Premier ministre + Conseil des ministres : audit

Date : 2026-03-28 Ligne : Premier ministre + Conseil des ministres. 15 ministres Catégorie : Gouvernement fédéral Statut : 🟠 Réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Le Conseil des ministres (Ministerraad) est l'organe exécutif suprême de l'autorité fédérale belge. La base juridique est fixée dans la Constitution belge, en particulier son article 99, qui pose deux règles cruciales :

1. Maximum 15 ministres au Conseil des ministres (Premier ministre compris).
2. Parité linguistique : autant de ministres néerlandophones que francophones, avec une exception possible pour le Premier ministre.

Historique :

• Le système de la parité linguistique a été introduit lors de la révision de la Constitution de 1970, dans le cadre de la première réforme de l'État.
• La limite de 15 ministres a été introduite lors de la révision de la Constitution de 1993 (accord de la Saint-Michel).
• Avant 1993, le conseil des ministres pouvait être nettement plus grand. Le gouvernement Martens IX (1988-1991) comptait par exemple 15 ministres et 11 secrétaires d'État.

Composition actuelle (gouvernement De Wever, février 2025) :

• 15 ministres, aucun secrétaire d'État. Une première dans la politique belge récente
• Coalition de 5 partis : N-VA, Vooruit, CD&V, MR, Les Engagés
• 8 néerlandophones (4 N-VA, 2 Vooruit, 2 CD&V)
• 7 francophones (4 MR, 3 Les Engagés)
• Premier ministre : Bart De Wever (N-VA)
• 4 vice-Premiers ministres : Jan Jambon (N-VA), David Clarinval (MR), Vincent Van Peteghem (CD&V), Maxime Prévot (Les Engagés)

Cabinets ministériels : Outre les ministres eux-mêmes, chaque ministre dispose d'un cabinet ministériel une équipe de collaborateurs politiques qui prépare, négocie et coordonne les propositions de politique. C'est un système belgo-francophone qui n'existe pas dans la plupart des pays d'Europe du Nord.

• Gouvernement De Croo (2020) : 838 collaborateurs de cabinet pour 15 ministres + 5 secrétaires d'État
• En moyenne ±42 collaborateurs par cabinet
• Les vice-Premiers ministres et le Premier ministre ont les plus grands cabinets (54 à 60 membres)
• Coût annuel total de tous les cabinets belges (2018) : 197,64 millions d'euros
• Au niveau fédéral seul : 86,78 millions d'euros par an
• Sur une législature complète : près d'1 milliard d'euros

Profil des collaborateurs de cabinet : 60 % sont membres d'un parti, 66 % ont un diplôme universitaire, 33 % ont plus de 10 ans d'expérience dans les pouvoirs publics. Seuls 16 % viennent du secteur privé.

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales du Conseil des ministres :

• Délibérer sur les projets de loi et les arrêtés royaux
• Décisions budgétaires
• Nominations à de hautes fonctions
• Coordination entre les ministres et les domaines politiques
• Comité de concertation avec les entités fédérées

Missions principales des cabinets ministériels :

• Préparation des politiques (dans la plupart des pays, une tâche de fonctionnaires)
• Négociations politiques entre partenaires de la coalition
• Contacts avec le parlement, la presse et le parti
• Surveillance de l'administration

Problèmes en pratique :

• Particratie : les cabinets sont de facto le prolongement des sièges des partis. Ils pilotent l'administration au lieu de l'inverse.
• Perte de savoir : à chaque changement de gouvernement, tous les membres de cabinet s'en vont. L'expertise accumulée disparaît. Des fonctionnaires qui travaillent 20 à 30 ans garantiraient la continuité.
• Double travail : les cabinets font le travail que l'administration (les SPF) devrait faire, ce qui mine le corps des fonctionnaires.
• Transparence : les cabinets ne relèvent pas de la publicité de l'administration. Il est difficile de savoir qui y travaille exactement et ce qu'ils y font.

1C. Comparaison internationale

Les Pays-Bas le modèle de référence le plus pertinent :

• Les ministres sont soutenus par des fonctionnaires, pas par des cabinets politiques.
• Un ministre a ±20 à 30 collaborateurs : spin doctors, collaborateurs de communication et contacts parlementaires.
• La préparation des politiques est assurée par l'Algemene Bestuursdienst (ABD) un corps professionnel de hauts fonctionnaires.
• VRT NWS concluait en 2020 : « Sur le plan politique, la frontière entre l'Europe du Nord et l'Europe du Sud passe entre les Pays-Bas et la Flandre. »

La Suède le Regeringskansliet :

• Tous les ministères sont regroupés dans une seule organisation : le Regeringskansliet (±4.800 collaborateurs).
• Seuls ±170 à 200 d'entre eux sont des nominations politiques. Les autres sont des fonctionnaires professionnels.
• Séparation stricte entre la politique et l'exécution (les agences sont indépendantes).

La Suisse le modèle collégial :

• Seuls 7 ministres (Bundesräte) gouvernent tout le pays.
• Pas de Premier ministre. La présidence tourne chaque année.
• Les décisions sont prises collégialement. Les ministres défendent publiquement toutes les décisions, même s'ils ont personnellement voté autrement.
• Extrêmement efficient : 8,7 millions d'habitants, 7 ministres, 4 langues.

1D. Problèmes et critiques

1. Record du monde sans gouvernement : la Belgique est restée 541 jours sans gouvernement fédéral en 2010-2011, un Guinness World Record. En 2019-2020, la formation a de nouveau duré ±493 jours. La coalition Arizona (2024-2025) a pris ±8 mois.

2. Audit de la Cour des comptes sur les cabinets : la Cour des comptes a examiné les dépenses de personnel des cabinets et a constaté que le cadre du personnel a diminué de plus d'un tiers depuis 2008, mais que l'économie a porté surtout sur le personnel d'exécution et d'appui. Pas sur les conseillers politiques eux-mêmes.

3. Détachements : en 2023, le gouvernement fédéral a interdit les détachements de bpost et de Proximus vers les cabinets ministériels, après la controverse sur le fait que des entreprises publiques « prêtaient » du personnel aux ministres.

4. Évaluation de l'OCDE (2025) : la Belgique se situe sous la moyenne de l'OCDE pour le Digital Government Index (0,54 contre 0,61). La confiance dans les pouvoirs publics (47 %) est supérieure à la moyenne de l'OCDE (39 %), mais l'efficacité des politiques est freinée par la complexité de la structure de gouvernance.

5. Nombre total de ministres en Belgique : tous les gouvernements belges réunis (fédéral + flamand + wallon + bruxellois + FWB + Communauté germanophone) comptent ±50 à 55 ministres et secrétaires d'État pour un pays de 11,6 millions d'habitants. À titre de comparaison : l'Allemagne a 18 ministres pour 84 millions d'habitants.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 0 × ✅, 4 × ⚠️, 5 × ❌

Le gain le plus important est à réaliser sur la transparence (rendre les cabinets publics ou les supprimer), l'orientation résultats (des KPI pour les politiques) et les modèles éprouvés à l'étranger (passage au modèle néerlandais et scandinave, sans cabinets).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé le Conseil des ministres subsiste comme organe exécutif suprême, mais il est organisé sur des bases fondamentalement différentes.

3B. Proposition concrète

1. Un Conseil des ministres plus petit : maximum 12 ministres

• Révision de la Constitution : adapter l'article 99, de 15 à 12 ministres.
• Grâce au redéploiement des compétences dans le modèle HART (4 entités fédérées, compétences concurrentes), il y a moins de compétences fédérales et donc besoin de moins de ministres.
• Maintenir la parité linguistique (5 NL + 5 FR + le Premier ministre + éventuellement 1 germanophone).

2. Suppression des cabinets ministériels. Modèle néerlandais

• La préparation des politiques devient la tâche de fonctionnaires professionnels, pas de personnes nommées politiquement.
• Chaque ministre conserve un petit secrétariat politique de maximum 10 personnes : chef de cabinet, porte-parole, conseiller parlementaire et une poignée de conseillers politiques.
• Création d'un Algemene Bestuursdienst (ABD) belge sur le modèle néerlandais, qui nomme les hauts fonctionnaires sur la base de la compétence, pas de la couleur politique.

3. Reddition de comptes sur les résultats

• Chaque ministre présente à son entrée en fonction une note de politique générale assortie d'objectifs mesurables (KPI).
• Chaque année, chaque ministre rend compte publiquement de l'avancement. Vérifié par le Bureau fédéral du Plan renforcé (un CPB belge).
• Reddition de comptes numérique permanente : un tableau de bord en direct par ministre, des alertes rouges automatiques vers la commission compétente de la Chambre, et la Chambre peut à tout moment tenir un débat de reddition de comptes et un vote par programme de politique.

4. Renforcer la collégialité

• Pas sur le modèle suisse (qui exige un changement total de mentalité), mais bien ceci : les ministres défendent publiquement toutes les décisions du gouvernement.
• Fin de la pratique par laquelle les vice-Premiers ministres défendent dans la presse leur propre ligne de coalition contre le gouvernement.

Modèle de référence : les Pays-Bas (ABD + petit secrétariat politique) + la Suède (le Regeringskansliet comme organisation intégrée)

Économie estimée :

• Suppression des cabinets : 60 à 70 millions d'euros par an au fédéral (de 87 M€ à ±15 à 20 M€ pour de petits secrétariats politiques)
• Moins de ministres (15 → 12) : 5 à 10 millions d'euros par an (moins de cabinets, moins de frais de parc automobile, moins de personnel d'appui)
• Gain d'efficience par la professionnalisation de l'administration : pas directement chiffrable, mais le modèle néerlandais démontre que les politiques sont préparées plus vite et de manière plus cohérente.
• Total : ±70 à 80 millions d'euros par an, ±350 à 400 millions d'euros par législature

Trajet de mise en œuvre :

• Années 1-2 : loi sur l'Algemene Bestuursdienst. Création de l'ABD, procédure de sélection des hauts fonctionnaires
• Années 2-3 : réduction progressive des cabinets (à chaque changement de ministre, le cabinet n'est plus complété)
• Années 3-5 : révision de l'article 99 de la Constitution (nécessite la dissolution de la Chambre + une majorité des 2/3 dans la nouvelle Chambre)
• Année 5 : déploiement complet du nouveau système

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Premier ministre + Conseil des ministres. Réformé Maximum 12 ministres au lieu de 15, cabinets ministériels supprimés et remplacés par des fonctionnaires professionnels comme aux Pays-Bas. Économie : 70 à 80 millions d'euros par an.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le conseil des ministres fédéral compte au maximum 15 ministres, répartis paritairement entre néerlandophones et francophones (Constitution, article 99). L'actuel gouvernement De Wever (février 2025) est une coalition de cinq partis : N-VA, Vooruit, CD&V, MR et Les Engagés. Chaque ministre dispose d'un cabinet ministériel. Une équipe de 42 collaborateurs politiques en moyenne, qui prépare et négocie les propositions de politique. Les cabinets fédéraux coûtent ensemble quelque 87 millions d'euros par an. Tous gouvernements belges confondus, les coûts atteignent près de 200 millions d'euros par an.

Ce qui ne va pas

Le système belge des cabinets ministériels est une exception en Europe occidentale. Aux Pays-Bas, en Allemagne, en Suède, au Danemark et en Suisse, ce sont des fonctionnaires qui préparent les politiques. Pas des collaborateurs politiques. La différence est fondamentale : les fonctionnaires travaillent 20 à 30 ans dans le même domaine et y accumulent une expertise. Les membres de cabinet partent après chaque changement de gouvernement et emportent leur savoir. VRT NWS constatait en 2020 que le gouvernement fédéral comptait 838 collaborateurs de cabinet, dont 60 % étaient membres d'un parti. Les cabinets ne relèvent pas de la publicité de l'administration : le citoyen ne peut pas voir qui y travaille ni ce que ces personnes font exactement.

Le résultat est un système de particratie dans lequel les sièges des partis pilotent l'administration via les cabinets, au lieu d'un corps de fonctionnaires professionnels qui conseille sur la base de son expertise. En 2023, il est apparu que des entreprises publiques comme bpost et Proximus « prêtaient » du personnel aux cabinets ministériels. Une pratique désormais interdite.

La Belgique détient en outre le record du monde de la formation d'un gouvernement : 541 jours sans gouvernement fédéral en 2010-2011 (Guinness World Record). La complexité de la formation des coalitions. Il faut toujours au moins 4 à 7 partis. Est une conséquence directe du système à 6 gouvernements et à parités obligatoires.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas sont le modèle de référence le plus comparable. Les ministres néerlandais ont un petit secrétariat politique de 20 à 30 personnes (spin doctors, collaborateurs de communication, contacts parlementaires). Toute la préparation des politiques est assurée par les fonctionnaires de l'Algemene Bestuursdienst (ABD) : un corps professionnel de hauts fonctionnaires sélectionnés sur la compétence, pas sur la couleur politique.

La Suède intègre tous les ministères dans une seule organisation, le Regeringskansliet, avec quelque 4.800 collaborateurs dont seulement 170 à 200 nominations politiques. Les autres sont des fonctionnaires professionnels. La Suisse gouverne un pays de 8,7 millions d'habitants (comparable à la Belgique) avec seulement 7 ministres, dans un système collégial et sans Premier ministre.

Ce que HART propose

Un : ramener le nombre maximum de ministres de 15 à 12. Grâce au redéploiement des compétences dans le modèle HART (4 entités fédérées avec des compétences concurrentes), moins de portefeuilles fédéraux sont nécessaires. La parité linguistique est maintenue.

Deux : supprimer les cabinets ministériels. Chaque ministre conserve un petit secrétariat politique de maximum 10 personnes (chef de cabinet, porte-parole, conseiller parlementaire, quelques conseillers politiques). Toute la préparation des politiques est transférée vers un Algemene Bestuursdienst (ABD) belge à créer, où les hauts fonctionnaires sont sélectionnés sur la base de la compétence.

Trois : instaurer une reddition de comptes numérique permanente. Chaque ministre présente à son entrée en fonction une note de politique générale assortie d'objectifs mesurables, puis rend compte en continu via un tableau de bord en direct. Les écarts arrivent automatiquement à l'ordre du jour de la commission compétente de la Chambre, et les résultats sont vérifiés par le Bureau fédéral du Plan renforcé.

Ce que cela rapporte

La suppression des cabinets ministériels permet d'économiser quelque 70 millions d'euros par an au niveau fédéral seul. Sur une législature de cinq ans, cela représente 350 à 400 millions d'euros. Mais le vrai gain est ailleurs : la continuité des politiques (des fonctionnaires qui restent contre des membres de cabinet qui partent), la transparence (le citoyen voit qui prépare les politiques) et le professionnalisme (une nomination sur la compétence au lieu de la couleur politique).

Le modèle néerlandais prouve que c'est possible : un pays comparable, avec une économie comparable, qui fait tourner ses pouvoirs publics sans cabinets politiques. La frontière entre l'Europe du Nord et l'Europe du Sud passe, comme le formulait VRT NWS, exactement entre les Pays-Bas et la Belgique. Il est temps de déplacer cette frontière.

Phase 5 : sources