Missions provinciales : audit

Date : 2026-03-31 Ligne : Missions provinciales. Tutelle, supralocal, planification d'urgence Catégorie : Provinces Statut (proposé) : 🔴 Supprimé (missions redistribuées entre l'entité fédérée, les communes et les régions de sécurité)

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Les « missions provinciales » recouvrent l'ensemble des activités qu'exécutent les dix provinces belges. Indépendamment de leur structure politique (conseils provinciaux, députations) et de leur direction symbolique (gouverneurs), qui ont été auditées séparément. Les missions provinciales se répartissent en trois grands blocs :

1. Tutelle sur les communes (co-administration) Les provinces exercent une tutelle administrative sur les décisions communales. En Flandre, celle-ci a en pratique été largement reprise par l'Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB, Agence flamande de l'administration intérieure), qui dispose de divisions provinciales assurant le travail de tutelle effectif. Le gouverneur y joue encore un rôle formel, mais le travail de fond. Le contrôle de la légalité des décisions du conseil communal, la tutelle budgétaire, les décisions relatives au personnel. Est exécuté par le personnel de l'ABB. En Wallonie, la tutelle est plus fortement ancrée au niveau provincial : le gouverneur de province et ses services contrôlent les décisions communales au nom du Gouvernement wallon.

En outre, la députation traite les permis d'environnement en première instance pour les projets de classe 1 (grandes installations industrielles), pour les projets qui s'étendent sur plusieurs communes, et les recours contre les décisions communales en matière de permis. Selon les chiffres du Département Omgeving (environnement et aménagement du territoire), il s'agit d'environ 8 % de toutes les demandes de permis ; 91,8 % sont traitées par les communes elles-mêmes.

2. Missions supralocales (compétences territoriales) Depuis l'amaigrissement flamand de 2018, les provinces flamandes sont limitées aux « matières territoriales » :

• Gestion de l'eau : les cinq provinces flamandes gèrent ensemble ±12.000 km de cours d'eau (catégorie 2 et non navigables). Cela comprend l'entretien, le curage, la stabilisation des berges, la protection contre les inondations et l'aménagement de bassins d'orage.
• Infrastructures cyclables : les provinces aménagent des autoroutes cyclables et des itinéraires cyclables supralocaux. Le réseau cyclable supralocal qui franchit les limites communales.
• Aménagement du territoire : schémas de structure d'aménagement provinciaux et plans provinciaux d'exécution spatiale pour les projets supralocaux.
• Domaines récréatifs et nature : plus de 50 domaines récréatifs et espaces verts provinciaux, avec environ 10 millions de visiteurs par an selon les estimations.
• Enseignement : écoles provinciales, dont des écoles de police et de pompiers, l'enseignement pour adultes et des écoles d'administration pour les fonctionnaires locaux.
• Tourisme : cinq organisations touristiques provinciales (PTO) gèrent 12 régions touristiques flamandes.

En Wallonie, les provinces conservent un paquet de missions bien plus large, matières personnalisables comprises : enseignement et formation, action sociale, culture, tourisme, développement économique régional et soins de santé. L'enseignement provincial wallon est substantiel. Les provinces sont le pouvoir organisateur de dizaines d'écoles et de centres de formation.

3. Planification d'urgence et coordination de crise Le plan catastrophe belge comporte trois phases :

• Phase communale : coordonnée par le bourgmestre. Elle concerne les situations d'urgence à l'intérieur d'une seule commune.
• Phase provinciale : coordonnée par le gouverneur. Elle est déclenchée lorsque la situation d'urgence dépasse la capacité d'une seule commune, touche plusieurs communes ou exige une coordination supralocale. Le gouverneur préside le comité de coordination provincial (CC-Prov), composé de représentants des cinq disciplines (pompiers, secours médical, police, logistique, communication), du procureur et du coordinateur provincial de la planification d'urgence.
• Phase fédérale : coordonnée par le Centre de crise national (NCCN). Elle est déclenchée en cas de crise nationale.

La phase provinciale a été activée à plusieurs reprises ces derniers temps, notamment lors des inondations de janvier 2024 en Flandre-Orientale (gouverneure Van Cauter), en Flandre-Occidentale (gouverneur Decaluwé) et dans le Brabant flamand (gouverneur Spooren). En 2021, la phase provinciale a été déclenchée à Liège pendant les inondations catastrophiques de la vallée de la Vesdre.

Base juridique : les missions provinciales sont ancrées dans la Constitution (art. 41 et 162), dans le Provinciedecreet flamand, dans le Code wallon de la démocratie locale et dans l'arrêté royal du 22 mai 2019 (plans d'urgence et d'intervention).

Budget et personnel : le budget total des dix provinces s'élève à ±1,2 milliard d'euros par an. Ensemble, elles emploient ±10.000 personnes. Les provinces wallonnes dépensent proportionnellement trois fois plus que les flamandes, malgré une population plus faible et. Depuis 2018. Un paquet de missions comparable, voire plus large.

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales et réalité :

Les missions provinciales sont dans le grand écart :

Tutelle : en Flandre, la tutelle administrative sur les communes a de facto été reprise par l'ABB. Le gouverneur et la députation y jouent encore un rôle formel, mais le travail de fond. Le contrôle des décisions du conseil communal, des budgets, des décisions relatives au personnel. Est exécuté par des fonctionnaires flamands (des collaborateurs de l'ABB au niveau provincial). C'est une fonction de tutelle déjà reprise par l'entité fédérée, mais qui porte toujours l'étiquette provinciale.

Coordination supralocale : c'est l'argument le plus fort en faveur du niveau provincial. La gestion de 12.000 km de cours d'eau exige une coordination supralocale. Les infrastructures cyclables qui franchissent les limites communales, idem. Mais la question est de savoir si cette coordination doit nécessairement être assurée par une administration intermédiaire autonome (avec conseil élu et députation), ou si elle peut l'être tout aussi bien par un service déconcentré de l'entité fédérée. Une direction régionale sans administration politique propre.

Planification d'urgence : la phase provinciale a du sens sur le plan fonctionnel. Lors des inondations de janvier 2024, la coordination supracommunale par le gouverneur a été cruciale. Mais la question se pose à nouveau : cette fonction de coordination exige-t-elle un niveau de pouvoir complet, ou peut-elle être assurée par un fonctionnaire nommé (coordinateur de sécurité / préfet) sans la superstructure politique du conseil provincial et de la députation ?

Chevauchements :

• Gestion de l'eau : chevauchement avec la VMM (Société flamande de l'environnement), De Vlaamse Waterweg (voies navigables flamandes) et les communes
• Aménagement du territoire : chevauchement avec le Département Omgeving et les communes
• Tourisme : chevauchement avec Toerisme Vlaanderen et les services touristiques locaux
• Enseignement : chevauchement avec la politique flamande de l'enseignement (GO!, VDAB)
• Tutelle : chevauchement avec l'ABB (Flandre) et les services de tutelle régionaux (Wallonie)

Indicateurs de performance : il n'existe pas de KPI standardisés pour l'ensemble des missions provinciales. La Cour des comptes contrôle les finances provinciales, mais il n'y a pas d'évaluation politique systématique de la plus-value du niveau provincial en tant qu'administration intermédiaire.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Provinces : Les 12 provinces néerlandaises occupent une position intermédiaire comparable, mais avec deux différences cruciales : (1) elles sont le seul niveau intermédiaire (pas de Régions ni de Communautés au-dessus) et (2) leurs missions centrales sont mieux délimitées. La tutelle interadministrative sur les communes a été simplifiée en 2012 par la Wet Revitalisering Generiek Toezicht (loi de revitalisation de la tutelle générique). Les provinces exercent une tutelle systématique sur quatre domaines à risque : les finances, la gestion de l'information, le logement des bénéficiaires d'un statut de protection et le droit de l'environnement. C'est bien plus structuré que le modèle belge. Le budget par province est plus élevé, mais l'effectif par habitant est plus faible. Plus efficient grâce à l'échelle et à une délimitation claire des missions.

Allemagne. Landkreise (districts) : Les 294 Landkreise forment la couche de pouvoir intermédiaire entre les entités fédérées (Länder) et les communes (Gemeinden). Le Landrat (comparable au gouverneur) est élu directement dans la plupart des Länder. Missions : coordination des transports en commun, gestion des déchets, contrôle vétérinaire, aide sociale, protection contre les catastrophes et tutelle sur les communes. Différence cruciale : les Landkreise sont responsables tant des pompiers que de la lutte contre les catastrophes. Une mission claire et opérationnelle qui fonde leur raison d'être. Les entités fédérées (Länder) fixent la législation, les Kreise l'exécutent.

Suède. Länsstyrelse (county administrative boards) : C'est le modèle de comparaison le plus pertinent. Les 21 länsstyrelser suédoises ne sont pas des administrations élues, mais des services déconcentrés de l'autorité centrale. Elles sont dirigées par un landshövding (nommé par le gouvernement, comparable au gouverneur). Leurs missions : exécution de la réglementation nationale, surveillance environnementale, aménagement du territoire, planification civile d'urgence, coordination entre communes. Elles coordonnent, soutiennent et contrôlent les communes sans être elles-mêmes une administration politique autonome. Résultat : les mêmes fonctions supralocales que le niveau provincial belge, mais sans les frais de structure démocratiques d'un conseil élu et d'une députation. Le coût par habitant est nettement plus faible.

Danemark. Regioner : Après la grande réforme structurelle de 2007, les 14 provinces danoises (amter) ont été remplacées par 5 régions. Ces régions n'ont pas d'autonomie fiscale (pas d'impôts propres) et se concentrent presque exclusivement sur les soins de santé. Les missions supralocales comme l'aménagement du territoire et l'environnement ont été transférées aux communes (qui ont été simultanément agrandies, passant de 270 à 98). La planification d'urgence a été organisée de façon plus centrale. Le modèle danois montre qu'un niveau intermédiaire peut être supprimé si (1) les communes sont assez grandes et (2) les missions spécifiques sont redistribuées.

1D. Problèmes et critiques

1. Déficit démocratique : à peine 50 % des électeurs savent à quoi sert le conseil provincial. Les élections provinciales sont systématiquement éclipsées par les élections communales qui se tiennent le même jour.

2. Plus-value floue : l'accord de gouvernement flamand 2019-2024 avait déjà limité les provinces aux matières territoriales. L'accord de gouvernement 2024-2029 n'a pas supprimé les provinces, mais a confirmé l'amaigrissement. La N-VA plaide depuis des années pour la suppression ; le CD&V et Vooruit défendent ce niveau.

3. Asymétrie Flandre-Wallonie : en Flandre, les provinces ont été amaigries jusqu'aux seules missions territoriales. En Wallonie, elles conservent un large paquet de missions, enseignement et action sociale compris. Cela rend difficile un débat belge cohérent sur la suppression.

4. Communes wallonnes trop petites : 71 % des communes wallonnes comptent moins de 15.000 habitants. Trop petites pour reprendre les missions provinciales. Lors des inondations de 2021, il est apparu que les communes wallonnes n'avaient pas la capacité d'assurer elles-mêmes la coordination de crise.

5. Pas de KPI, pas d'évaluation : il n'existe pas de mesure systématique de la plus-value du niveau provincial. La Cour des comptes contrôle la comptabilité, mais personne n'évalue si les missions provinciales ne pourraient pas être exécutées plus efficacement par un autre niveau.

6. Mauvaise volonté politique wallonne : l'accord de gouvernement wallon de 2024 (MR-Les Engagés) promet la suppression des conseils provinciaux d'ici 2030, mais la coalition n'a pas la majorité des deux tiers requise. Le ministre Desquesnes a demandé aux provinces d'indiquer elles-mêmes, pour le 1er mai 2026, quelles missions elles souhaitent conserver.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 0 ✅, 2 ⚠️, 7 ❌. Les missions provinciales obtiennent de mauvais scores sur pratiquement tous les principes. Les gains les plus importants se situent au niveau de la simplicité (une couche de moins), de la transparence (savoir plus clairement qui fait quoi) et de l'orientation résultats (des objectifs mesurables pour les missions supralocales).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🔴 Supprimé Les missions provinciales ne sont pas supprimées, mais redistribuées entre trois niveaux qui correspondent mieux à la nature de chaque mission.

3B. Proposition concrète

Redistribution des missions :

Coordinateur de sécurité (nouvelle fonction) : Le gouverneur comme coordinateur de la planification d'urgence est remplacé par un coordinateur de sécurité nommé par région. Ce fonctionnaire :

• Est nommé par le gouvernement de l'entité fédérée
• Coordonne la phase provinciale du plan catastrophe (qui devient la « phase régionale »)
• Préside le comité de coordination régional
• N'a aucune administration politique au-dessus de lui (pas de conseil provincial ni de députation)
• Est comparable au landshövding suédois ou au Landrat allemand dans sa fonction de sécurité

Directions régionales : L'entité fédérée met en place une direction régionale par ancien territoire provincial. Un service déconcentré (sans administration propre) qui exécute les missions supralocales : gestion de l'eau, aménagement du territoire, surveillance environnementale, tutelle sur les communes. C'est le modèle suédois de la länsstyrelse.

Économie estimée :

• Suppression de 404 conseillers provinciaux + 60 députés provinciaux + cabinets = ±25 à 35 millions d'euros par an de coûts politiques
• Gain d'efficience par l'intégration dans l'administration de l'entité fédérée (moins de frais de structure, services partagés) : estimé à 50 à 100 millions d'euros par an
• Économie totale estimée : 75 à 135 millions d'euros par an
• Effet net après la création des directions régionales et des coordinateurs de sécurité : 50 à 100 millions d'euros par an

Trajet de mise en œuvre :

1. Préparer la révision de la Constitution (art. 5, 41, 162) : exige une majorité des deux tiers
2. Les entités fédérées mettent en place les directions régionales (possible en partie en parallèle)
3. Protocole de transfert par bloc de missions (gestion de l'eau, permis, enseignement, etc.)
4. Le personnel (10.000 ETP) est transféré vers l'entité fédérée ou la commune. Pas de licenciement, mais une réaffectation
5. Période de transition : 3 à 5 ans après la révision de la Constitution
6. Horizon temporel : réaliste d'ici 2032-2035

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Missions provinciales (tutelle, supralocal, planification d'urgence) : redistribuées Les provinces disparaissent comme niveau de pouvoir, mais pas leurs missions utiles. La gestion de l'eau, la planification d'urgence et la tutelle sur les communes vont à l'entité fédérée. Les loisirs et les infrastructures cyclables vont aux communes ou à l'entité fédérée. Une couche de moins, le même service.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Les dix provinces belges exécutent trois grands blocs de missions. Premièrement : la tutelle administrative sur les communes. Contrôler la légalité des décisions communales. En Flandre, l'Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB, Agence flamande de l'administration intérieure) le fait déjà en pratique ; la province n'est plus guère qu'une courroie de transmission. Deuxièmement : les missions supralocales comme la gestion de l'eau (±12.000 km de cours d'eau en Flandre), les infrastructures cyclables, l'aménagement du territoire, les domaines récréatifs (plus de 50 domaines, 10 millions de visiteurs par an) et l'enseignement provincial. Troisièmement : la planification d'urgence. Le gouverneur coordonne la « phase provinciale » du plan catastrophe lorsqu'une crise touche plusieurs communes.

Ensemble, ces missions coûtent ±1,2 milliard d'euros par an et occupent ±10.000 personnes.

Ce qui ne va pas

Le problème ne réside pas dans les missions elles-mêmes, mais dans la couche de pouvoir qui les exécute. Pour chaque mission provinciale, il existe un chevauchement avec une autre autorité. La gestion de l'eau ? La VMM, De Vlaamse Waterweg et les communes la font aussi. L'aménagement du territoire ? Le Département Omgeving fait la même chose au niveau flamand. La tutelle sur les communes ? L'ABB fait déjà le travail réel. Et pour la planification d'urgence, vous n'avez pas besoin d'un conseil provincial élu de 31 à 84 membres. Vous avez besoin d'un coordinateur professionnel.

À peine la moitié des électeurs savent pour quoi ils votent lors des élections provinciales. Il n'existe pas d'objectifs mesurables ni de KPI pour le niveau provincial. Personne n'évalue si une province exécute bien ses missions. Et les provinces wallonnes dépensent trois fois plus que les flamandes. Sans que personne ne puisse expliquer pourquoi.

En Wallonie s'ajoute un problème supplémentaire : 71 % des communes comptent moins de 15.000 habitants, ce qui est trop petit pour reprendre les missions provinciales. Lors des inondations de 2021 dans la vallée de la Vesdre, il est apparu que les communes ne pouvaient pas assumer la coordination de crise. Mais la réponse à cela n'est pas « alors gardons les provinces ». La réponse est d'agrandir les communes (voir la proposition de HART pour ±200 communes au lieu de 565).

Comment cela fonctionne ailleurs

La Suède offre le meilleur modèle de référence. Les 21 länsstyrelser suédoises (county administrative boards) font exactement ce que font nos provinces. Coordonner au niveau supralocal, contrôler les communes, planifier l'urgence. Mais sans administration provinciale élue. Elles sont dirigées par un landshövding nommé par le gouvernement et sont des services déconcentrés de l'autorité centrale. Résultat : des coûts par habitant plus faibles, des lignes de responsabilité claires, le même service.

Le Danemark est allé plus loin encore. En 2007, les 14 provinces ont été supprimées et remplacées par 5 régions (uniquement pour les soins de santé). Dans le même temps, 270 communes ont été regroupées en 98, ce qui les a rendues assez grandes pour assumer elles-mêmes les missions supralocales. La recette : supprimer l'administration intermédiaire, agrandir les communes.

En Allemagne, les 294 Landkreise exécutent des missions comparables, mais avec une différence cruciale : le Landrat est élu directement dans la plupart des Länder et a des responsabilités opérationnelles claires (pompiers, protection contre les catastrophes, aide sociale). Pas de vague « coordination supralocale », mais un service concret avec des résultats mesurables.

Ce que HART propose

Les provinces disparaissent comme couche de pouvoir, mais leurs missions utiles sont soigneusement redistribuées :

L'entité fédérée met en place une direction régionale par ancien territoire provincial. Un service administratif, pas un nouveau niveau de pouvoir. Cette direction reprend la gestion de l'eau, l'aménagement du territoire, la tutelle sur les communes et la délivrance des permis. Pour la planification d'urgence, un coordinateur de sécurité est nommé par région et préside le comité de coordination régional. Le même rôle que le gouverneur aujourd'hui, mais sans les frais de structure d'un conseil provincial et d'une députation au-dessus de lui.

Les domaines récréatifs et les infrastructures cyclables sont transférés au cas par cas à l'entité fédérée ou à des communes (agrandies). L'enseignement provincial est intégré dans l'administration de l'enseignement de l'entité fédérée. L'ensemble du personnel provincial (±10.000 ETP) est transféré. Pas de licenciements, mais un employeur plus clair.

Ce que cela rapporte

Une économie nette estimée à 50 à 100 millions d'euros par an, après déduction des coûts des directions régionales et des coordinateurs de sécurité. C'est l'effet budgétaire direct.

Mais le véritable avantage est structurel : une couche de pouvoir en moins. Le citoyen ne doit plus deviner si c'est la commune, la province ou la Région qui gère son cours d'eau, traite son permis d'urbanisme ou sécurise sa rue. L'entité fédérée fait le supralocal, la commune fait le local. Point. La planification d'urgence reste au niveau régional. Mais par un coordinateur professionnel, pas par une administration politique pour laquelle presque personne ne vote.

Phase 5 : sources

Phase 6 : métadonnées

Audits liés antérieurs :

• 10 conseils provinciaux + députations. Audit 2026-03-31 (statut : 🔴 Supprimé)
• 10 gouverneurs. Audit 2026-03-31 (statut : 🔴 Supprimé)

Prochaine ligne à auditer : 565 conseils communaux + collèges (section Communes)