Commission des jeux de hasard : audit

Date : 2026-03-29 Catégorie : régulateurs et autorités de contrôle fédéraux Statut proposé : 🟠 Réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Nom officiel : Commission des jeux de hasard (CJH) / Kansspelcommissie Nom anglais : Belgian Gaming Commission Base juridique : loi du 7 mai 1999 sur les jeux de hasard, les établissements de jeux de hasard et la protection des joueurs (loi sur les jeux de hasard) Créée : 1999 Niveau de pouvoir : fédéral. Créée auprès du ministère de la Justice comme organe consultatif, décisionnel et de contrôle Présidente : Magali Clavie (magistrate, depuis 2020)

Composition : la commission compte 11 membres et autant de suppléants :

• 1 présidente (magistrate)
• 6 représentants de ministres : Justice, Finances, Économie, Santé publique, Intérieur et la Loterie Nationale
• Parité linguistique : autant de membres néerlandophones que francophones

Personnel : ±32,8 ETP (fin 2024) : le secrétariat qui assure le fonctionnement quotidien.

Budget et financement : la CJH est intégralement financée par les redevances des titulaires de licence (classes A, A+, B, B+, C, E, F1, F1+, F2). Un fonds a été créé au sein du budget du SPF Justice. Contributions spécifiques pour 2025 (AR du 12 décembre 2024) :

• Classe A (casino) : 22.085 € fixes + 714 € par appareil (min. 21.420 €)
• Classe B (salle de jeux automatiques) : 11.042 €
• Classe F1 (agence de paris) : 12.603 €
• Classe E (prestataire de services) : 3.682 € à 12.603 € selon le service

Le budget total exact n'est pas publié, mais il est estimé à ±5 à 7 millions d'euros par an sur la base des redevances.

Missions principales :

1. Conseil avis au gouvernement et au parlement sur les jeux de hasard et la protection des joueurs
2. Licences octroi et gestion des licences pour les jeux de hasard et les paris
3. Contrôle et sanctions surveillance du respect de la loi sur les jeux de hasard, avec le pouvoir d'adresser des avertissements, de suspendre et de retirer des licences et d'infliger des amendes administratives
4. Protection des joueurs gestion du système d'exclusion (EPIS), prévention de l'assuétude au jeu
5. Lutte contre l'offre illégale liste noire des sites illégaux, blocage des adresses IP par les fournisseurs d'accès

1B. Que fait-elle en pratique ?

Politique des licences : la CJH gère un système de classes de licences :

• Classe A : casinos (9 en Belgique)
• Classe B : salles de jeux automatiques (±180)
• Classe C : débits de boissons avec 2 appareils au maximum
• Classe E : prestataires de services (technique, logiciel)
• Classe F1/F1+ : agences de paris
• Classe F2 : jeux de hasard dans l'horeca
• En ligne : A+, B+, F1+ (licences complémentaires)

Contrôle en 2024 :

• 66 amendes infligées, pour un total de 4,6 millions d'euros (montant record)
• Seuls 27.525 € perçus. Un taux de recouvrement de ±0,6 %
• Sur la période 2018-2023 : 5,92 millions d'euros d'amendes, dont 628.811 € perçus (10 %)
• 95 % des amendes visent des juridictions non européennes (surtout Curaçao)
• Les amendes sont, selon les mots de la CJH elle-même, une « lettre morte »

Liste noire : la CJH publie chaque mois au Moniteur belge une liste noire actualisée des sites de jeux illégaux. Les fournisseurs d'accès sont tenus de bloquer ces sites.

Le problème de la pénurie de personnel : le rapport annuel 2024 ne contient aucun chiffre financier des titulaires de licence. Une première. Parce que le personnel n'a pas pu traiter les données à temps. Le plan de personnel 2021-2025 n'a pas pu être exécuté.

Audit de la Cour des comptes (2013) : la Cour des comptes a examiné le fonctionnement de la CJH à la demande du parlement fédéral. Constats :

• Le contrôle se déroule de manière suffisamment transparente et objective
• Un système informatique intégré est nécessaire pour les plaintes, les dossiers de licence et les procédures de sanction
• Un budget doit être dégagé pour du personnel supplémentaire et pour l'informatique
• Les recommandations ne sont pas contraignantes et n'ont été suivies que de façon limitée

1C. Comparaison internationale

Contraste central : avec ±33 ETP, la CJH belge dispose de loin de la plus petite équipe de tous les régulateurs comparables, alors que le marché belge des jeux d'argent (1,7 Mds € de GGR) est plus grand que le marché néerlandais (1,4 Mds €) et que le marché danois (±0,9 Mds €). Le ratio d'ETP par milliard d'euros de GGR est de ±19 en Belgique, contre ±111 aux Pays-Bas et ±156 au Danemark.

Les Pays-Bas comme modèle de référence :

• La Kansspelautoriteit (Ksa) est un organe administratif autonome (ZBO) doté de sa propre personnalité juridique
• 155 ETP, en croissance vers 215 ETP
• Un budget de 44,9 millions d'euros, entièrement financé par des prélèvements sur les jeux de hasard
• Une équipe propre « Team Online Zorgplicht » (11 ETP), spécifiquement dédiée au contrôle en ligne
• Une réorganisation en 2025-2026 pour une structure encore plus professionnelle
• Un pouvoir d'amende allant jusqu'à 1.030.000 € ou 10 % du chiffre d'affaires annuel

Le Danemark comme modèle de référence :

• Spillemyndigheden (DGA) : ±140 collaborateurs
• Approche axée sur le dialogue : escalade progressive, concertation constructive avec les opérateurs
• Un taux de canalisation plus élevé et plus stable (davantage de joueurs chez les opérateurs légaux)
• Une lutte plus efficace contre l'offre illégale

Le Royaume-Uni comme référence d'échelle :

• UKGC : 416 collaborateurs, 70 millions d'euros de budget
• Un contrôle strict, piloté par les données
• Le pouvoir d'infliger des amendes élevées qui sont aussi effectivement perçues

1D. Problèmes et critiques

1. Pénurie de personnel dramatique : 32,8 ETP pour un marché de 1,7 milliard d'euros, c'est tout à fait insuffisant. Les Pays-Bas comptent 155 ETP pour un marché plus petit. Le plan de personnel 2021-2025 n'a pas été exécuté.

2. Les amendes sont lettre morte : sur les 4,6 millions d'euros d'amendes infligées en 2024, seuls 27.525 € ont été perçus (0,6 %). Sur 6 ans : un taux de recouvrement de 10 %. La CJH ne dispose pas de moyens d'exécution propres.

3. Aucune transparence financière : pour la première fois, le rapport annuel 2024 ne contient pas de données financières des opérateurs. Uniquement à cause de la pénurie de personnel.

4. Pas indépendante : la CJH a été créée « auprès » du SPF Justice et est dirigée par des représentants de 6 ministres. Cela crée une dépendance politique et une prise de décision lente.

5. Une loi dépassée : la loi sur les jeux de hasard date de 1999, à une époque où le jeu en ligne existait à peine. La loi n'a pas été adaptée à la réalité d'un marché qui se joue aujourd'hui à plus de 50 % en ligne.

6. Offre illégale estimée à 60 % : selon les estimations, jusqu'à 60 % du marché belge en ligne est constitué de sites illégaux. Avec 33 personnes, la CJH ne peut pas y faire grand-chose.

7. Pas d'équipe de données propre : là où les Pays-Bas disposent d'un « Team Online Zorgplicht » spécifique (11 ETP), la CJH n'a aucune équipe de données spécialisée.

8. Retard informatique : dès 2013, la Cour des comptes soulignait la nécessité d'un système informatique intégré. En 2024, cela n'est toujours pas pleinement réalisé.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 1× ✅, 3× ⚠️, 5× ❌. Les gains les plus importants se situent au niveau de la taille critique (de 33 à plus de 120 ETP), de l'orientation résultats (des amendes effectivement perçues, des KPI) et du numérique d'abord (équipe de données, système informatique intégré).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé La CJH est transformée en une autorité des jeux de hasard indépendante et dotée d'une réelle capacité d'action, sur le modèle néerlando-danois.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Une autorité indépendante : la CJH est détachée du SPF Justice et transformée en un organe administratif autonome doté de sa propre personnalité juridique. Sur le modèle de la Kansspelautoriteit néerlandaise (Ksa). Plus de 6 représentants ministériels, mais un conseil d'administration professionnel composé d'un président et de 2 à 4 membres, nommés pour leur expertise.

2. Un personnel triplé : de 33 à 100 ETP au minimum en 3 ans. Priorités :

   • Équipe Contrôle en ligne (15-20 ETP) : sur le modèle néerlandais
   • Équipe Data & Intelligence (10-15 ETP) : monitoring en temps réel
   • Équipe Protection des joueurs (10 ETP)
   • Renforcement du service juridique pour le recouvrement international

3. Un financement réformé : un budget porté à ±25 à 30 millions d'euros par an, financé par :

   • Des redevances plus élevées pour les titulaires de licence (conformes au marché)
   • Un pourcentage de la taxe sur les jeux de hasard (nouveau)
   • Les amendes infligées et perçues (qui reviennent au régulateur)

4. Rendre le recouvrement des amendes effectif :

   • Gel des comptes de jeu et des flux de paiement (sur le modèle néerlandais)
   • Collaboration avec les prestataires de paiement (Visa, Mastercard, PayPal) pour bloquer les transactions vers les sites illégaux
   • Coopération européenne via le GREF pour le contrôle transfrontalier
   • Relèvement de l'amende maximale à 1 million d'euros ou 10 % du chiffre d'affaires annuel

5. Numérique d'abord :

   • Un système intégré de licences et de sanctions (recommandation de la Cour des comptes de 2013, toujours pas exécutée)
   • Une analyse de données en temps réel des comportements de jeu en ligne
   • Une détection automatique des opérateurs illégaux

6. Participation locale : les communes obtiennent un droit de codécision pour les autorisations d'établissement des établissements physiques de jeux de hasard, avec la possibilité d'un zonage.

Modèle international : en premier lieu le modèle néerlandais de la Ksa (ZBO indépendant, direction professionnelle, taille critique, équipe devoir de diligence), complété par l'approche danoise axée sur le dialogue (collaboration constructive avec les opérateurs légaux).

Économie et recettes estimées :

• Recette directe : un recouvrement effectif des amendes peut rapporter 3 à 5 millions d'euros par an (aujourd'hui : moins de 0,1 M€)
• Recette indirecte : la canalisation du marché illégal vers le marché légal rapporte une taxe sur les jeux de hasard supplémentaire. Si le marché illégal de 60 % est ramené de moitié à 30 %, HART estime les recettes fiscales supplémentaires à 50 à 100 millions d'euros par an.
• Coût : le budget passe de ±5 à 7 M€ à ±25 à 30 M€ par an
• Net : nettement positif grâce à des recettes fiscales accrues et à un contrôle plus efficace

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : modification légale pour le statut indépendant, désignation du nouveau conseil d'administration, lancement de la campagne de recrutement
• Année 2 : montée en puissance vers 70 ETP, lancement de la plateforme informatique, démarrage de l'équipe de données
• Année 3 : capacité opérationnelle complète (plus de 100 ETP), évaluation du taux de canalisation
• Nécessite : la modification de la loi de 1999 sur les jeux de hasard, des AR pour la nouvelle structure de financement

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Commission des jeux de hasard. Réformée La Belgique a un régulateur des jeux de hasard de 33 collaborateurs pour un marché de 1,7 milliard d'euros. Les Pays-Bas en ont 155 pour un marché plus petit. HART fait de la Commission des jeux de hasard une véritable Autorité des jeux de hasard indépendante, dotée d'une réelle capacité d'action.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Commission des jeux de hasard (CJH) est le régulateur belge des jeux de hasard, créé en 1999 par la loi sur les jeux de hasard. Elle octroie des licences aux casinos, aux salles de jeux automatiques, aux agences de paris et aux plateformes de jeu en ligne, et elle est responsable du contrôle du respect de la loi et de la protection des joueurs. La commission est présidée par une magistrate et comprend des représentants de six ministres. Le secrétariat ne compte que 32,8 collaborateurs à temps plein (fin 2024). La CJH est intégralement financée par les contributions des titulaires de licence. Pas un centime d'argent public.

Ce qui ne va pas

Les chiffres parlent d'eux-mêmes. Avec 33 collaborateurs, la CJH doit surveiller un marché des jeux d'argent de 1,7 milliard d'euros de produit brut des jeux. À titre de comparaison : la Kansspelautoriteit néerlandaise compte 155 collaborateurs pour un marché plus petit, de 1,4 milliard d'euros. Le Danemark a 140 collaborateurs pour un marché de 0,9 milliard d'euros. La Belgique a le plus petit gendarme des jeux de hasard d'Europe occidentale, pour l'un des marchés les plus importants.

Les conséquences sont visibles. En 2024, la CJH a infligé un montant record de 4,6 millions d'euros d'amendes à des opérateurs de jeux illégaux. De ce montant, 27.525 € ont été perçus. Moins de 1 %. Sur six ans, le taux de recouvrement s'élève à 10 %. La CJH qualifie ses propres amendes de « lettre morte ». Pour la première fois de son histoire, le rapport annuel 2024 ne contenait aucune donnée financière des opérateurs de jeux, simplement parce que le personnel n'a pas pu traiter les chiffres.

Pendant ce temps, on estime que jusqu'à 60 % du marché belge du jeu en ligne est illégal. Cela signifie : pas de protection des consommateurs, pas de contribution au Trésor, pas d'aide en cas d'assuétude au jeu. Dès 2013, la Cour des comptes soulignait la nécessité de plus de personnel et d'un système informatique moderne. Ces recommandations ont été largement ignorées.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas ont créé en 2012 la Kansspelautoriteit (Ksa) comme organe administratif autonome. Détachée de tout ministère, avec son propre conseil d'administration et un management professionnel. La Ksa compte 155 collaborateurs et un budget de 44,9 millions d'euros, financé par des prélèvements sur les jeux de hasard. Elle dispose d'une équipe spécialisée « Team Online Zorgplicht » de 11 personnes qui surveille jour et nuit si les entreprises de jeu respectent les règles. Des amendes allant jusqu'à 1 million d'euros ou 10 % du chiffre d'affaires annuel sont infligées et aussi perçues, notamment par le gel des comptes de jeu. En 2025-2026, la Ksa poursuit même sa croissance vers 215 collaborateurs.

Le Danemark opte pour une approche axée sur le dialogue via la Spillemyndigheden (±140 collaborateurs). Plutôt que d'infliger d'emblée des sanctions maximales, le Danemark escalade progressivement. Le résultat : un taux de canalisation plus élevé et plus stable. Plus de joueurs chez les opérateurs légaux, moins sur les sites illégaux.

Ce que HART propose

1. Une Autorité des jeux de hasard indépendante. La CJH est détachée du SPF Justice et transformée en un organe administratif autonome doté d'un conseil d'administration professionnel. Comme aux Pays-Bas. Plus de six représentants ministériels, mais des experts nommés.

2. Une augmentation d'échelle vers plus de 100 collaborateurs. En trois ans, l'autorité passe de 33 à 100 collaborateurs à temps plein au minimum. Priorités : une équipe Contrôle en ligne (15-20 personnes), une équipe Data & Intelligence (10-15 personnes) et un service juridique renforcé pour le recouvrement international des amendes.

3. Un budget porté à 25-30 millions d'euros. Financé par des redevances plus élevées et conformes au marché versées par les titulaires de licence, par une partie de la taxe sur les jeux de hasard et par les amendes effectivement perçues, qui reviennent au régulateur.

4. Des amendes qui fonctionnent. Collaboration avec les prestataires de paiement pour bloquer les transactions vers les sites illégaux. Gel des comptes de jeu. Coopération européenne pour le contrôle transfrontalier. Amende maximale portée à 1 million d'euros ou 10 % du chiffre d'affaires annuel.

5. Un contrôle numérique. Une plateforme informatique intégrée pour les licences, les contrôles et les sanctions. Ce que la Cour des comptes demandait déjà en 2013. Un monitoring en temps réel des comportements de jeu en ligne. Une détection automatique des opérateurs illégaux.

6. Une participation locale. Les communes obtiennent un droit de codécision sur les endroits où des salles de jeux physiques peuvent s'implanter, avec la possibilité d'instaurer des zones sans jeux d'argent.

Ce que cela rapporte

L'investissement de ±20 millions d'euros supplémentaires par an se rembourse largement. Si un contrôle effectif réduit de moitié le marché illégal, de 60 % à 30 %, cela rapporte au Trésor une estimation de 50 à 100 millions d'euros par an de taxe supplémentaire sur les jeux de hasard. À cela s'ajoutent : des amendes effectivement perçues (3 à 5 millions d'euros par an en puissance), une meilleure protection des joueurs vulnérables contre l'assuétude, et des conditions de concurrence plus équitables pour les opérateurs légaux qui, eux, contribuent à la société. Les Pays-Bas prouvent que ce modèle fonctionne : plus de personnel, un meilleur contrôle, une canalisation plus élevée, plus de recettes fiscales.

Phase 5 : sources