Minaraad (conseil flamand de l'environnement et de la nature) : audit

Date : 2026-03-30 Catégorie : conseils consultatifs flamands Statut proposé : 🟠 Réformé : fusion en un Omgevingsraad, plus léger et plus indépendant

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Le Milieu- en Natuurraad van Vlaanderen (Minaraad), le conseil flamand de l'environnement et de la nature, est un conseil consultatif stratégique au sein du domaine politique Omgeving (environnement et aménagement du territoire) de l'autorité flamande. Le conseil rend, d'initiative ou à la demande du Gouvernement flamand ou du Parlement flamand, des avis sur la politique environnementale et sur le volet environnemental du développement durable.

Données clés :

• Créé : en 1991
• Base juridique : décret du 5 avril 1995 contenant des dispositions générales concernant la politique de l'environnement (DABM), affiné par le décret-cadre du 18 juillet 2003 réglant les conseils consultatifs stratégiques, et par le décret de création du 30 avril 2004
• Niveau de pouvoir : Communauté et Région flamandes
• Implantation : Herman Teirlinckgebouw, avenue du Port 88, Bruxelles (depuis 2017 ; auparavant Anderlecht)
• Composition : 24 membres du conseil disposant du droit de vote + 7 experts sans droit de vote
• Secrétariat : ±12 membres du personnel (1 directeur faisant fonction, 7 adjoints, 2 experts, 2 collaborateurs)
• Budget de fonctionnement estimé : ±1,0 à 1,3 million d'euros par an (personnel + moyens de fonctionnement, chiffres exacts non disponibles publiquement)
• Tutelle : organe consultatif indépendant, président nommé par le Gouvernement flamand

Composition en détail :

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

1. Rendre des avis À la demande du Gouvernement ou du Parlement flamand, ou d'initiative, rendre des avis sur la politique de l'environnement, de la nature et de la durabilité
2. Forum Organiser le dialogue entre les organisations environnementales, les partenaires socio-économiques, les administrations locales et les scientifiques
3. Étude et connaissance Recherche propre et développement de connaissances à l'appui des avis

Méthode de travail :

• En moyenne 1 réunion plénière du conseil par mois
• Plusieurs réunions de groupes de travail entre-temps
• Programme pluriannuel glissant (actuellement 2025-2029)
• Les avis ne sont pas contraignants le gouvernement n'est pas tenu de les suivre

Focale thématique (programme pluriannuel 2025-2029) :

• Climat et énergie
• Économie circulaire
• Biodiversité et nature
• Politique de l'eau
• Aménagement du territoire (en collaboration avec le SARO)
• Permis d'environnement
• Développement durable

Performances :

• Le Minaraad rend en moyenne 15 à 25 avis par an (mélange d'avis formels et d'avis par courrier)
• Les avis sont rarement repris intégralement par le gouvernement
• Il n'existe aucune mesure systématique du taux de suivi des avis
• Les avis sont généralement de haut niveau technique mais atteignent rarement le grand public

Chevauchements avec d'autres institutions :

• SARO (Strategische Adviesraad Ruimtelijke Ordening, conseil consultatif stratégique de l'aménagement du territoire) : chevauchement sur la politique de l'environnement et de l'aménagement
• SERV chevauchement sur la dimension socio-économique de la politique environnementale
• SALV chevauchement sur les interfaces agriculture et nature
• Departement Omgeving le département effectue lui aussi un travail de préparation des politiques
• VLOR interfaces en matière d'éducation à l'environnement

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli)

Le modèle néerlandais est le point de référence le plus pertinent :

• Fusion en 2012 : le Rli est né de la fusion de quatre conseils consultatifs : le Raad voor het Landelijk Gebied, le Raad voor Verkeer en Waterstaat, le VROM-raad et l'Adviesraad Gevaarlijke Stoffen
• Composition : ±10 membres du conseil (experts indépendants, pas des représentants d'intérêts) + 3 membres juniors
• Personnel : 28 collaborateurs (à temps partiel)
• Champ : large. Logement, aménagement du territoire, environnement, climat, eau, nature, agriculture, transport, infrastructure énergétique
• Méthode de travail : avis indépendants et stratégiques, sollicités comme non sollicités
• Cycle d'évaluation : tous les quatre ans

Différence cruciale : le Rli est composé d'experts indépendants, pas de représentants d'intérêts. Cela fait des avis moins un compromis entre parties prenantes et davantage une analyse scientifique indépendante.

Allemagne : Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU)

• Composition : 7 professeurs d'université de disciplines différentes
• Nomination : par le ministère fédéral de l'Environnement sur la base d'une décision du cabinet
• Mandat : 4 ans, renouvelable
• Production : un rapport environnemental tous les quatre ans + des rapports spéciaux + des prises de position
• Secrétariat : un petit bureau à Berlin, sous la tutelle administrative de l'Umweltbundesamt
• Caractéristique essentielle : totalement indépendant, purement scientifique, sans représentation d'intérêts

Différence cruciale : extrêmement léger (7 membres) mais doté d'une très haute autorité scientifique. Ce n'est pas un organe de négociation. C'est un avis purement fondé sur la science.

Danemark et Suède

Les pays scandinaves n'ont pas d'organe consultatif environnemental distinct comparable au Minaraad. L'avis environnemental est intégré dans :

• Des instituts scientifiques (comme le Naturvårdsverket suédois)
• De larges conseils consultatifs couvrant plusieurs domaines
• Des commissions ad hoc pour des questions spécifiques

Cela reflète le modèle scandinave : moins de structures consultatives permanentes, davantage de fondement scientifique intégré dans le processus politique lui-même.

Suisse

La Suisse n'a pas d'organe consultatif environnemental permanent au niveau fédéral. Le Bundesamt für Umwelt (BAFU) combine l'exécution et l'avis politique, complété par des commissions d'experts temporaires.

1D. Problèmes et critiques

1. Chevauchement et morcellement La Flandre compte au moins 6 conseils consultatifs stratégiques (SERV, Minaraad, SARO, SALV, VLOR, SARC) plus des dizaines d'autres organes consultatifs. Le chevauchement entre le Minaraad et le SARO est le plus important. Les deux rendent des avis sur le domaine politique Omgeving, qui forme déjà depuis 2017 un seul département intégré.

2. Représentation d'intérêts contre indépendance Contrairement au modèle néerlandais (Rli) et au modèle allemand (SRU), le Minaraad est un organe de concertation dans lequel des groupes d'intérêts (organisations environnementales, organisations patronales, syndicats) négocient entre eux. Cela conduit à :

• Des avis de compromis qui manquent parfois de tranchant
• Des avis qui reflètent la position de la partie prenante la plus forte
• Une analyse scientifique moins indépendante

3. Caractère non contraignant Les avis ne sont pas contraignants et ne sont pas suivis de manière systématique. Il n'existe aucun mécanisme de « comply or explain ». Le gouvernement peut écarter des avis sans devoir en rendre compte.

4. Visibilité limitée Le Minaraad est totalement inconnu du citoyen ordinaire. Les avis sont publiés sur un site propre mais atteignent rarement l'opinion publique ou le débat parlementaire.

5. Pression budgétaire et plans de fusion Le Gouvernement flamand prévoit plus de 4 millions d'euros d'économies sur les conseils consultatifs stratégiques (un quart du budget de fonctionnement total). Le Minaraad et le SARO sont fusionnés d'office en un Omgevingsraad et intégrés au SERV. Des critiques (dont la cheffe de groupe de Groen, Mieke Schauvliege) qualifient cela « d'attaque contre la participation et la démocratie ».

6. Réformes lentes La fusion Minaraad-SARO avait déjà été annoncée dans l'accord de gouvernement flamand 2019-2024 mais, en 2026, elle n'est toujours pas pleinement réalisée. Cela illustre la lenteur institutionnelle.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : le gain le plus important peut être obtenu sur la simplicité (fusion des conseils qui se chevauchent), l'orientation résultats (impact mesurable) et l'éprouvé à l'étranger (passage au modèle expert). Le Minaraad fonctionne au bon niveau de pouvoir mais il est trop complexe, trop peu orienté résultats et suit un modèle dépassé.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé Le Minaraad n'est pas supprimé mais organisé de manière fondamentalement différente, comme composante d'un nouvel Omgevingsraad.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Fusion Minaraad + SARO → Omgevingsraad Les deux conseils consultatifs du domaine politique Omgeving sont regroupés en un seul Omgevingsraad. Un domaine, un conseil.

2. De la représentation d'intérêts au modèle expert (modèle néerlandais et allemand) Le nouvel Omgevingsraad se compose de 10 à 12 experts indépendants nommés sur la base de leur expertise, et non de représentants de groupes d'intérêts. Exactement comme le Rli néerlandais et le SRU allemand. Les parties prenantes sont entendues via des auditions et des consultations, mais ne décident pas du contenu des avis.

3. Comply or explain Le Gouvernement flamand doit réagir par écrit dans les 60 jours à chaque avis : soit le reprendre, soit expliquer de manière argumentée pourquoi il ne le fait pas. Cela rend la fonction consultative orientée résultats.

4. Tableau de bord public Un tableau de bord en ligne montre, pour chaque avis : le sujet, les recommandations, la réaction du gouvernement et la décision politique finale. De la transparence pour le citoyen.

5. Secrétariat intégré, non intégré au SERV L'Omgevingsraad conserve son propre secrétariat (plus petit). L'intégration au SERV dilue l'expertise en matière d'environnement et de nature et crée une mégastructure qui accroît la bureaucratie au lieu de la réduire.

Vers quel niveau : reste flamand. C'est et cela reste une compétence d'entité fédérée.

Modèle international : hybride du modèle néerlandais Rli (champ large, experts indépendants, avis intégré) et du modèle allemand SRU (autorité scientifique, structure légère).

Économie estimée :

• Le regroupement Minaraad + SARO économise 1 président, 1 secrétariat et les frais de structure de structures parallèles
• Estimation : 400.000 à 600.000 € par an par élimination des structures doubles
• Plus important que l'économie : une meilleure qualité grâce à l'indépendance et à la mesure des résultats

Trajet de mise en œuvre :

• Modification décrétale nécessaire (modification du DABM + du décret de création du Minaraad + du décret SARO)
• Nouvel Omgevingsraad opérationnel en une législature
• Période de transition : les membres actuels du conseil achèvent leur mandat, les nouvelles nominations suivent le modèle expert

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Minaraad (conseil de l'environnement et de la nature) : Réformé Le Minaraad et le SARO fusionnent en un seul Omgevingsraad composé d'experts indépendants au lieu de représentants d'intérêts. Un domaine, un conseil, et le gouvernement doit expliquer pourquoi il ne suit pas un avis.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le Minaraad est le conseil consultatif stratégique de l'environnement et de la nature en Flandre. Le conseil compte 24 membres disposant du droit de vote. Des représentants d'organisations environnementales, d'employeurs, de syndicats, de l'agriculture et des administrations locales. Plus un secrétariat d'environ 12 membres du personnel. À côté de cela existe un conseil consultatif distinct pour l'aménagement du territoire (SARO), alors que les deux relèvent déjà depuis 2017 du même domaine politique Omgeving. Ensemble, ces conseils coûtent au contribuable flamand plus de 2 millions d'euros par an selon les estimations.

Ce qui ne va pas

Le principal problème n'est pas l'existence de conseils consultatifs. Un bon avis est essentiel. Mais bien la manière dont ils fonctionnent. Le Minaraad est un organe de négociation : les organisations environnementales et les organisations patronales y cherchent ensemble un compromis. Cela sonne bien, mais le résultat, ce sont souvent des avis vagues qui ne font mal à personne et ne font avancer personne. Aux Pays-Bas et en Allemagne, des conseils comparables travaillent déjà avec des scientifiques indépendants qui disent ce qu'ils pensent, sans tenir compte d'une base à ménager.

De plus, les avis ne sont pas contraignants et aucun mécanisme n'oblige le gouvernement à expliquer pourquoi il écarte un avis. On ne mesure pas combien d'avis débouchent effectivement sur des politiques. Le Flamand moyen n'a jamais entendu parler du Minaraad. Et c'est révélateur pour un organe censé créer « une adhésion à la politique environnementale ».

Et puis il y a le chevauchement. Le Minaraad rend des avis sur l'environnement, le SARO sur l'aménagement du territoire, le SALV sur l'agriculture, le SERV sur les thèmes socio-économiques. Mais tous ces domaines sont liés. Le résultat : des réunions parallèles sur les mêmes problèmes, dans des bâtiments différents, avec en grande partie les mêmes parties prenantes.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas ont fusionné en 2012 quatre conseils consultatifs en un seul Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli). Celui-ci ne compte que 10 experts indépendants et un personnel de 28 collaborateurs, mais il couvre un domaine plus large que tous les conseils flamands réunis : environnement, climat, eau, nature, agriculture, aménagement du territoire, transport et énergie. Les membres sont nommés sur la base de leur expertise, pas comme représentants d'une base. La conséquence : des avis plus tranchants et plus indépendants.

L'Allemagne va encore plus loin. Le Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) se compose de seulement 7 professeurs d'université qui publient tous les quatre ans un grand rapport environnemental, plus des rapports spéciaux intermédiaires. Totalement indépendants, sans représentation d'intérêts. Le résultat : des avis d'une haute autorité scientifique, pris au sérieux dans le débat politique.

Ce que HART propose

1. Fusion du Minaraad et du SARO en un seul Omgevingsraad. Un domaine politique, un conseil consultatif. Plus de structures parallèles.

2. Des experts indépendants, pas des représentants d'intérêts. Le nouveau conseil compte 10 à 12 experts nommés sur la base de leur expertise scientifique. Les parties prenantes sont entendues via des auditions et des consultations ouvertes. Mais elles n'écrivent plus les avis.

3. Comply or explain. Le Gouvernement flamand réagit par écrit dans les 60 jours à chaque avis : le reprendre ou expliquer de manière argumentée pourquoi il ne le fait pas. Plus aucun avis ne finit dans un tiroir.

4. Tableau de bord public. Un outil en ligne montre, pour chaque avis, ce qui a été recommandé, comment le gouvernement a réagi et ce qu'est devenue la politique finale. Transparence totale.

5. Un secrétariat plus petit mais plus fort. Le secrétariat combiné de l'Omgevingsraad devient plus léger que les deux secrétariats actuels réunis, mais plus professionnel et doté de sa propre capacité de recherche.

Ce que cela rapporte

• De meilleurs avis : des experts indépendants livrent des analyses plus tranchantes que des textes de compromis entre groupes d'intérêts.
• Plus d'impact : grâce au comply or explain, les avis sont pris au sérieux dans le processus politique.
• Transparence : les citoyens voient pour la première fois comment leurs pouvoirs publics traitent un avis scientifique.
• Économie : 400.000 à 600.000 € par an par élimination des structures doubles (2 présidents, 2 secrétariats, 2 séries de groupes de travail).
• Simplicité : d'au moins 2 conseils consultatifs qui se chevauchent à 1 Omgevingsraad intégré.

Phase 5 : sources