Conseil supérieur de la Justice : audit

Date : 2026-03-29 Statut : 🟠 Réformé Catégorie : pouvoir judiciaire et organes constitutionnels

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Nom officiel : Hoge Raad voor de Justitie (HRJ) / Conseil supérieur de la Justice (CSJ) Base juridique : article 151 de la Constitution belge + loi du 22 décembre 1998 modifiant le Code judiciaire Date de création : 1er mars 1999 Origine : l'affaire Dutroux (1996) et la Marche blanche qui a suivi. Des centaines de milliers de citoyens ont exigé la dépolitisation de la magistrature et un contrôle externe de la justice. Niveau de pouvoir : fédéral. Organe ancré dans la Constitution, indépendant tant du pouvoir exécutif que du pouvoir judiciaire Budget : ±6,9 millions d'euros (dotation 2025) Personnel : ±50 collaborateurs (personnel administratif) Siège : rue de la Croix de Fer 67, 1000 Bruxelles Présidente : Mme Bénédicte Inghels (depuis 2024)

Composition : 44 membres répartis en un collège néerlandophone et un collège francophone de 22 membres chacun :

• 22 magistrats. Élus par l'ensemble de la magistrature belge
• 22 non-magistrats. Nommés par le Sénat à la majorité des deux tiers
• Chaque collège : 11 magistrats + 11 non-magistrats
• Mandat : 4 ans, renouvelable une fois
• 65 suppléants. Au total 109 nominations par cycle
• Bureau de 4 membres avec présidence tournante (annuelle)

1B. Que fait-il en pratique ?

Trois missions principales :

1. Nominations et carrière des magistrats

   • Organise le concours d'admission à la magistrature
   • Présente les candidats magistrats à la nomination par le Roi (sur proposition du ministre de la Justice)
   • Établit des directives pour les stages judiciaires et la formation permanente
   • Évalue les candidatures aux fonctions supérieures (chefs de corps, etc.)

2. Contrôle externe

   • Réalise des audits auprès des cours et tribunaux
   • Traite les plaintes des citoyens sur le fonctionnement de l'ordre judiciaire (pas sur le contenu des jugements)
   • Peut ouvrir des enquêtes particulières

3. Avis

   • Rend des avis au ministre de la Justice et au parlement
   • Prend des initiatives pour améliorer le fonctionnement de la justice
   • A publié en 2024 un mémorandum contenant 22 recommandations

Chevauchements et problèmes :

• Le CSJ n'a pas de pouvoir de sanction. Il peut formuler des recommandations mais pas les imposer
• Les procédures disciplinaires visant les magistrats échappent au CSJ (elles relèvent des tribunaux disciplinaires)
• Le traitement des plaintes est limité : le CSJ ne peut pas réviser des jugements ni sanctionner des magistrats individuels
• La fonction d'audit chevauche en partie celle de la Cour des comptes (volet financier) et celle des services d'inspection internes

Public : en premier lieu le citoyen (traitement des plaintes), mais aussi le parlement et le ministre de la Justice (avis), et la magistrature elle-même (examens, nominations).

Indicateurs de performance : il n'y a pas de KPI formels. Le CSJ rend compte via des rapports annuels, mais il n'y a pas de mesure systématique des résultats (p. ex. satisfaction des citoyens, délai de traitement des plaintes, impact des avis).

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Raad voor de rechtspraak (Rvdr)

• Créé en 2002, 4 membres (dont 3 juges)
• Focus : gestion opérationnelle de la justice. Répartition du budget (±1 milliard d'euros par an), ICT, politique du personnel, bâtiments
• Nominations : système distinct via des commissions de sélection sans intervention politique
• Différence avec la Belgique : le Rvdr gère, le CSJ nomme et contrôle. Les Pays-Bas séparent ces fonctions. Et cela fonctionne mieux
• Résultat : la justice néerlandaise se classe systématiquement dans le peloton de tête européen en matière d'indépendance et de confiance

Allemagne. Richterwahlausschuss

• Au niveau fédéral : composé des ministres de la Justice des entités fédérées et de parlementaires, à parts égales
• Au niveau des entités fédérées : 11 des 16 Länder ont leur propre Richterwahlausschuss
• Les nominations sont soumises au contrôle du juge. Un candidat écarté peut saisir le juge administratif
• Principe clé : la légitimation démocratique (Demokratieprinzip) : chaque nomination doit pouvoir être rattachée à la volonté populaire
• Différence avec la Belgique : plus transparent, contrôlable par le juge, et l'implication politique est assumée au lieu d'être camouflée

Danemark. Domstolsstyrelsen + Judicial Appointments Council

• Domstolsstyrelsen (1999) : administration judiciaire indépendante, le ministre n'a aucun pouvoir d'instruction
• Un Judicial Appointments Council distinct : il fait des présentations non contraignantes, mais le gouvernement les suit toujours
• 12 administrateurs : 6 juges, 6 non-juges (avocats, spécialistes de l'administration publique)
• Confiance du public : 86 % des citoyens et 85 % des entreprises jugent l'indépendance bonne ou très bonne (EU Justice Scoreboard 2023)
• Différence avec la Belgique : séparation entre nomination et gestion, pas de politisation via le parlement

Suède. Domarnämnden (Judges' Proposals Board)

• 9 membres, dont 5 juges ou anciens juges
• Fait des présentations au gouvernement. Toujours suivies depuis 2011
• En 2025, une législation a été proposée pour ancrer l'indépendance dans la Constitution, en excluant les représentants politiques de l'organe de nomination
• Différence avec la Belgique : plus petit, plus efficace, pas de dédoublement linguistique, forte convention de suivi

1D. Problèmes et critiques

1. Politisation structurelle via le Sénat Les 22 non-magistrats sont nommés par le Sénat à la majorité des deux tiers. En pratique, cela signifie des négociations entre partis à huis clos. Le prof. Frank Fleerackers (KU Leuven) a appelé cela « l'éléphant dans le conseil ». La nomination politique de la moitié d'un organe qui doit précisément garantir la dépolitisation de la justice. L'ironie est cruelle : l'organe créé pour réduire l'influence politique sur les nominations est lui-même composé en partie politiquement.

2. Le scandale de la fraude aux examens (2024) Début 2024, une fraude a été constatée lors du concours de la magistrature. Carl Bergen, avocat général à Gand et membre de la commission d'examen du CSJ, a partagé des questions d'examen avec des candidats magistrats. Parmi eux Nicholas S.V.B., fils de deux magistrats de parquet de Flandre-Occidentale. Bergen avait déjà répété cette pratique en 2023. Les conséquences :

• Bergen a démissionné du CSJ, a été suspendu comme substitut du PG, puis révoqué
• Le procureur de division Johan L. et la juriste de parquet A.V. ont eux aussi été révoqués
• L'examen écrit de droit pénal et de droit des obligations (janvier 2024) a été annulé
• En décembre 2025, le parquet général a décidé de poursuivre 4 magistrats Ce scandale a miné précisément la confiance que le CSJ devait restaurer.

3. Aucun caractère réellement contraignant Le CSJ peut réaliser des audits, traiter des plaintes et rendre des avis. Mais il ne peut rien imposer. Les recommandations ne sont pas toujours suivies. Le traitement des plaintes débouche rarement sur des conséquences concrètes. Le citoyen attend davantage qu'une boîte aux lettres.

4. La parité linguistique dédouble la structure Deux collèges complets (NL et FR) avec chacun son président, ses commissions, ses groupes de travail. C'est compréhensible dans le modèle belge, mais cela conduit à des structures doubles pour 44 membres et ±50 collaborateurs, sur un budget de 6,9 millions d'euros. À titre de comparaison : le Domarnämnden suédois fait un travail comparable avec 9 membres.

5. Absence de KPI et de mesure des résultats Le CSJ rend compte d'activités (nombre de plaintes, nombre d'avis, nombre d'examens) mais ne mesure pas systématiquement si ses interventions débouchent réellement sur une meilleure justice.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 0 × ✅, 4 × ⚠️, 5 × ❌

Les gains les plus importants se situent au niveau de :

1. Transparence dépolitisation de la composition
2. Simplicité allègement vers un organe plus petit et plus capable d'agir
3. Orientation résultats introduction de KPI et d'une mesure des résultats

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé Le CSJ est fondamentalement réformé pour devenir un organe plus petit, plus indépendant et orienté résultats, sur le modèle scandinave.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Composition : de 44 à 15 membres

   • 8 magistrats (élus par la magistrature. 4 NL, 4 FR)
   • 4 membres externes (sélectionnés par procédure ouverte par une commission indépendante. Juristes, universitaires, spécialistes de l'administration publique. 2 NL, 2 FR)
   • 3 membres citoyens (tirés au sort dans un vivier de citoyens intéressés. Sur le modèle allemand et danois)
   • Plus de nominations par le Sénat. Dépolitisation complète
   • Mandat : 5 ans, non renouvelable (ce qui évite l'accumulation de pouvoir)

2. Organisation : de deux collèges à un seul conseil

   • Un conseil intégré avec des garanties linguistiques (réunions dans les deux langues, parité garantie)
   • Plus de commissions doubles. Des groupes de travail par thème, pas par langue
   • Président : sélectionné en externe sur la compétence, mandat de 5 ans

3. Compétences : plus nettes et contraignantes

   • Nominations : présentation contraignante (le gouvernement suit. Sur le modèle danois et suédois). Procédure publique et soumise au contrôle du juge (sur le modèle allemand)
   • Audits : recommandations contraignantes avec un mécanisme « comply or explain ». Les cours et tribunaux qui ne suivent pas les recommandations doivent expliquer publiquement pourquoi
   • Plaintes : guichet numérique avec suivi. Publication annuelle d'une analyse des plaintes avec rapport sur les tendances
   • Discipline : droit d'avis dans les procédures disciplinaires (non décisionnel, mais transparent)

4. Transparence : radicalement ouverte

   • Tous les avis de nomination publics (anonymisés là où c'est nécessaire)
   • Reddition de comptes numérique permanente pour la Justice : le président présente les résultats au parlement, avec mise à l'ordre du jour automatique en cas de signaux d'alerte
   • Tableau de bord open data : délais de traitement, plaintes, nominations, scores d'audit

5. KPI et évaluation

   • Satisfaction des citoyens quant au traitement des plaintes (mesure annuelle)
   • Durée moyenne de la procédure de nomination
   • Pourcentage de recommandations d'audit suivies
   • Score à l'EU Justice Scoreboard (indépendance)
   • Évaluation externe quinquennale par un panel international

Modèle international : hybride Danemark/Suède. Un petit organe de nomination avec une majorité de magistrats, totalement indépendant du parlement et du gouvernement, avec les normes danoises de transparence.

Économie estimée : 1 à 2 millions d'euros par an grâce à l'allègement (de 44 à 15 membres, de ±50 à ±35 collaborateurs, moins de frais de structure grâce à la fusion des collèges). Mais le vrai gain n'est pas financier. Il est dans la confiance, la rapidité et la qualité des nominations.

Trajet de mise en œuvre :

• Nécessite une révision de la Constitution (article 151) : donc deux législatures successives
• Phase 1 (2026-2029) : proposition de loi, débat parlementaire, déclaration de révision de la Constitution
• Phase 2 (2029-2031) : révision de la Constitution après les élections, nouvelle loi organique
• Phase 3 (2031-2032) : transition vers le nouvel organe, transfert des dossiers en cours

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Conseil supérieur de la Justice. Réformé De 44 membres nommés politiquement à 15 experts indépendants. Un seul conseil capable d'agir, qui sélectionne les magistrats sur la qualité, pas sur les relations. Et qui doit montrer des résultats.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le Conseil supérieur de la Justice (CSJ) a été créé en 1999 après l'affaire Dutroux. L'objectif : dépolitiser la magistrature et instaurer un contrôle externe de la justice. Le conseil compte 44 membres. 22 magistrats élus par leurs pairs et 22 non-magistrats nommés par le Sénat. Avec les 65 suppléants, cela fait 109 nominations par cycle. Budget : 6,9 millions d'euros par an. Le CSJ organise les examens de la magistrature, présente les candidats à la nomination, réalise des audits auprès des tribunaux et traite les plaintes des citoyens.

Ce qui ne va pas

L'organe qui devait garantir la dépolitisation est lui-même en partie politisé. Les 22 non-magistrats sont nommés par le Sénat au terme de négociations entre partis, à huis clos. Personne ne sait quels critères sont déterminants. En 2024, c'est devenu pire encore : l'avocat général Carl Bergen, membre de la commission d'examen, a fait fuiter des questions d'examen vers des candidats de son entourage. Quatre magistrats sont poursuivis. L'examen de droit pénal a été annulé. L'organe qui devait restaurer la confiance dans la justice l'a lui-même minée.

La structure est en outre trop lourde. Deux collèges complets (néerlandophone et francophone), chacun avec ses commissions et ses groupes de travail. Pour un organe de 44 membres, sur un budget de 6,9 millions d'euros. La Suède fait un travail comparable avec 9 membres. Le CSJ ne peut d'ailleurs rien imposer : les recommandations formulées après les audits ne sont pas toujours suivies, le traitement des plaintes débouche rarement sur des conséquences concrètes, et il n'existe aucun objectif de performance mesurable.

Comment cela fonctionne ailleurs

Au Danemark, un Judicial Appointments Council indépendant sélectionne les juges sans la moindre intervention politique. Le gouvernement suit toujours les présentations. Résultat : 86 % des citoyens danois jugent l'indépendance de la justice bonne ou très bonne. En Suède, le Domarnämnden fait la même chose avec seulement 9 membres. Dont 5 juges ou anciens juges. Depuis son introduction en 2011, le gouvernement a toujours suivi la présentation. Aux Pays-Bas, le Raad voor de rechtspraak sépare complètement la gestion (budget, ICT, personnel) des nominations. En Allemagne, les décisions de nomination sont soumises au contrôle du juge. Un candidat écarté peut saisir le juge administratif.

Ce que HART propose

HART réforme le CSJ pour en faire un organe plus petit, plus indépendant et orienté résultats :

Le conseil passe de 44 à 15 membres : 8 magistrats (élus par leurs pairs), 4 experts externes (sélectionnés par procédure ouverte) et 3 membres citoyens (tirés au sort). Plus de nominations par le Sénat. Dépolitisation complète. Les deux collèges linguistiques fusionnent en un seul conseil avec des garanties linguistiques. Le président est sélectionné en externe sur la compétence.

Les avis de nomination deviennent contraignants. Le gouvernement suit, sur le modèle danois. Toutes les procédures deviennent publiques et soumises au contrôle du juge, sur le modèle allemand. Les audits acquièrent du mordant : les cours et tribunaux qui ne suivent pas les recommandations doivent expliquer publiquement pourquoi (« comply or explain »). La procédure de plainte devient entièrement numérique, avec suivi et rapport annuel sur les tendances. Et une reddition de comptes numérique permanente est instaurée pour la Justice : les résultats sont publics en continu, et le président les explique au parlement dès que des écarts l'exigent.

Ce que cela rapporte

Une économie directe de 1 à 2 millions d'euros par an grâce à l'allègement. Mais le vrai gain est plus grand. Un conseil dépolitisé qui sélectionne les magistrats sur la qualité, pas sur les relations. Des recommandations contraignantes qui améliorent réellement les tribunaux. Des procédures transparentes qui restaurent la confiance du citoyen. Et des résultats mesurables. Pour qu'après 25 ans, nous sachions enfin si cet organe tient sa promesse. La Belgique obtient depuis des années un score moyen à l'EU Justice Scoreboard pour l'indépendance de la justice. Le Danemark et les Pays-Bas sont en tête. Il n'y a aucune raison pour que la Belgique ne puisse pas s'y trouver. Sauf que nous continuons à faire autrement.

Phase 5 : sources