Cabinets ministériels : audit

Date : 2026-04-01 Ligne : Cabinets ministériels. ± 838 membres Catégorie : Gouvernement fédéral Statut : 🟠 Réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Un cabinet ministériel est un groupe de collaborateurs personnels qui assiste un ministre dans la préparation des politiques, les négociations politiques et la gestion quotidienne. Le système belge des cabinets est, avec le système français, le plus ancien et le plus étendu au monde. Contrairement au modèle de la fonction publique (Pays-Bas, Allemagne, Scandinavie), les membres de cabinet sont des nominations politiques qui arrivent et repartent avec le ministre.

Base juridique :

• Fédéral : arrêté royal du 19 juillet 2001 (organes stratégiques des membres du gouvernement fédéral), complété par l'AR du 20 mai 2022 sur le contrôle budgétaire et de gestion.
• Flamand : arrêté du Gouvernement flamand du 24 juillet 2009 sur l'organisation des cabinets.
• Après la réforme Copernic (2000), le mot « cabinet » a officiellement été remplacé par « cellule de politique générale », « cellule stratégique » et « secrétariat », mais dans la pratique l'ancien système est resté largement intact.

Historique :

• La forte croissance des cabinets date des années 1950, lorsque les ministres ont voulu des collaborateurs de confiance travaillant indépendamment de l'administration.
• Dans les années 1980, certains cabinets ont atteint 250 membres du personnel par ministre.
• La réforme Copernic (2000) du gouvernement Verhofstadt I promettait la suppression des cabinets et leur remplacement par de petits secrétariats + des conseils stratégiques composés de fonctionnaires. Le PS s'y est opposé, le plan s'est dilué, et 25 ans plus tard les cabinets sont aussi puissants que jamais.
• En 2020, le gouvernement fédéral De Croo comptait 838 collaborateurs de cabinet pour 15 ministres et 5 secrétaires d'État. 69 de plus que sous le gouvernement Michel (769).
• Le gouvernement De Wever (2025) promet 30 % de membres de cabinet en moins par la suppression de secrétaires d'État, ce qui revient à ± 585 collaborateurs au niveau fédéral.

Taille et budget (tous les niveaux de pouvoir) :

Sur une législature complète de 5 ans, le système des cabinets coûte près d'1 milliard d'euros pour tous les gouvernements belges réunis.

Répartition régionale (2004) :

• Fédéral : 1.028
• Flandre : 490
• Wallonie : 521
• Communauté française : 371
• Bruxelles : 388
• Communauté germanophone : 32

Composition (recherche de Pieter Moens, UGent) :

• 58 % d'hommes, et même 62 à 64 % d'hommes dans les fonctions dirigeantes
• 66 % ont un diplôme universitaire (chez les conseillers : 86 %)
• 40 % recrutés directement, 40 % via une candidature
• Plus de 50 % sont des volontaires de parti ou sont affiliés à un parti
• Seuls 16 % viennent du secteur privé

Structure de chaque cabinet :

• Dirigé par un chef de cabinet (+ un adjoint)
• Des conseillers de fond par domaine politique
• Un porte-parole et une équipe de communication
• Du personnel de soutien (secrétariat, chauffeurs, cuisiniers)
• En moyenne ± 42 collaborateurs par cabinet (fédéral, 2020)
• Vice-Premiers ministres et Premier ministre : 54 à 60 membres
• Les plus petits cabinets : ± 20 membres

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions officielles :

1. Préparation des politiques rédaction de projets de loi, d'arrêtés royaux et de notes de politique générale
2. Coordination politique concertation avec les partenaires de coalition via les groupes de travail intercabinets (IKW)
3. Relations parlementaires contacts avec le parlement, les groupes politiques, l'opposition
4. Contrôle de l'administration donner des instructions aux SPF et aux agences au nom du ministre
5. Communication presse, médias sociaux, parties prenantes

En pratique :

• Les cabinets sont devenus le véritable pouvoir législatif. La plupart des textes législatifs sont préparés et négociés dans les groupes de travail intercabinets (IKW), pas au parlement. Le parlement se voit présenter un compromis achevé que les partis de la majorité ont déjà approuvé.
• Les membres de cabinet donnent des instructions directes aux fonctionnaires, ce qui démotive l'administration et vide de sa substance le rôle des hauts fonctionnaires.
• À chaque changement de gouvernement, tous les membres de cabinet s'en vont. Le savoir accumulé, les réseaux et les dossiers en cours disparaissent. La continuité repose sur des fonctionnaires qui ont été systématiquement mis hors jeu.
• Les IKW se réunissent en dehors de tout contrôle parlementaire. Il n'y a pas de procès-verbaux, pas de transparence, pas de reddition de comptes. Le résultat est tout au plus discuté en « concertation de majorité » avec les groupes parlementaires.

Indicateurs de performance : Il n'existe aucun KPI formel pour les cabinets. Il n'y a pas d'évaluation systématique de leur production, de leur rapport coût-efficacité ou de leur valeur ajoutée par rapport à l'administration. La Cour des comptes n'a jamais réalisé d'audit complet du système des cabinets.

La problématique du pantouflage : En 2019, VRT NWS a documenté des dizaines de cas de collaborateurs de cabinet passés au secteur privé. Souvent vers des entreprises du secteur qu'ils régulaient depuis leur cabinet. Il n'existe aucune règle contraignante sur une période de refroidissement. Il n'y a pas de code de déontologie fédéral pour les membres de cabinet. Le GRECO (l'organe anticorruption du Conseil de l'Europe) a interpellé la Belgique à ce sujet à plusieurs reprises.

1C. Comparaison internationale

Différence essentielle : dans le modèle néerlandais et scandinave, ce sont des fonctionnaires professionnels qui font le travail de politique publique. Le ministre choisit la direction, l'administration élabore. En Belgique, ce sont des personnes nommées politiquement qui font le travail de politique publique et qui, en plus, pilotent les fonctionnaires. Une double concentration de pouvoir.

Les Pays-Bas comme modèle de référence :

• Les ministres ont ± 20 à 30 collaborateurs : porte-parole, communication, contacts parlementaires
• La préparation des politiques est assurée par l'Algemene Bestuursdienst (ABD, corps néerlandais des hauts fonctionnaires) : un corps professionnel de ± 1.600 hauts fonctionnaires
• Les hauts fonctionnaires sont nommés sur la base de la compétence, pas de la carte de parti
• La préférence politique des fonctionnaires reste privée
• VRT NWS concluait en 2020 : « Sur le plan politique, la frontière entre l'Europe du Nord et l'Europe du Sud passe entre les Pays-Bas et la Flandre. »

Le Danemark comme référence d'efficience :

• Seulement ± 20 « særlige rådgivere » (conseillers spéciaux) au total, répartis sur tous les ministères
• Les fonctionnaires sont les principaux conseillers politiques et travaillent par-delà les gouvernements
• La continuité et la mémoire institutionnelle sont garanties

1D. Problèmes et critiques

1. Particratie et pouvoir parallèle : les cabinets sont de facto le prolongement des sièges des partis. Ce sont eux qui déterminent la politique, pas le parlement ni l'administration. Les cabinets sont le cœur de la particratie belge. C'est là que la politique se fait, pas au parlement.

2. Affaiblissement de l'administration : des fonctionnaires ayant des décennies d'expérience sont systématiquement contournés. La motivation et la qualité du corps des fonctionnaires en souffrent. La promesse de Copernic de rompre avec cela n'a pas été tenue après 25 ans.

3. Perte de savoir à chaque changement de gouvernement : toute l'expertise accumulée s'en va quand un cabinet tombe. Il n'y a pas de mémoire institutionnelle, pas de transmission, pas de continuité. Aux Pays-Bas et au Danemark, ce sont les fonctionnaires qui garantissent cette continuité.

4. Manque de transparence : les cabinets ne relèvent pas de la publicité de l'administration. Il est difficile de savoir qui y travaille, quelles sont leurs tâches et combien ils coûtent. Les IKW se réunissent sans procès-verbaux ni contrôle parlementaire.

5. Un pantouflage sans règles : des dizaines d'anciens membres de cabinet sont passés au secteur privé qu'ils régulaient, sans période de refroidissement ni obligation de transparence. Le GRECO a critiqué la Belgique pour cela.

6. Coûts : ± 200 millions d'euros par an pour tous les niveaux, ± 1 milliard d'euros par législature. Pour un système dont d'autres pays prouvent qu'il n'est pas nécessaire.

7. Des réformes ratées : la réforme Copernic (2000), les « contrats d'administration » francophones (2002), les promesses répétées de chaque gouvernement. Rien n'a fondamentalement changé le système. Le système des cabinets survit à chaque réforme.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 6 des 9 principes obtiennent ❌ (échec), 3 obtiennent ⚠️ (partiel). C'est un des items les moins bien notés de tout l'audit. Les trois principes offrant le plus grand gain : Transparence, Orientation résultats et Éprouvé à l'étranger.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé Le système des cabinets est fondamentalement transformé en un petit secrétariat politique par ministre, combiné à un Algemene Bestuursdienst (ABD) professionnel sur le modèle néerlandais.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Maximum 15 collaborateurs personnels par ministre (contre ± 42 en moyenne, 54 à 60 pour les Vice-Premiers ministres) :

   • 1 chef de cabinet
   • 1 porte-parole
   • 3 à 4 conseillers de fond
   • 2 à 3 contacts parlementaires
   • 5 à 6 membres du personnel de soutien (secrétariat, planning)

2. Premier ministre : maximum 25 collaborateurs (y compris la communication et les contacts internationaux).

3. Création d'un Algemene Bestuursdienst (ABD) belge sur le modèle néerlandais :

   • Un pool de ± 1.500 hauts fonctionnaires professionnels
   • Nomination sur la compétence, pas sur la carte de parti (via l'Organe de nomination indépendant. Voir l'audit précédent)
   • Préparation des politiques, projets de loi et évaluation par des fonctionnaires
   • Continuité garantie par-delà les changements de gouvernement

4. Les groupes de travail intercabinets (IKW) deviennent des commissions de coordination des politiques sous l'Organe de nomination indépendant :

   • Présidées par un haut fonctionnaire, pas par un chef de cabinet
   • Procès-verbaux obligatoires et publics (après 3 mois)
   • Rapportage parlementaire par trimestre

5. Période de refroidissement obligatoire de 2 ans pour les membres de cabinet qui passent au secteur privé dans le secteur régulé. Infraction : amende et récupération.

6. Registre de transparence : tous les membres de cabinet sont enregistrés publiquement avec leur nom, leur fonction, leur rémunération et leur employeur précédent. Publié chaque année.

Vers quel niveau : cela vaut pour tous les niveaux de pouvoir, le fédéral comme les entités fédérées. L'ABD opère au niveau fédéral avec des détachements des entités fédérées.

Modèle international : les Pays-Bas (ABD + petit secrétariat ministériel) avec des éléments du Danemark (personnel politique très limité) et de la Suède (Regeringskansliet intégré).

Économie estimée :

• Aujourd'hui : ± 200 M€/an (tous niveaux)
• Après la réforme : ± 50 à 60 M€/an (petits secrétariats + investissement dans l'ABD)
• Économie nette : ± 120 à 140 M€/an, soit 600 à 700 M€ par législature
• L'ABD coûte de l'argent, mais remplace un travail en double actuellement effectué à la fois par les cabinets et par l'administration.

Trajet de mise en œuvre :

• Années 1-2 : cadre légal : ancrer légalement le nombre maximum de membres de cabinet (révision de la Constitution art. 104 ou loi spéciale). Création du noyau de l'ABD.
• Années 2-3 : réduction progressive des cabinets, montée en puissance parallèle de l'ABD. Projets pilotes dans 3 à 4 SPF.
• Années 3-5 : déploiement complet. Tous les ministres passent au nouveau modèle. La réforme des IKW est opérationnelle.
• Année 5 et au-delà : évaluation et ajustement. Les entités fédérées suivent l'exemple fédéral.

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Cabinets ministériels. Réformé 2.000 soldats de parti remplacés par des fonctionnaires professionnels. Maximum 15 collaborateurs par ministre, un Algemene Bestuursdienst et de la transparence à chaque niveau.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Chaque ministre belge a un « cabinet » : une équipe de collaborateurs politiques qui prépare les politiques, négocie avec les autres partis et donne des instructions à l'administration. Le gouvernement fédéral De Croo (2020) comptait 838 collaborateurs de cabinet. Additionnez tous les gouvernements belges. Fédéral, flamand, wallon, bruxellois, francophone, germanophone. Et vous arrivez à plus de 2.000 membres de cabinet. Coût : près de 200 millions d'euros par an, près d'1 milliard par législature.

Ce qui ne va pas

Le système des cabinets est le cœur de la particratie belge. Les membres de cabinet sont des nominations politiques : plus de la moitié sont membres d'un parti, ils arrivent et repartent avec le ministre. Cela crée quatre problèmes fondamentaux.

Premièrement : la perte de savoir. À chaque changement de gouvernement, toute l'expertise accumulée disparaît. Dossiers en cours, contacts, éclairages politiques. Tout s'en va. Dans des pays comme les Pays-Bas et le Danemark, ce sont les fonctionnaires qui garantissent la continuité. En Belgique, chaque gouvernement recommence.

Deuxièmement : l'évidement de l'administration. Les cabinets reprennent le travail que les fonctionnaires devraient faire. Ils donnent des instructions aux SPF, rédigent des projets de loi et négocient les politiques. Autant de tâches qui, dans nos pays voisins, sont exécutées par des fonctionnaires professionnels. Résultat : un corps de fonctionnaires démotivé, de moins en moins attractif pour les talents.

Troisièmement : un trou noir démocratique. La véritable législation n'est pas écrite au parlement, mais dans des « groupes de travail intercabinets » (IKW) : des réunions informelles entre membres de cabinet des partis de la majorité. Pas de procès-verbaux, pas de contrôle public, pas de débat parlementaire. Le parlement se voit présenter un compromis tout fait et peut y apposer son cachet.

Quatrièmement : le pantouflage. En 2019, VRT NWS a documenté des dizaines de collaborateurs de cabinet passés à des entreprises du secteur qu'ils régulaient depuis leur cabinet. Il n'existe pas de règles contraignantes sur une période de refroidissement. Le GRECO, l'organe anticorruption du Conseil de l'Europe, a interpellé la Belgique à ce sujet à plusieurs reprises.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas, un ministre a en moyenne 20 à 30 collaborateurs. Porte-parole, communication, contacts parlementaires. Le véritable travail de politique publique est fait par l'Algemene Bestuursdienst (ABD, corps néerlandais des hauts fonctionnaires) : un corps professionnel de ± 1.600 hauts fonctionnaires nommés sur la compétence, pas sur la carte de parti. Ils travaillent par-delà les gouvernements et garantissent la continuité.

Le Danemark va encore plus loin : chaque ministre n'a que 1 à 2 conseillers politiques (« særlige rådgivere »), ± 20 dans tout le pays. Le reste est assuré par la fonction publique. Résultat : une prise de décision plus rapide, une meilleure continuité et une fraction des coûts.

La Suède travaille avec le Regeringskansliet : un appareil public intégré de ± 4.800 fonctionnaires, dont seulement ± 200 nominations politiques. Ministres, secrétaires d'État et fonctionnaires travaillent ensemble dans le même bâtiment, avec une répartition claire des rôles.

En Belgique et en France, le système des cabinets est un héritage du 19e siècle. Ailleurs en Europe, il a depuis longtemps été remplacé par quelque chose qui fonctionne mieux.

Ce que HART propose

HART réforme le système des cabinets en quatre étapes :

1. Maximum 15 collaborateurs par ministre (25 pour le Premier ministre). Pas de cuisiniers, pas de flottes de chauffeurs, pas de soldats de parti. Uniquement des porte-parole, des conseillers de fond et des contacts parlementaires.

2. Un Algemene Bestuursdienst (ABD) belge sur le modèle néerlandais. Un pool de ± 1.500 hauts fonctionnaires professionnels qui préparent les politiques, rédigent les projets de loi et réalisent les évaluations. Nomination sur la compétence via l'Organe de nomination indépendant. Continuité garantie.

3. Transparence et contrôle démocratique. Tous les membres de cabinet enregistrés publiquement (nom, fonction, rémunération). Les IKW deviennent des commissions de coordination des politiques, avec des procès-verbaux obligatoires et un rapportage trimestriel au parlement.

4. Interdiction de pantouflage. Période de refroidissement obligatoire de 2 ans pour les membres de cabinet qui passent au secteur régulé. Un code de déontologie contraignant.

Ce que cela rapporte

L'économie directe s'élève à 120 à 140 millions d'euros par an, soit 600 à 700 millions d'euros par législature. Mais le vrai gain est plus profond :

• Une meilleure législation : des fonctionnaires professionnels dotés d'une expertise de domaine et d'une mémoire institutionnelle écrivent de meilleures politiques que des personnes nommées politiquement qui changent tous les quatre ans.
• Une démocratie plus forte : le parlement retrouve son rôle législatif dès lors que les IKW deviennent transparents et que ce sont les fonctionnaires. Pas les membres de cabinet. Qui assurent la préparation technique.
• Un corps de fonctionnaires plus attractif : si les hauts fonctionnaires peuvent vraiment faire de la politique publique, les pouvoirs publics attirent à nouveau les talents.
• Moins de particratie : l'emprise des sièges des partis sur la gestion quotidienne est brisée.

Les Pays-Bas gouvernent un pays plus grand avec une fraction du personnel politique. Le Danemark le fait avec 20 conseillers. La Belgique le peut aussi. À condition d'avoir le courage politique de lâcher un système du 19e siècle.

Phase 5 : sources