Mandats & gouvernance dans les intercommunales : audit

Date : 2026-04-01 Ligne : Mandats & gouvernance (intercommunales) Statut : 🟠 Nouveau/réformé. Réorganiser fondamentalement

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Les intercommunales sont des structures de coopération entre deux communes ou plus, destinées à exécuter ensemble des missions d'intérêt communal. On estime qu'il existe en Belgique 200 à 300 intercommunales actives, réparties entre la Flandre (±90 sous le décret flamand, mais des dizaines de plus dans des structures de droit privé), la Wallonie et Bruxelles. Elles sont actives dans des secteurs comme la distribution d'énergie (Fluvius, ORES), l'approvisionnement en eau (Vivaqua, SWDE), le traitement des déchets, le logement social, le développement régional et l'informatique.

Base juridique :

• Flandre : Decreet Lokaal Bestuur (décret flamand sur l'administration locale) du 22 décembre 2017 (titre 3), qui a remplacé l'ancien Decreet Intergemeentelijke Samenwerking (décret sur la coopération intercommunale) du 6 juillet 2001
• Wallonie : Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD), modifié par le décret du 29 mars 2018
• Bruxelles : loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales, plus une ordonnance régionale

La structure de gouvernance d'une intercommunale se compose typiquement :

• d'une assemblée générale (représentants des communes participantes)
• d'un conseil d'administration (administrateurs nommés politiquement)
• d'un comité de direction ou bureau (gestion journalière)
• le cas échéant : de structures filiales sous forme de SA, soumises à des règles moins strictes

Les mandats en chiffres :

• Rien que dans les intercommunales flamandes : au moins 5.322 mandats rémunérés pour 127 structures (VRT NWS, 2017)
• Au niveau national, on estime à plus de 10.000 mandats rémunérés dans les intercommunales et les structures apparentées
• Après le Decreet Lokaal Bestuur de 2017 : ±1.000 mandats supprimés en Flandre grâce à la limitation du conseil d'administration à 15 membres au maximum
• Jetons de présence : jusqu'à 200 euros bruts par réunion dans les intercommunales flamandes régulées, mais sensiblement plus dans les structures non régulées et wallonnes

Rémunérations : La plateforme Cumuleo montre qu'en 2023, les mandataires les mieux payés de Belgique, via des mandats empilés dans des institutions (semi-)publiques. Dont des intercommunales et leurs filiales. Empochent des rémunérations allant jusqu'à plus d'un million d'euros par an. Le top 20 du classement de Cumuleo est composé principalement d'administrateurs d'entreprises publiques et de structures filiales d'intercommunales.

1B. Que fait-il en pratique ?

Le système de gouvernance des intercommunales est censé garantir le contrôle démocratique de la coopération entre communes. En pratique, il fonctionne autrement :

Problèmes structurels :

1. Les structures filiales de droit privé échappent au contrôle. Le scandale Publifin/Nethys (2016-2017) a montré que les intercommunales créent des SA et des filiales qui ne relèvent pas des règles de droit public. Chez Publipart. Une filiale de Publifin. 24 élus locaux ont reçu des indemnités de 1.340 à 2.871 euros par mois via des « comités de secteur » où ils ne devaient même pas être présents. Total : ±2 millions d'euros d'indemnités pour pratiquement aucune prestation.

2. Les pouvoirs publics sont tout à la fois. Dans les intercommunales, les pouvoirs publics remplissent les rôles d'actionnaire, d'administrateur, de régulateur, d'autorité de tutelle, de pourvoyeur de subsides et de client. Une combinaison fondamentalement incompatible qui rend le mélange des intérêts structurel.

3. 85 % des structures intercommunales ne relevaient pas de la réglementation flamande (avant 2017). Beaucoup de structures de coopération opéraient comme des SA ou des ASBL auxquelles les règles strictes valant pour les « vraies » intercommunales ne s'appliquaient pas. Plafonds de rémunération compris.

4. Le cumul comme modèle de revenus. Des responsables politiques empilent les mandats dans plusieurs intercommunales et structures filiales. L'exemple le plus tristement célèbre : un responsable politique PS liégeois qui a raclé jusqu'à 500.000 euros par an via des mandats intercommunaux (Solidair, 2017). Dans le paysage flamand, des responsables politiques exerçaient au moins 5.300 mandats rémunérés. Souvent avec un investissement en temps minimal.

5. Les conseils communaux n'ont quasiment aucune prise. Les décisions réelles se prennent au conseil d'administration et au comité de direction. Les conseillers communaux qui siègent à l'assemblée générale ont trop peu d'informations, trop peu d'expertise et trop peu de temps pour exercer un véritable contrôle.

Évaluations les plus récentes :

• Cour des comptes : publie chaque année les listes de mandats. En 2024, 9.543 des 9.568 listes de mandats requises avaient été déposées (99,74 %), mais le contrôle sur le fond des rémunérations reste limité
• BelConLawBlog (2017) : « ces mesures bricolent principalement à la marge ». Les problèmes structurels (mélange des intérêts, déficit démocratique, échappatoires de droit privé) ne sont pas résolus
• GUBERNA / Transparency International Belgium (2012) : les problèmes structurels de transparence et de gouvernance dans les intercommunales sont connus depuis des années

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Les Pays-Bas connaissent un système comparable de coopération intercommunale via les gemeenschappelijke regelingen (structures de coopération de droit public). La Wgr a été fondamentalement réformée en 2022 dans le but de renforcer la légitimité démocratique :

• Obligation d'information active : l'organe de gestion d'une gemeenschappelijke regeling doit informer activement le conseil communal. Comparable à l'obligation d'information du collège envers le conseil. Cela vaut non seulement pour les décisions à prendre, mais pour toutes les informations dont le conseil a besoin.
• Commission consultative commune : les conseillers communaux des communes participantes peuvent créer une commission consultative commune qui contrôle l'organe de gestion de la regeling.
• Droit d'enquête régional : les conseils communaux peuvent instituer ensemble une commission d'enquête régionale pour examiner le fonctionnement de l'ensemble de la regeling.
• Participation citoyenne : larges possibilités de consultation des citoyens et des parties prenantes.
• Registre central : toutes les gemeenschappelijke regelingen sont reprises dans le registre GR sur Overheid.nl. Entièrement public et consultable.
• Rémunérations : les administrateurs des gemeenschappelijke regelingen reçoivent en général un jeton de présence modeste. La culture de l'enrichissement que connaît la Belgique n'existe pas aux Pays-Bas dans une mesure comparable.

Allemagne. Zweckverbände

En Allemagne, les communes coopèrent via des Zweckverbände (associations à but déterminé). La gouvernance y est fondamentalement différente :

• Les administrateurs sont ehrenamtlich (bénévoles/non rémunérés), avec une modeste Aufwandsentschädigung (indemnité de frais) de maximum 960 euros par an exonérés d'impôt (2026).
• Pas d'empilement de mandats rémunérés. C'est un service public, pas un modèle de revenus.
• Fort ancrage démocratique via les conseils communaux, qui exercent un contrôle direct.
• La culture est fondamentalement différente : les mandats locaux sont vus comme un service à la collectivité, pas comme une source de revenus.

Danemark

Après la fusion de communes de 2007 (de 271 à 98 communes), le Danemark dispose d'un système de coopération intercommunale via les kommunale fællesskaber :

• Chaque commune participe en moyenne à 47 structures de coopération.
• La gouvernance repose sur le consensus et la transparence.
• Les indemnités des administrateurs sont modestes et publiques.
• Forte culture de reddition de comptes publique et de données ouvertes.
• Le système fonctionne sans les scandales ni la culture de l'enrichissement qui caractérisent la Belgique.

Différence essentielle : aux Pays-Bas, en Allemagne et au Danemark, la coopération intercommunale est un instrument au service d'un meilleur service au public. En Belgique, elle est devenue un système de nominations politiques et de répartition de mandats.

1D. Problèmes et critiques

1. Scandale Publific/Nethys (2016-2017) : le point de rupture. Des responsables politiques qui empochaient des centaines de milliers d'euros par an via des comités fictifs. Il en a résulté des décrets de réforme en Flandre comme en Wallonie, mais les experts les jugent insuffisants.

2. Mélange structurel des intérêts : les pouvoirs publics comme actionnaire, administrateur, régulateur et client constituent un problème de gouvernance fondamental qu'aucun décret n'a résolu.

3. Déficit démocratique : en pratique, les conseillers communaux n'ont pas suffisamment de prise sur les intercommunales. L'assemblée générale est souvent une formalité.

4. Échappatoires de droit privé : malgré les réformes, les structures filiales sous forme de SA restent un moyen de contourner le contrôle public.

5. Fragmentation régionale : chaque Région (Flandre, Wallonie, Bruxelles) a ses propres règles, ce qui produit une mosaïque de normes de gouvernance.

6. Absence de mesure des résultats : il n'existe quasiment pas de KPI ni d'indicateurs de performance pour les intercommunales. Fonctionnent-elles bien ? Personne ne le mesure systématiquement.

7. Cumuleo comme preuve : la plateforme Cumuleo.be montre chaque année que des mandataires, via des mandats publics empilés. Dont dans des intercommunales. Reçoivent des rémunérations allant jusqu'à plus d'un million d'euros par an.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 0 × ✅, 2 × ⚠️, 7 × ❌. La gouvernance des intercommunales échoue sur pratiquement tous les principes. Les gains les plus importants se situent au niveau de la transparence (principe 2), de l'orientation résultats (principe 7) et de la simplicité (principe 4).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Nouveau/réformé Réorganiser fondamentalement

La coopération intercommunale est en soi utile et nécessaire. Le problème réside dans la gouvernance : la culture des mandats, le manque de transparence, les déficits démocratiques et les échappatoires de droit privé. HART veut maintenir la coopération mais réformer radicalement la gouvernance sur le modèle néerlandais et scandinave.

3B. Proposition concrète

1. Un registre national obligatoire de tous les mandats et rémunérations intercommunaux

• Sur le modèle néerlandais (registre GR) : une plateforme centrale, consultable et publique, avec toutes les intercommunales, leurs administrateurs, leurs rémunérations, leurs budgets et leurs performances.
• Y compris toutes les structures filiales, SA et ASBL dans lesquelles des intercommunales détiennent une participation.
• Mise à jour en temps réel, pas une fois par an après coup.

2. Rémunération maximale et interdiction du cumul

• Jeton de présence plafonné à 200 euros par réunion (modèle flamand) pour toutes les intercommunales de Belgique.
• Maximum 2 mandats rémunérés dans des intercommunales par personne.
• Rémunération totale issue de mandats publics plafonnée à 150 % de l'indemnité parlementaire (déjà existant en Wallonie, à maintenir et à étendre).
• Les parlementaires et membres de gouvernement en fonction ne peuvent pas siéger dans les conseils d'administration des intercommunales.

3. Suppression des structures intermédiaires de droit privé

• Toutes les structures filiales d'intercommunales relèvent des mêmes règles de droit public.
• Plus de SA ni d'ASBL comme échappatoire au contrôle de droit public.
• Période de transition de 3 ans pour transformer les structures existantes.

4. Renforcer le contrôle démocratique. Sur le modèle néerlandais de la Wgr

• Obligation d'information active de l'organe de gestion intercommunal envers tous les conseils communaux participants.
• Les conseillers communaux peuvent créer une commission de contrôle commune.
• Droit d'enquête régional : les conseils communaux peuvent faire examiner ensemble le fonctionnement d'une intercommunale.
• Participation citoyenne : possibilités de consultation lors des décisions des intercommunales.

5. KPI et benchmarking obligatoires

• Chaque intercommunale publie chaque année des indicateurs de performance : coût par habitant, satisfaction des clients, efficience.
• Benchmarking entre intercommunales comparables (p. ex. toutes les intercommunales de déchets entre elles).
• Audit indépendant tous les 5 ans, réalisé par la Cour des comptes ou par un bureau externe.

6. Un seul cadre réglementaire pour toute la Belgique

• Remplacer la mosaïque actuelle (décret flamand, CDLD wallon, ordonnance bruxelloise) par un seul cadre fédéral fixant des normes minimales de gouvernance, de transparence et de rémunération.
• Les entités fédérées peuvent appliquer des règles plus strictes (compétences concurrentes), mais pas plus souples.

Impact estimé :

• Économie sur les indemnités de mandat : 20 à 50 millions d'euros par an (estimation prudente sur la base de ±10.000 mandats × réduction moyenne)
• Gain d'efficience par la consolidation des structures filiales : non chiffrable mais substantiel
• Gain de confiance chez le citoyen : inestimable

Modèle de référence international : les Pays-Bas (Wgr 2022) pour le contrôle démocratique et la transparence ; l'Allemagne pour la culture d'une administration locale non rémunérée ou modestement indemnisée ; le Danemark pour la mesure des performances et le benchmarking.

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : registre national opérationnel + interdiction du cumul + plafond de rémunération
• Année 2 : suppression progressive des structures filiales de droit privé + commissions de contrôle opérationnelles
• Année 3 : KPI obligatoires et premier tour de benchmarking
• Année 5 : premier cycle d'audit indépendant achevé

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Mandats & gouvernance intercommunales. Réformé Un registre obligatoire unique pour tous les mandats et rémunérations intercommunaux, une interdiction stricte du cumul, et un véritable contrôle démocratique par les conseils communaux. Comme les Pays-Bas le font déjà.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Belgique compte, selon les estimations, 200 à 300 intercommunales qui organisent la coopération entre communes. De la distribution d'énergie (Fluvius, ORES) au traitement des déchets et à l'approvisionnement en eau. Ensemble, elles représentent plus de 10.000 mandats rémunérés pour des responsables politiques. Rien qu'en Flandre, il y en avait au moins 5.322 pour 127 structures. En plus des intercommunales elles-mêmes existent des centaines de structures filiales sous forme de SA et d'ASBL, soumises à des règles plus souples.

Ce qui ne va pas

La gouvernance des intercommunales est un cas d'école de ce qui peut mal tourner quand la politique et l'administration se mélangent. Le scandale Publifin/Nethys à Liège (2016-2017) a révélé que 24 responsables politiques locaux recevaient jusqu'à 2.871 euros par mois via des « comités de secteur » fictifs. Sans même devoir être présents. Un responsable politique a raclé jusqu'à 500.000 euros par an en empilant les mandats intercommunaux.

Mais Publifin n'était pas une exception. C'était un symptôme. Dans les intercommunales, les pouvoirs publics jouent en même temps le rôle d'actionnaire, d'administrateur, de régulateur, d'autorité de tutelle et de client. C'est comme si vous pouviez faire passer votre propre examen. Avant 2017, 85 % des structures intercommunales ne relevaient même pas de la réglementation flamande, parce qu'elles avaient été créées sous forme de SA ou d'ASBL.

Après Publifin sont venues les réformes : la Flandre a limité les conseils d'administration à 15 membres et supprimé ±1.000 mandats. La Wallonie a renforcé les règles de transparence et rendu les comités d'audit obligatoires. Mais les experts qualifient ces mesures de « bricolage à la marge ». Les problèmes fondamentaux. Mélange des intérêts, échappatoires de droit privé, absence de mesure des performances. Ne sont pas résolus. La plateforme Cumuleo.be montre qu'en 2023, des mandataires recevaient toujours, via des mandats empilés, jusqu'à plus d'un million d'euros par an.

Les conseillers communaux. Qui devraient exercer le contrôle au nom du citoyen. Sont impuissants. Ils reçoivent trop peu d'informations, n'ont pas de droit d'enquête, et l'assemblée générale de l'intercommunale est généralement une formalité.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas ont fondamentalement réformé en 2022 la Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr, loi sur les structures de coopération intercommunale). L'organe de gestion d'une structure de coopération a désormais une obligation d'information active envers les conseils communaux. Pas seulement sur les décisions, mais sur tout ce dont le conseil a besoin. Les conseillers des communes participantes peuvent créer une commission de contrôle commune et même lancer une enquête régionale sur le fonctionnement de la coopération. Toutes les regelingen figurent dans un registre central, public et consultable (le registre GR sur Overheid.nl). Les rémunérations sont modestes et la « culture de l'enrichissement » néerlandaise dans la coopération intercommunale n'existe tout simplement pas.

En Allemagne, siéger dans un Zweckverband (association à but déterminé) est ehrenamtlich. Bénévole, avec une modeste indemnité de frais de maximum 960 euros par an. C'est un service local, pas un modèle de revenus. Au Danemark, les communes participent en moyenne à 47 structures de coopération, avec une gouvernance fondée sur le consensus, la transparence et le benchmarking.

Ce que HART propose

Six mesures concrètes :

1. Un registre national unique Sur le modèle néerlandais : toutes les intercommunales, leurs administrateurs, leurs rémunérations, leurs budgets et leurs performances dans une seule plateforme publique et consultable. Y compris toutes les structures filiales. Mise à jour en temps réel, pas une fois par an après coup.

2. Une interdiction stricte du cumul Maximum 2 mandats intercommunaux rémunérés par personne. Jeton de présence plafonné à 200 euros par réunion pour tout le pays. Rémunération totale issue de mandats publics plafonnée à 150 % de l'indemnité parlementaire. Les parlementaires et ministres en fonction ne peuvent pas siéger dans les conseils d'administration des intercommunales.

3. Fin des échappatoires de droit privé Toutes les structures filiales d'intercommunales relèvent des mêmes règles de droit public. Plus de SA comme refuge face au contrôle public. Période de transition : 3 ans.

4. Un véritable contrôle démocratique Obligation d'information active de l'organe de gestion intercommunal envers les conseils communaux. Droit de créer une commission de contrôle commune. Droit d'enquête régional. Possibilités de consultation pour les citoyens.

5. Mesure obligatoire des performances Chaque intercommunale publie chaque année des KPI : coût par habitant, satisfaction des clients, efficience. Benchmarking entre intercommunales comparables. Audit indépendant tous les 5 ans.

6. Un seul cadre réglementaire Remplacer la mosaïque des règles flamandes, wallonnes et bruxelloises par un seul cadre minimal fédéral. Les entités fédérées peuvent être plus strictes, pas plus souples.

Ce que cela rapporte

Une estimation prudente donne 20 à 50 millions d'euros par an d'économies sur les seules indemnités de mandat. Mais le vrai rendement est ailleurs : des intercommunales contrôlées sur leurs performances et leur transparence travaillent plus efficacement, fournissent de meilleurs services et coûtent moins cher au citoyen. Et peut-être plus important encore : des citoyens qui peuvent voir qui gagne quoi et ce que cela rapporte font à nouveau un peu plus confiance à la politique.

Les Pays-Bas, l'Allemagne et le Danemark prouvent que la coopération intercommunale est possible sans culture de l'enrichissement. La seule chose nécessaire : la volonté politique de mettre un frein à ses propres mandats.

Phase 5 : sources