année 3 : suppression du CSS comme organe distinct ; premier cycle d'évaluation du nouveau modèle

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Conseil Supérieur de la Santé. Réformé Le plus ancien organe consultatif de santé publique de Belgique (1849) est intégré dans Sciensano. Un seul institut scientifique qui fait à la fois de la recherche et de l'avis. Comme c'est la norme depuis longtemps aux Pays-Bas, en Allemagne et en Suède.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le Conseil Supérieur de la Santé (CSS) est l'organe consultatif scientifique de l'autorité fédérale pour la santé publique. Il a été créé en 1849 et travaille avec un réseau de plus de 1.500 experts qui rendent, sans rémunération, des avis sur la vaccination, l'alimentation, l'environnement & la santé, la santé mentale et les maladies infectieuses. Un Collège de 30 experts valide les avis, soutenu par un secrétariat de seulement ±6 collaborateurs au sein du SPF Santé publique. Le CSS rend chaque année 30 à 50 avis.

Ce qui ne va pas

Le problème n'est pas le CSS lui-même. La qualité des experts est élevée. C'est la structure autour de lui. La Belgique compte au moins quatre institutions fédérales qui rendent des avis scientifiques sur la santé publique : le CSS, Sciensano, le Centre d'expertise des soins de santé (KCE) et le comité scientifique de l'agence alimentaire AFSCA. Pendant la pandémie de COVID sont venus s'y ajouter le groupe d'experts GEMS et le Risk Assessment Group (RAG).

Résultat : plus personne ne savait qui était en réalité le point de référence scientifique. Le citoyen entendait différents experts avec parfois des nuances différentes. Et le CSS lui-même ? Il n'a pas de budget propre (il dépend du SPF Santé publique), pas d'ancrage légal (un simple arrêté royal), et un secrétariat qui, à 6 personnes, ne peut évidemment pas soutenir professionnellement un réseau de 1.500 experts. Il n'y a pas d'évaluation externe, pas de KPI, et personne ne vérifie si les avis sont effectivement appliqués. Lorsque le CSS a rendu en 2021 un avis négatif sur le COVID Safe Ticket pour les mineurs, il a simplement été ignoré.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas, le Gezondheidsraad a sa propre base légale (la Gezondheidswet), un budget de 6 millions d'euros par an, un secrétariat de 49 collaborateurs, et il rend compte directement au gouvernement et au Parlement. Ça, c'est de la vraie indépendance.

En Allemagne, l'Institut Robert Koch (RKI, ±1.500 collaborateurs) est le seul point de référence scientifique pour la santé publique. Il combine recherche, surveillance et avis politique. Y compris la fameuse STIKO qui détermine la politique de vaccination. Pas besoin d'organe consultatif distinct.

En Suède, l'Institut de santé publique et l'Institut de lutte contre les maladies infectieuses ont fusionné en 2014 pour former le Folkhälsomyndigheten (±500 collaborateurs) : une seule institution pour le monitoring, la recherche et l'avis.

La tendance est partout la même : intégrer la fonction consultative dans l'institut national de santé publique, ou rendre l'organe consultatif réellement indépendant avec sa propre base légale et ses propres moyens. La Belgique ne fait ni l'un ni l'autre.

Ce que HART propose

Le CSS est supprimé en tant qu'organe distinct. La fonction consultative scientifique est intégrée dans un Sciensano renforcé, transformé en l'équivalent belge du RKI allemand. Un seul institut scientifique national de santé publique qui fait à la fois de la recherche et de l'avis.

Concrètement :

• Au sein de Sciensano est créé un conseil consultatif ancré dans la loi (via une loi votée au Parlement, pas via un AR). Ce conseil reprend la fonction consultative du CSS.
• Le réseau d'experts qui a fait ses preuves au CSS (200 experts nommés + un réseau plus large) est repris.
• Le conseil consultatif reçoit un budget de fonctionnement propre d'au moins 5 millions d'euros par an et un secrétariat de ±25 collaborateurs. Comparable au Gezondheidsraad néerlandais.
• Les experts sont nommés par un comité indépendant, et non plus par le ministre. Cela renforce l'indépendance.
• En cas de crise sanitaire, il y a désormais un seul point de contact scientifique plus de GEMS, plus de RAG, plus de constructions ad hoc.
• Chaque avis fait l'objet d'un suivi de mise en œuvre : est-il repris ? Si non, le ministre doit expliquer pourquoi (comply-or-explain).

Ce que cela rapporte

• De la clarté : un seul point de référence scientifique pour la santé publique au lieu de plus de quatre organes. Le citoyen sait où en est la science.
• Une meilleure préparation aux crises : plus de réseau improvisé de commissions ad hoc lors de la prochaine pandémie.
• Une indépendance plus forte : un ancrage légal et une nomination indépendante au lieu d'un AR et d'une nomination ministérielle.
• Un fonctionnement plus professionnel : passer de 6 à 25 collaborateurs de secrétariat signifie un meilleur soutien du réseau d'experts, une production d'avis plus rapide et une communication professionnelle vers le citoyen.
• De la reddition de comptes : des KPI, une évaluation annuelle et un comply-or-explain pour le ministre font que les avis ne disparaissent plus dans un tiroir.

Phase 5 : sources