Intercommunales (Fluvius, ORES, Vivaqua, etc.) : audit 2026-04-01

Ligne : Intercommunales. Eau, énergie, déchets, informatique Statut : 🟠 Réformé Auditeur : Automatisé (audit HART réforme de l'État)

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Définition : Une intercommunale est une structure de coopération entre deux communes ou plus, destinée à réaliser ensemble des missions d'intérêt communal. Elles sont actives dans des secteurs comme la distribution d'énergie, la gestion de l'eau, le traitement des déchets, l'égouttage, la télédistribution, le développement régional et le logement social.

Base juridique :

• Flandre : Decreet Lokaal Bestuur (décret flamand sur l'administration locale, 2017, en vigueur le 1er janvier 2019) : la réforme la plus profonde en 40 ans. Il remplace le Decreet Intergemeentelijke Samenwerking (décret sur la coopération intercommunale, 2001).
• Wallonie : Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD), livre V. Modifié en 2018 après le scandale Publifin, adapté à nouveau en 2024 et en 2025.
• Bruxelles : ordonnance du 19 juillet 2001, adaptée en 2018.
• Fédéral (origine) : loi du 22 décembre 1986 relative aux intercommunales.

Nombre et répartition :

• Flandre : ±80 intercommunales (contre 105 en 2005), organisées en associations chargées de mission (opdrachthoudende verenigingen), en associations prestataires de services (dienstverlenende verenigingen) ou en associations de projet (projectverenigingen).
• Wallonie : ±90 intercommunales, soumises au CDLD.
• Bruxelles : ±15-20 intercommunales et organismes pararégionaux.
• Total Belgique : ±185-190 intercommunales actives.

Administrateurs et mandats :

• En 2024, 9.568 listes de mandats devaient être déposées auprès de la Cour des comptes pour les administrateurs d'intercommunales et d'entités apparentées.
• Rien qu'en Flandre, au moins 5.300 mandats rémunérés dans des intercommunales ont été recensés en 2017.
• Chaque intercommunale a une assemblée générale, un conseil d'administration et un comité de rémunération. Trois organes obligatoires.

Poids financier :

• Les intercommunales assurent près d'un quart de tous les investissements locaux en Belgique.
• Rien que le secteur de l'énergie : ±4,2 milliards d'euros de chiffre d'affaires (chiffres de 2014).
• Gestion des déchets : ±600 millions d'euros de chiffre d'affaires.
• Télédistribution : ±126 millions d'euros de chiffre d'affaires.

Principaux acteurs :

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

1. Distribution d'énergie gestion des réseaux électriques et des conduites de gaz (Fluvius, ORES, Sibelga)
2. Approvisionnement en eau production et distribution d'eau potable (De Watergroep, FARYS, Vivaqua, SWDE)
3. Égouttage et épuration des eaux construction et entretien des réseaux d'égouts
4. Traitement des déchets collecte, tri, recyclage (IVAGO, Limburg.net, IVBO, etc.)
5. Développement régional développement économique, zones d'activité économique (Leiedal, IOK, Veneco)
6. Informatique et télédistribution historiquement, aujourd'hui largement passées à des acteurs privés

Chevauchements et morcellement :

• Distribution d'énergie : Fluvius appartient à 11 intercommunales distinctes, chacune entièrement aux mains des 300 communes flamandes. En Wallonie, ORES est née en 2014 de la fusion de 8 anciennes intercommunales, mais RESA (Liège) et Sibelga (Bruxelles) existent à côté d'elle.
• Eau : au moins 5 grandes sociétés de distribution d'eau potable, plus des dizaines de plus petites, organisées par région sans coordination nationale.
• Déchets : chaque région dispose de sa propre intercommunale, avec de grandes différences de tarifs et de service.

Qui est le client ? Le citoyen (pour l'eau, l'énergie, les déchets) et la commune (comme actionnaire et comme cliente). C'est le problème de la double casquette. La commune est à la fois propriétaire, autorité de tutelle, régulateur et cliente. C'est un problème structurel de gouvernance.

Indicateurs de performance : Il n'existe pas d'indicateurs clés (KPI) uniformes et comparables pour l'ensemble des intercommunales. La VREG (régulateur flamand de l'énergie) publie des rapports de qualité sur la distribution d'énergie en Flandre, mais un benchmark global fait défaut. La Cour des comptes a signalé à plusieurs reprises l'absence de mesure des résultats.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas :

• Waterschappen : 21 waterschappen (offices régionaux de gestion de l'eau ; ils étaient 2.500 en 1950) gèrent la qualité et la quantité de l'eau. Organes élus démocratiquement. Fiscalité propre (waterschapsbelasting). Taux de fuite d'eau de seulement 6 %, un des plus bas au monde.
• Eau potable : 10 sociétés de distribution d'eau potable (Vitens, Brabant Water, Evides, etc.) pour 17 millions d'habitants. Propriété publique, mais gestion professionnelle avec des administrateurs externes. Transparence et benchmarking obligatoires via l'Inspectie Leefomgeving en Transport (inspection néerlandaise du cadre de vie et des transports).
• Gemeenschappelijke regelingen (Wgr) : structures de coopération de droit public, obligatoirement inscrites dans un registre GR central sur Overheid.nl (depuis 2021). Les conseillers communaux conservent leur droit de contrôle. Loi modifiée en 2022 pour renforcer la légitimité démocratique.
• Différence essentielle : aux Pays-Bas, toutes les gemeenschappelijke regelingen sont consultables publiquement, avec publication obligatoire des finances et des mandats. Cela n'existe pas en Belgique.

Allemagne :

• Zweckverbände : structures de coopération à but déterminé entre communes (Kommunen) pour des missions spécifiques (eau, déchets, transports en commun). Elles varient selon le Bundesland. Rien qu'au Brandebourg, 79 Zweckverbände.
• Réglementation stricte propre à chaque Land, mais grande variation des modèles de gouvernance.
• Stadtwerke : entreprises communales d'utilité publique qui combinent l'énergie, l'eau et parfois les transports en commun. Gestion professionnelle, souvent avec une direction indépendante. Environ 900 Stadtwerke en Allemagne.
• Avantage : le modèle des Stadtwerke combine propriété publique et management professionnel, et évite le problème belge des nominations politiques.

Danemark :

• Coopération communale via des kommunale fællesskaber (entreprises intercommunales) pour les déchets, les transports en commun et le gaz.
• Après la grande fusion de communes de 2007 (271 → 98 communes), la coopération intercommunale est devenue plus efficace grâce à l'augmentation d'échelle.
• Gestion des déchets organisée en ±30 entreprises intercommunales de déchets, transparentes et assorties de benchmarks publics.

Suisse :

• Interkommunale Zusammenarbeit (IKZ), coopération intercommunale pour l'eau, les déchets et l'énergie. Contrôle démocratique fort grâce au système référendaire.
• Plus de 1.000 structures de coopération pour 2.136 communes.

1D. Problèmes et critiques

1. Le scandale Publifin/Nethys (2016-2017) : Le plus grand scandale intercommunal de l'histoire de la Belgique. L'intercommunale liégeoise Publifin comptait quatre comités de secteur qui, en trois ans, ont versé plus de 2,5 millions d'euros à 31 mandataires. Pour des réunions qui se tenaient rarement ou jamais. Le CEO Stéphane Moreau gagnait 960.000 euros bruts par an, le directeur de la stratégie Daniel Weekers 600.000 euros. Le scandale a mené à la démission du ministre wallon Paul Furlan et à une vague de réformes.

2. Le scandale Publipart (Flandre) : Une structure filiale privée d'intercommunales qui échappait à la régulation et investissait dans des fonds douteux, dont des fonds liés aux armes chimiques.

3. La crise Vivaqua (Bruxelles) :

• Une dette de plus de 700 millions d'euros accumulée en 20 ans.
• Des problèmes informatiques ont privé des dizaines de milliers de clients de leur facture, avec pour conséquence que Vivaqua a dû emprunter pour payer son personnel.
• Seuls 14 km sur 500 km de réseau d'égouts rénovés par an. Presque chaque mois, un effondrement de chaussée à Bruxelles.
• 1.400 collaborateurs et administrateurs, « trop lourd au sommet » selon des parlementaires.
• Demande d'audit externe rejetée par le vote de la majorité.

4. La hausse des tarifs de réseau :

• Les tarifs de réseau de Fluvius ont augmenté de 130 % en 18 ans.
• En 2025, nouvelle hausse de +33 % des tarifs de réseau flamands.
• Les tarifs de transport d'Elia facturés à Fluvius augmentent de +80 % en 2025.
• Les 11 intercommunales distinctes au sein de Fluvius entraînent de grands écarts tarifaires : un habitant de Flandre-Occidentale paie sensiblement plus qu'un Limbourgeois.

5. La dépendance des communes aux dividendes :

• Les communes reçoivent chaque année des centaines de millions d'euros de dividendes issus de la distribution d'énergie.
• Les dividendes de Fluvius sont passés de 233 millions d'euros par an à ±110 millions d'euros par an à partir de 2025. Une division par deux.
• Cela crée un incitant pervers : les communes ont intérêt à des tarifs de réseau élevés pour financer leur propre budget.

6. Le manque de transparence :

• La loi sur la transparence qui s'applique aux entreprises cotées en Bourse et aux entreprises publiques ne s'applique pas aux intercommunales.
• Les rémunérations dans les structures filiales échappent à tout contrôle.
• La Cour des comptes publie les listes de mandats, mais ne peut pas auditer les performances sur le fond.
• Les citoyens n'ont aucune visibilité sur les coûts, les performances et les décisions des intercommunales.

7. Les nominations politiques :

• Les administrateurs sont nommés sur la base de leur couleur politique, pas sur la base de leur compétence.
• Aucun critère de sélection objectif. Le conseil d'administration reflète les rapports de force politiques dans les communes participantes.
• La « norme ministre-président » (rémunération maximale) a été introduite en Flandre en 2019, mais ne s'applique pas aux structures filiales.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 6 des 9 principes obtiennent ❌ (échec), 3 obtiennent ⚠️ (partiel). Aucun principe n'obtient ✅. Les gains les plus importants se situent au niveau de la transparence, de la simplicité et de l'orientation résultats.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé Les intercommunales sont en soi un instrument utile de coopération entre communes. Le problème n'est pas le concept, mais la prolifération, le manque de transparence, les nominations politiques et l'absence de pilotage par la performance.

3B. Proposition concrète

1. Un registre central obligatoire (modèle néerlandais)

• Un registre en ligne unique, fédéral et par entité fédérée, de toutes les intercommunales, consultable par chaque citoyen.
• Publication obligatoire des statuts, des comptes annuels, de la composition des organes de gestion, des rémunérations (structures filiales comprises) et des rapports de performance.
• Inspiré du registre GR néerlandais (Overheid.nl, depuis 2021).

2. Fusion et rationalisation

• Au maximum une intercommunale par secteur d'utilité publique et par entité fédérée pour les services de réseau (énergie, eau).
• Les 11 intercommunales sous-jacentes de Fluvius fusionnent en une seule entreprise d'utilité publique flamande aux tarifs uniformes.
• ORES, RESA et Sibelga sont rationalisées en une entreprise d'utilité publique wallonne et une bruxelloise.
• Intercommunales de déchets : fusion en 5 au maximum par entité fédérée, sur la base de régions logistiques.
• Objectif : passer de ±190 intercommunales à ±50-60.

3. Une gestion professionnelle (modèle des Stadtwerke)

• Administrateurs sélectionnés sur la compétence, pas sur l'appartenance à un parti.
• Comité de nomination indépendant (sur le modèle de la proposition de HART pour l'Organe de nomination indépendant).
• Au maximum 9 administrateurs par intercommunale (contre parfois plus de 30).
• Interdiction du cumul : au maximum 2 mandats dans des intercommunales par personne.
• La norme ministre-président s'applique à toutes les structures, filiales comprises.

4. Benchmarking et KPI obligatoires

• Benchmarking annuel de toutes les entreprises d'utilité publique sur le coût unitaire, la satisfaction des clients, le taux de fuite (eau), la durée d'interruption (énergie) et le taux de recyclage (déchets).
• Résultats accessibles au public, sur le modèle de l'Inspectie Leefomgeving en Transport néerlandaise.
• Mécanisme de sanction : les intercommunales qui restent 3 ans sous le benchmark sont obligées de se restructurer.

5. Fin de la dépendance aux dividendes

• Les dividendes communaux issus des services de réseau (énergie, eau) sont ramenés à zéro sur 10 ans.
• Les tarifs de réseau sont fixés sur la base de la couverture des coûts, pas des besoins de recettes des communes.
• Les communes sont compensées par des dotations transparentes issues de la loi générale de financement.

6. Numérique d'abord

• Toutes les intercommunales obligées de passer à la facturation et aux services numériques dans les 3 ans.
• Un guichet unique par entité fédérée pour tous les services d'utilité publique (énergie + eau + déchets).
• Systèmes de données interopérables, reliés au Registre national (principe once only).

Économie estimée :

• Rationalisation de ±190 à ±55 intercommunales : 100 à 200 millions d'euros par an de frais de gestion, de structures doubles et d'indemnités de mandat.
• Tarifs de réseau uniformes : jusqu'à 50 à 100 euros par an d'économie par ménage grâce à la disparition des écarts tarifaires.
• Gestion professionnelle : difficile à quantifier, mais le seul scandale Publifin a coûté des dizaines de millions au contribuable wallon.

Trajet de mise en œuvre :

• Années 1-2 : registre central + cadre de benchmarking + initiative législative pour les fusions
• Années 3-5 : vague de fusions : 190 → ±55 intercommunales
• Années 5-10 : réduction des dividendes, professionnalisation de la gestion achevée
• Modifications législatives requises : Decreet Lokaal Bestuur (FL), CDLD (WL), ordonnance bruxelloise, éventuellement une loi-cadre fédérale

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Intercommunales. Réformé De ±190 intercommunales opaques à ±55 entreprises d'utilité publique transparentes, gérées professionnellement, avec benchmarking obligatoire et reddition de comptes publique.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Belgique compte environ 190 intercommunales. Des structures de coopération entre communes pour l'énergie, l'eau, les déchets, l'informatique et le développement régional. Ensemble, elles gèrent des milliards d'euros de moyens publics. Fluvius (énergie, Flandre) appartient à 11 intercommunales distinctes qui représentent ensemble les 300 communes flamandes. ORES dessert 197 communes wallonnes avec 2.300 collaborateurs. Vivaqua alimente Bruxelles en eau potable avec 1.400 collaborateurs. Au total, près de 9.600 mandats d'administrateur sont répartis entre ces structures.

Ce qui ne va pas

Trois mots : opaques, politisées et incontrôlables.

La loi sur la transparence qui s'applique aux entreprises cotées en Bourse ne s'applique pas aux intercommunales. Cela signifie que les citoyens ne savent pas ce que gagnent les administrateurs, ce que coûtent les structures filiales, ni comment les performances se comparent à celles d'organisations similaires. Le scandale Publifin à Liège a révélé que des mandataires avaient reçu 2,5 millions d'euros pour des réunions qui n'ont jamais eu lieu, tandis que le CEO gagnait 960.000 euros par an. À Bruxelles, Vivaqua a accumulé plus de 700 millions d'euros de dettes, ne parvient pas à entretenir le réseau d'égouts (14 km sur 500 km par an), et une demande d'audit externe y a été rejetée par le vote de la majorité politique.

Les administrateurs sont nommés sur la base de leur couleur de parti, pas de leur compétence. Les communes sont à la fois propriétaires, clientes, régulatrices et autorités de tutelle. Quatre casquettes qui ne tiennent pas sur une seule tête. Et ces mêmes communes sont accros aux dividendes : des centaines de millions d'euros par an qui sortent directement de la facture d'énergie du citoyen. Quand les tarifs de réseau augmentent de 130 % en 18 ans et qu'un habitant de Flandre-Occidentale paie bien plus qu'un Limbourgeois pour le même réseau électrique, quelque chose ne va fondamentalement pas.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas, toutes les gemeenschappelijke regelingen sont, depuis 2021, obligatoirement inscrites dans un registre central consultable en ligne. Pour chaque coopération, les citoyens peuvent consulter les statuts, les comptes annuels et la composition des organes de gestion. Les 10 sociétés de distribution d'eau potable (pour 17 millions d'habitants. La Belgique en compte des dizaines pour 11 millions) font l'objet d'un benchmarking annuel par une inspection indépendante. Le taux de fuite d'eau est de 6 %. Un des plus bas au monde.

En Allemagne, environ 900 Stadtwerke (entreprises communales d'utilité publique) combinent propriété publique et management professionnel. Les administrateurs sont sélectionnés sur la compétence, pas sur la carte de parti. Les Stadtwerke regroupent souvent l'énergie, l'eau et parfois les transports en commun dans une seule entreprise efficace par ville ou par région.

Le Danemark est passé en 2007 de 271 à 98 communes par fusion, ce qui a rendu la coopération intercommunale automatiquement plus efficace. La gestion des déchets y est organisée en ±30 entreprises transparentes et comparables pour l'ensemble du pays.

Ce que HART propose

1. Un registre central unique Chaque intercommunale obligatoirement enregistrée publiquement avec ses statuts, ses comptes annuels, la composition de ses organes de gestion et ses rémunérations. Consultable en ligne par chaque citoyen. Structures filiales comprises.

2. De 190 à ±55 Fusion et rationalisation. Une entreprise d'utilité publique par secteur de réseau et par entité fédérée. Les 11 intercommunales sous-jacentes de Fluvius deviennent une seule entreprise d'utilité publique flamande aux tarifs uniformes. Les intercommunales de déchets fusionnent en 5 au maximum par entité fédérée.

3. Une gestion professionnelle Administrateurs sélectionnés sur la compétence via un comité de nomination indépendant. Au maximum 9 administrateurs par intercommunale. Au maximum 2 mandats intercommunaux par personne. La norme ministre-président s'applique à tout, structures filiales comprises.

4. Benchmarking obligatoire Comparaison publique annuelle sur le coût, la qualité, la satisfaction des clients et la durabilité. Qui reste 3 ans sous la barre est restructuré d'office.

5. Fin de la dépendance aux dividendes Les dividendes communaux issus des tarifs de réseau sont supprimés progressivement sur 10 ans. Les tarifs de réseau sont déterminés par les coûts, pas par les besoins budgétaires des communes. Les communes sont compensées de manière transparente via la loi de financement.

6. Numérique d'abord Un guichet numérique unique par entité fédérée pour tous les services d'utilité publique. Facturation numérique obligatoire. Systèmes interopérables reliés au Registre national.

Ce que cela rapporte

La rationalisation de ±190 à ±55 intercommunales permet d'économiser, selon les estimations, 100 à 200 millions d'euros par an en structures doubles, en management superflu et en indemnités de mandat. Des tarifs de réseau uniformes peuvent faire économiser jusqu'à 50 à 100 euros par an aux ménages. Le benchmarking obligatoire contraint les organisations qui sous-performent à s'améliorer. Fini les situations à la Vivaqua, où les dettes s'accumulent pendant des années sans que personne n'intervienne. Et surtout : le citoyen peut enfin voir qui décide, qui paie et qui est responsable. C'est le minimum en démocratie.

Phase 5 : sources