Conseil supérieur des Finances : audit

Date : 2026-03-30 Catégorie : Concertation sociale & conseils consultatifs Statut : 🟠 Réformé : transformer en un CPB belge indépendant

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Le Conseil supérieur des Finances (CSF) : en néerlandais Hoge Raad van Financiën (HRF) : est un organe consultatif belge créé en 1936. C'est donc l'un des plus anciens conseils consultatifs fiscaux au monde.

Base juridique : arrêté royal du 23 mai 2018 relatif au Conseil supérieur des Finances (réforme la plus récente, remplaçant l'AR du 3 avril 2006). Le CSF relève du SPF Finances.

Président : le ministre des Finances est président de droit du Conseil. C'est un point de critique depuis des décennies (voir 1D).

Composition : le CSF se compose de trois entités :

1. Section « Besoins de financement des pouvoirs publics » 12 membres + le président, nommés par le Roi :

   • 3 membres sur proposition de la Banque nationale de Belgique
   • des représentants des ministres fédéraux (Finances, Budget)
   • 6 représentants des Régions et des Communautés (Flandre, Wallonie, Communauté française, Bruxelles)
   • Mandat : 5 ans, renouvelable

2. Section « Fiscalité et parafiscalité » rend des avis sur les réformes fiscales, la pression fiscale et les glissements fiscaux

3. Comité d'étude sur le vieillissement (CEV) : publie chaque année un rapport sur le coût budgétaire et social du vieillissement jusqu'en 2070. Le secrétariat du CEV est assuré par le Bureau fédéral du Plan.

Budget et personnel :

• Le secrétariat compte 10 collaborateurs (AR 2018, art. 12), mis à la disposition de la Section Besoins de financement
• Le CSF n'a pas de budget propre en tant qu'entité distincte ; ses frais de fonctionnement relèvent d'un programme distinct au sein de la section 07 (SPF Finances) du budget fédéral
• Le SPF Finances met gratuitement à disposition des bureaux et des salles de réunion
• Les membres perçoivent des jetons de présence, pas un salaire à temps plein

Chiffre clé : le budget total est limité. Vraisemblablement quelques millions d'euros par an pour le personnel et le fonctionnement. Cela contraste violemment avec les institutions comparables à l'étranger.

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

• Mars : avis sur la trajectoire budgétaire de l'ensemble des pouvoirs publics pour les 3 années à venir (input du Programme de stabilité)
• Juin/juillet : évaluation du respect des engagements budgétaires par les différents niveaux de pouvoir
• Avis fiscaux : à la demande du ministre des Finances ou d'initiative (p. ex. le large rapport sur la réforme fiscale en 2020-2021)
• Rapport sur le vieillissement : chaque année via le Comité d'étude. Le produit le plus visible et le plus cité

Chevauchements et morcellement :

• Le Bureau fédéral du Plan (BFP, ±100 collaborateurs) réalise les prévisions macroéconomiques que le CSF utilise comme input, et assure le secrétariat du Comité d'étude sur le vieillissement
• La Cour des comptes évalue elle aussi les budgets, mais sous un angle juridique et comptable
• Le SERV (Flandre), le CCE/CNT (fédéral) et leurs équivalents régionaux rendent eux aussi des avis budgétaires
• Résultat : plusieurs institutions rendent des avis budgétaires qui se chevauchent, sans qu'une seule institution réalise le chiffrage complet

Indicateurs de performance : il n'existe pas de KPI formels pour le CSF. La qualité des avis n'est pas évaluée en externe. Le point de mesure le plus concret est de savoir si le gouvernement suit les avis. Et cela n'arrive que rarement de façon conséquente.

Problèmes connus :

• Sous la législature précédente (Vivaldi), le CSF n'a pas pu livrer un deuxième rapport sur une réforme fiscale large parce que les divisions internes étaient trop profondes. La composition politique du Conseil (avec des représentants de tous les niveaux) rend le consensus difficile.
• Les avis sont régulièrement ignorés par le gouvernement.

1C. Comparaison internationale

Ce qui frappe :

1. Les Pays-Bas (CPB) sont le modèle étalon. Avec 169 collaborateurs, le CPB livre des chiffrages des programmes électoraux, des accords de gouvernement et aussi des propositions politiques individuelles. Le CPB est universellement respecté et ses analyses font autorité auprès de tous les partis. La clé : l'indépendance légale + une capacité suffisante + une tradition de recherche non partisane.

2. Le Danemark (DØRS) a un modèle élégant : la présidence est composée de 4 professeurs d'université indépendants (les « sages »). L'organe consultatif large (24 membres) comprend les partenaires sociaux, mais les analyses et les conclusions relèvent exclusivement de la responsabilité de la présidence indépendante.

3. La Belgique est le seul pays où le ministre des Finances préside l'organe consultatif censé le contrôler. Même si l'AR de 2018 précise formellement que le ministre n'a « aucune influence » sur les sections, l'optique reste problématique.

1D. Problèmes et critiques

1. Problème d'indépendance : dans le cadre du TSCG (Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance), la Commission européenne a formulé des remarques fondamentales sur l'indépendance de la Section Besoins de financement. Le ministre des Finances comme président du CSF est un problème structurel. L'AR de 2018 a tenté d'y remédier en tenant le ministre formellement à l'écart des sections, mais la perception de dépendance subsiste.

2. Manque de capacité : avec seulement 10 membres de secrétariat, le CSF est gravement en sous-effectif face au CPB néerlandais (169 collaborateurs) ou même au DØRS danois (30 économistes). Cela limite la profondeur et la rapidité des analyses.

3. Morcellement : la Belgique a trois institutions qui rendent des avis budgétaires (CSF, BFP, Cour des comptes), plus des conseils consultatifs régionaux (SERV, CCE), sans répartition claire des tâches ni hiérarchie.

4. Composition politique : la représentation de tous les niveaux de pouvoir dans la Section Besoins de financement rend le consensus difficile. Les membres défendent parfois les intérêts de « leur » niveau de pouvoir au lieu de rendre un avis indépendant. Preuve : l'échec du deuxième rapport sur la réforme fiscale sous Vivaldi.

5. Aucun mécanisme contraignant : les avis sont sans engagement. Il n'existe pas de mécanisme « comply or explain » comme dans certains autres pays de l'UE.

6. Doubles casquettes : le CEV est de fait piloté par le Bureau fédéral du Plan, mais placé formellement sous le CSF. Cela crée de la confusion sur qui est responsable de quoi.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 0 ✅ · 4 ⚠️ · 5 ❌

Les plus grands gains se situent au niveau de la Taille critique (5), de la Simplicité (4) et de l'Orientation résultats (7). Sous sa forme actuelle, le CSF n'est pas fit for purpose.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé Le CSF est supprimé comme organe consultatif isolé et fondu dans un Bureau belge d'analyse de la politique économique (CPB belge) renforcé et indépendant, sur le modèle néerlandais.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Fusion du CSF et du Bureau fédéral du Plan en un seul organe puissant et indépendant : le Bureau belge d'analyse de la politique économique (BBAPE) : ou en bref le « CPB belge »
2. Une indépendance légale ancrée dans une loi organique (et pas seulement dans un AR), avec :
   • Un directeur indépendant nommé pour 6 ans (non renouvelable), sur proposition d'une commission de sélection
   • Un conseil scientifique de 5 académiques indépendants comme organe de contrôle
   • Le ministre des Finances n'en est plus le président
3. Un mandat élargi :
   • Prévisions macroéconomiques (mission actuelle du BFP)
   • Avis et monitoring budgétaires (mission actuelle du CSF)
   • Chiffrage des programmes électoraux (mission actuelle du BFP, à élargir)
   • Chiffrage des accords de gouvernement et des grandes propositions politiques
   • Rapport sur le vieillissement (mission actuelle du CEV)
   • Un « état des finances publiques » annuel. Rapport public, présenté au Parlement
4. Capacité : au moins 150 collaborateurs (aujourd'hui : ±10 au CSF + ±100 au BFP = ±110, à porter à 150)
5. Un budget propre dans le budget fédéral, non pas sous le SPF Finances mais comme ligne budgétaire autonome
6. Comply-or-explain : si le gouvernement s'écarte d'un avis, il doit expliquer publiquement pourquoi dans les 30 jours

Vers quel niveau : fédéral (logique. La coordination budgétaire est par définition supralocale)

Modèle international : les Pays-Bas (CPB) comme modèle principal, avec des éléments du Danemark (présidence indépendante assurée par des académiques) et de la Suède (évaluation ex post)

Économie estimée : pas d'économie directe. L'investissement dans une capacité accrue (±5 à 10 millions d'euros de plus par an) est récupéré grâce à une meilleure discipline budgétaire. Le CPB a démontré que des chiffrages indépendants améliorent structurellement la qualité de la politique budgétaire. Avec un budget public de ±250 milliards d'euros, même 0,1 % d'amélioration vaut 250 millions d'euros.

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : rédiger et adopter la loi organique
• Année 2 : nommer le directeur, installer le conseil scientifique, préparer la fusion CSF + BFP
• Année 3 : opérationnel comme CPB belge, premier chiffrage des programmes électoraux (dans la perspective de 2029)

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Conseil supérieur des Finances. Réformé Le Conseil supérieur des Finances et le Bureau fédéral du Plan fusionnent en un seul Bureau belge d'analyse de la politique économique, puissant et indépendant. Sur le modèle néerlandais éprouvé du CPB.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le Conseil supérieur des Finances (CSF) est un organe consultatif né en 1936 qui conseille le gouvernement sur la politique budgétaire et la fiscalité. Le Conseil compte trois composantes : une section qui rend des avis budgétaires, une section pour la politique fiscale, et le Comité d'étude sur le vieillissement qui calcule chaque année ce que le vieillissement va nous coûter. Le secrétariat ne compte que 10 collaborateurs. Le ministre des Finances en est le président. À côté de cela existe le Bureau fédéral du Plan (BFP), avec une centaine de collaborateurs, qui réalise les prévisions économiques et assure de fait le secrétariat du Comité d'étude.

Ce qui ne va pas

La Commission européenne a déjà rappelé la Belgique à l'ordre : un organe consultatif censé contrôler le ministre, mais présidé par ce même ministre, n'est pas indépendant. L'AR de 2018 a tenté d'y remédier de façon cosmétique. Le ministre n'est formellement « pas membre » des sections. Mais la structure reste problématique. Avec 10 collaborateurs, le CSF est en outre gravement en sous-effectif. À titre de comparaison : le CPB néerlandais a 169 collaborateurs pour un seul pays avec un seul gouvernement. La Belgique, avec 6 gouvernements et un budget de 250 milliards d'euros, doit se contenter du dixième. Résultat : des avis qui arrivent trop tard, des analyses qui ne vont pas assez loin, et un rapport de réforme fiscale qui, sous Vivaldi, n'a même pas pu être bouclé à cause des divisions internes. Il y a de surcroît des chevauchements : le CSF, le BFP, la Cour des comptes et divers conseils consultatifs régionaux rendent tous une forme d'avis budgétaire, sans répartition claire des tâches.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas ont le Centraal Planbureau (CPB) : un seul organe indépendant, avec 169 économistes, qui réalise les prévisions macroéconomiques, chiffre les programmes électoraux, évalue les accords de gouvernement et rend des avis budgétaires. Le CPB est indépendant par la loi, a son propre directeur (pas de ministre comme président) et jouit de la confiance de tous les partis politiques. Résultat : une politique mieux étayée, davantage de discipline budgétaire et un débat public fondé sur des faits. Au Danemark, le DØRS (Conseils économiques) combine une présidence indépendante de quatre professeurs d'université avec un organe consultatif large. Les « sages » livrent les analyses, à l'abri de toute influence politique.

Ce que HART propose

HART veut fusionner le CSF et le Bureau fédéral du Plan en un Bureau belge d'analyse de la politique économique, un « CPB belge ». Cet organe reçoit :

• Une indépendance légale inscrite dans une loi organique, et pas seulement dans un AR que chaque gouvernement peut modifier
• Un directeur indépendant nommé pour 6 ans, sur proposition d'une commission de sélection. Plus de ministre comme président
• Un conseil scientifique de 5 académiques indépendants comme organe de contrôle (sur le modèle danois)
• Au moins 150 collaborateurs économistes, spécialistes des données, experts budgétaires
• Un mandat élargi : prévisions macroéconomiques, avis budgétaire, chiffrage des programmes électoraux et des accords de gouvernement, rapport sur le vieillissement, et un « État des finances publiques » public et annuel
• Un mécanisme de comply-or-explain : si le gouvernement s'écarte de l'avis, il doit expliquer publiquement pourquoi

Ce que cela rapporte

La Belgique se dote enfin d'un organe unique, indépendant et faisant autorité, qui veille sur les finances publiques. Au lieu d'une mosaïque de conseils consultatifs qui se chevauchent. L'investissement supplémentaire (estimé à 5 à 10 millions d'euros par an pour davantage de personnel) est négligeable au regard d'un budget public de 250 milliards d'euros. Le CPB néerlandais a prouvé que des chiffrages indépendants améliorent structurellement la qualité de la politique budgétaire : les partis sont contraints de formuler des propositions réalistes, et les électeurs peuvent comparer les programmes objectivement. Aux élections fédérales belges de 2029, cet organe peut déjà être opérationnel.

Phase 5 : sources