Cour des comptes : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-29 Catégorie : pouvoir judiciaire et organes constitutionnels Statut proposé : 🟠 Réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La Cour des comptes (néerlandais : Rekenhof) est une institution constitutionnelle créée comme organe collatéral du parlement fédéral. Elle est inscrite à l'article 180 de la Constitution belge (à l'origine l'article 116 de la Constitution de 1831). Ses compétences détaillées sont développées dans la loi organique du 29 octobre 1846 (modifiée à plusieurs reprises) et la loi du 16 mai 2003.

Historique : ses racines remontent aux Chambres des comptes médiévales. La Chambre des comptes de Flandre et de Bourgogne (1386, créée par Philippe le Hardi) et une variante brabançonne (1406). Après l'indépendance de la Belgique, le Congrès national vota sa création le 30 décembre 1830. Les premiers membres furent nommés le 6 janvier 1831.

Niveau de pouvoir : fédéral, mais elle contrôle tous les niveaux sauf les communes.

Composition :

• Un collège de 12 magistrats (conseillers), répartis en deux chambres :
  • Chambre néerlandaise : 1 président, 4 conseillers, 1 greffier
  • Chambre française : 1 président, 4 conseillers, 1 greffier
• Le président le plus ancien porte le titre de Premier Président (depuis 2023 : Hilde François)
• Les membres sont nommés par la Chambre des représentants pour des mandats renouvelables de 6 ans

Personnel : ±460 ETP (environ 500 collaborateurs), répartis entre :

• 8 directions opérationnelles (équipes d'audit par niveau de pouvoir)
• 2 directions d'appui transversales
• Parité linguistique néerlandais-français
• ±71 % dans des fonctions d'audit

Budget : 61,1 millions d'euros (2024), soit moins de 0,05 % du budget fédéral total de l'État. Entièrement financée par le budget fédéral.

Implantation : palais du comte de Flandre, rue de la Régence 2, Bruxelles (depuis 1984). Lieu de naissance du roi Albert Ier.

1B. Que fait-elle en pratique ?

Missions principales :

1. Audit financier : contrôle l'exactitude et l'exhaustivité des comptes annuels de l'État fédéral, des Communautés, des Régions, des organismes publics qui en dépendent et des provinces.

2. Contrôle de légalité et de régularité : vérifie si les dépenses et les recettes publiques sont conformes aux lois budgétaires. La Cour des comptes dispose d'un droit de visa préalable sur les paiements.

3. Audit de performance (performance audit) : examine si les moyens publics sont dépensés avec économie, efficience et efficacité. Elle en fait rapport aux parlements.

4. Fonction juridictionnelle : juge les comptes des comptables publics. Elle peut exiger un remboursement en cas de mauvaise gestion.

5. Mission d'information : un « Cahier d'observations » annuel et des rapports distincts aux parlements. Avis budgétaire.

6. Déclarations de patrimoine : contrôle des listes de mandats et des déclarations de patrimoine des responsables politiques et des hauts fonctionnaires.

7. Financement des partis : avis sur les rapports financiers des partis politiques et sur les dépenses électorales.

Répartition des compétences par chambre :

• Assemblée générale : État fédéral, Région de Bruxelles-Capitale, Communauté germanophone
• Chambre néerlandaise : Communauté flamande, Région flamande, provinces flamandes
• Chambre française : Communauté française, Région wallonne, provinces wallonnes

Qui est le « public » ? En premier lieu les parlements (fédéral + entités fédérées). En second lieu : les ministres, les institutions publiques et, indirectement, le citoyen.

Que ne contrôle PAS la Cour des comptes ? Les communes. C'est une lacune frappante. 565 administrations communales, qui dépensent ensemble des milliards, échappent à son champ d'action.

Suivi des recommandations : depuis juin 2023, la Cour des comptes publie un moniteur en ligne qui suit la mise en œuvre des recommandations. Celles-ci sont évaluées 2 à 3 ans après leur publication. Des cas concrets montrent que seules 25 % des recommandations sont intégralement mises en œuvre : dans un échantillon de 2021, seules 3 recommandations sur 12 avaient été implémentées après 3 ans, 3 étaient en cours d'exécution et 6 n'avaient pas été exécutées.

Rapports récents à fort impact :

• Audit consultance (novembre 2025) : la Cour des comptes a examiné 101 contrats de consultance de l'autorité fédérale (pour un total de 2,2 milliards d'euros) et a constaté des « infractions structurelles ». Pour 78 % des marchés, le recours à la consultance n'était pas ou insuffisamment justifié. Pour 50 %, la phase préparatoire n'était pas documentée. Entre 2020 et 2022, l'autorité fédérale a consacré au total ±2,5 milliards d'euros à la consultance.
• Numérisation de la justice (janvier 2025) : rapport accablant. « la stratégie fait défaut » et « le risque de fraude n'est pas maîtrisé. »
• Digisprong dans l'enseignement (2024) : audit de la numérisation dans l'enseignement fondamental et secondaire.

1C. Comparaison internationale

Observations centrales de la comparaison internationale :

1. Les Pays-Bas disposent, avec 283 ETP (contre 460 ETP en Belgique) et 47 M€ de budget, d'un appareil plus petit mais plus efficient qui contrôle un pays de 17,5 millions d'habitants. L'Algemene Rekenkamer utilise en outre des méthodes fortement numérisées.

2. L'Allemagne dispose d'un appareil bien plus grand (1.040 ETP, 192 M€) mais contrôle un budget fédéral de plus de 500 milliards d'euros. La différence cruciale : le président est nommé pour 12 ans sans renouvellement, ce qui renforce l'indépendance politique.

3. Les modèles scandinaves (Danemark, Suède) fonctionnent avec un seul auditeur général au lieu d'un collège, ce qui fluidifie la prise de décision. Le mandat non renouvelable en Suède (7 ans) maximise l'indépendance.

4. Particularité belge : la Belgique est unique en ce que sa Cour des comptes contrôle à la fois les budgets fédéraux et ceux des entités fédérées. En Allemagne, les Länder ont leurs propres Landesrechnungshöfe. Cela rend le modèle belge plus efficient sur le plan de l'échelle, mais crée aussi une tension autour de l'indépendance lors des audits des entités fédérées.

1D. Problèmes et critiques

1. Nomination politique des conseillers : les 12 membres sont nommés par la Chambre, ce qui revient de facto à une répartition entre partis politiques. Cela mine la perception d'indépendance. En Allemagne et en Scandinavie, les garanties sont plus fortes (mandats plus longs et non renouvelables).

2. Mandats renouvelables : le mandat renouvelable de 6 ans crée un incitant pervers. Les conseillers qui souhaitent être reconduits ont intérêt à ne pas trop heurter la Chambre. C'est un problème structurel fondamental. Le modèle allemand (12 ans, non renouvelable) et le modèle suédois (7 ans, non renouvelable) sont supérieurs.

3. Aucun contrôle des communes : les 565 communes belges (bientôt ±300 après les fusions), qui dépensent ensemble des milliards, échappent à la compétence de la Cour des comptes. C'est un angle mort du contrôle public.

4. Faible taux de mise en œuvre des recommandations : avec seulement ±25 % de mise en œuvre intégrale des recommandations après 3 ans, la Cour des comptes a trop peu de « dents ». Elle peut constater et faire rapport, mais pas imposer.

5. Financement entièrement fédéral : la Cour des comptes est financée à 100 % par le fédéral, mais elle contrôle aussi les Régions, les Communautés et les provinces. Dès 2009, Luk Van Biesen proposait que les Régions, les Communautés et les provinces contribuent elles aussi aux frais de fonctionnement. Cela n'a jamais été mis en œuvre.

6. Financement des partis. Un contrôle sans dents : devant le GRECO (le gendarme anticorruption du Conseil de l'Europe), des responsables de la Cour des comptes ont admis que l'avis sur le financement des partis est « purement formel » et que la Cour ne peut exercer aucun contrôle réel parce qu'elle n'a pas accès aux pièces justificatives de la comptabilité des partis.

7. Pas de recommandations contraignantes : la Cour des comptes peut uniquement conseiller et faire rapport. Elle ne peut pas infliger de sanctions ni bloquer des budgets (hormis le droit de visa). Les parlements ne sont pas obligés de donner suite aux recommandations.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : les gains les plus importants sont à réaliser au niveau de :

1. L'orientation résultats (❌) : les recommandations doivent devenir contraignantes
2. La responsabilité = financement (❌) : les contrôlés doivent contribuer
3. La transparence (⚠️) : dépolitiser la procédure de nomination et le contrôle du financement des partis

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé la Cour des comptes est une institution essentielle qui fonctionne fondamentalement bien, mais qui a besoin de réformes structurelles pour devenir plus efficace et plus indépendante.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Nomination indépendante : les conseillers ne sont plus nommés par la Chambre, mais par un comité de nomination indépendant (comparable à la proposition HART d'un Organe de nomination indépendant). Le comité se compose de représentants du monde académique, de la magistrature et de la profession d'auditeur.

2. Mandats non renouvelables : les conseillers sont nommés pour un seul mandat de 12 ans (modèle allemand), sans possibilité de reconduction. Cela élimine l'incitant pervers à flatter le monde politique.

3. Recommandations contraignantes : introduction d'un mécanisme « comply or explain ». Les pouvoirs publics qui ne donnent pas suite à une recommandation de la Cour des comptes dans les 2 ans doivent rendre des comptes publiquement au parlement. En cas de non-respect répété, la Cour des comptes peut émettre un avertissement public qui est automatiquement inscrit à l'ordre du jour du parlement compétent.

4. Extension aux communes : la Cour des comptes reçoit compétence sur toutes les communes (aujourd'hui exclues). Cela peut se faire par phases : d'abord les communes de plus de 50.000 habitants, ensuite toutes les communes après les fusions.

5. Financement partagé : tous les niveaux de pouvoir contrôlés contribuent au financement de la Cour des comptes, proportionnellement à la taille de leur budget. Cela renforce le principe « qui est contrôlé, paie. »

6. Mise à niveau numérique : des interfaces d'audit numériques obligatoires avec tous les pouvoirs publics. Un accès aux données en temps réel au lieu d'un contrôle périodique. Principe once only : la Cour des comptes va chercher les données directement dans les systèmes publics.

7. Contrôle renforcé du financement des partis : la Cour des comptes obtient un accès complet aux pièces justificatives des comptabilités des partis. Le contrôle « purement formel » devient un contrôle réel et substantiel, doté d'un pouvoir de sanction.

Niveau : reste fédéral, avec un mandat renforcé sur tous les niveaux de pouvoir, communes comprises.

Modèle international : hybride. Les mandats allemands (12 ans, non renouvelables) + la culture scandinave (orientation résultats, force contraignante) + le modèle belge existant (une seule institution pour tous les niveaux).

Gain d'efficience estimé : pas d'économie directe (plutôt un surcoût limité dû à l'extension aux communes). Le gain se situe dans l'efficacité : si le taux de mise en œuvre des recommandations passe de 25 % à 60-70 %, cela rapporte, par de meilleures dépenses publiques, un multiple du coût de l'audit. Le seul rapport sur la consultance a déjà mis au jour 2,5 milliards d'euros de dépenses problématiques.

Trajet de mise en œuvre :

• Une révision de la Constitution est nécessaire (article 180) pour la nouvelle procédure de nomination et les nouveaux mandats
• Une loi ordinaire pour l'extension de la compétence aux communes et pour le comply or explain
• Une loi spéciale pour le financement partagé
• Horizon temporel : 2-3 législatures (une révision de la Constitution exige deux parlements successifs)

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Cour des comptes. Réformée La Cour des comptes devient plus indépendante, plus puissante et plus large : dépolitisation des nominations, recommandations contraignantes et contrôle étendu aux communes.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Cour des comptes est le gendarme financier de la Belgique. Créée en 1831, elle contrôle les budgets et les comptes de l'autorité fédérale, des Régions, des Communautés et des provinces. Elle compte 460 collaborateurs, coûte 61 millions d'euros par an et est dirigée par 12 conseillers nommés par la Chambre pour des mandats renouvelables de 6 ans. Elle publie chaque année des dizaines de rapports d'audit assortis de recommandations aux parlements et aux gouvernements.

Ce qui ne va pas

La Cour des comptes souffre de trois faiblesses structurelles qui minent son efficacité.

Premièrement : les nominations politiques. Les 12 conseillers sont nommés par la Chambre, ce qui revient en pratique à une répartition entre partis politiques. Le mandat renouvelable de 6 ans amplifie ce problème. Qui veut être reconduit ne mord pas trop fort la main qui le nourrit. En Allemagne, les membres sont nommés pour 12 ans sans renouvellement. En Suède, l'auditeur général exerce 7 ans, sans renouvellement.

Deuxièmement : des recommandations sans dents. La Cour des comptes peut constater, faire rapport et conseiller. Mais elle ne peut rien imposer. Le résultat ? Après 3 ans, un quart seulement des recommandations est intégralement exécuté. Le rapport de novembre 2025 sur la consultance l'illustre parfaitement : la Cour des comptes a relevé des « infractions structurelles » portant sur 2,2 milliards d'euros de contrats de consultance. Mais c'était déjà la deuxième fois qu'elle tirait la sonnette d'alarme à ce sujet. Trop peu de choses avaient changé après la première.

Troisièmement : l'angle mort des communes. Les 565 communes belges, qui dépensent ensemble des milliards, échappent complètement à la compétence de la Cour des comptes. Cela signifie qu'une grande partie de l'argent public. Voiries locales, CPAS, permis d'urbanisme, subsides locaux. N'est contrôlée par personne de l'extérieur de la même manière que les dépenses fédérales.

À cela s'ajoute que la Cour des comptes a elle-même admis devant le GRECO (le gendarme anticorruption du Conseil de l'Europe) que son contrôle du financement des partis est « purement formel ». Elle n'a pas accès aux pièces justificatives de la comptabilité des partis politiques. Le gendarme peut aboyer, mais il n'a pas de dents.

Comment cela fonctionne ailleurs

En Allemagne, les membres du Bundesrechnungshof sont nommés pour 12 ans, sans possibilité de reconduction. Cela rend l'institution structurellement plus indépendante des pressions politiques. Avec 1.040 collaborateurs et un budget de 192 millions d'euros, le Bundesrechnungshof contrôle un budget fédéral de plus de 500 milliards d'euros.

En Suède, la Riksrevisionen fonctionne avec un seul auditeur général, nommé par le parlement pour 7 ans sans renouvellement. Le modèle suédois est compact, orienté résultats, et jouit d'une haute réputation internationale. Point important : les recommandations suédoises font systématiquement l'objet d'un suivi au parlement, via des mécanismes formels de reddition de comptes.

Les Pays-Bas disposent de l'Algemene Rekenkamer avec seulement 283 collaborateurs et un budget de 47 millions d'euros pour un pays de 17,5 millions d'habitants. Les trois membres du collège sont nommés jusqu'à leurs 70 ans. Pas de reconduction politique, indépendance maximale. La Rekenkamer est fortement numérisée et publie, lors de la Journée de la reddition de comptes, un aperçu annuel qui figure structurellement à l'agenda politique.

Ce que HART propose

HART ne veut pas supprimer la Cour des comptes, mais la renforcer. C'est l'une des rares institutions de Belgique capables de faire la différence entre une bonne et une mauvaise gouvernance. Encore faut-il qu'elle soit réellement indépendante et efficace.

Concrètement :

1. Nomination indépendante. Les conseillers ne sont plus nommés politiquement par la Chambre, mais sélectionnés par un comité de nomination indépendant composé d'académiques, de magistrats et d'auditeurs. Sur le modèle allemand, ils sont nommés pour 12 ans, sans renouvellement.

2. Recommandations contraignantes. Introduction du « comply or explain » : chaque pouvoir public qui ne donne pas suite à une recommandation de la Cour des comptes dans les 2 ans doit rendre des comptes publiquement au parlement. En cas de non-respect répété, la Cour des comptes peut émettre un avertissement public contraignant.

3. Extension aux communes. La Cour des comptes reçoit progressivement compétence sur toutes les communes. D'abord les plus grandes (plus de 50.000 habitants), ensuite toutes les communes après les cycles de fusion prévus.

4. Véritable contrôle du financement des partis. Accès complet aux pièces justificatives et aux comptabilités des partis politiques. Fini l'« avis purement formel », place à un contrôle réel et substantiel.

5. Financement partagé. Tous les niveaux de pouvoir contrôlés. Fédéral, Régions, Communautés, provinces, communes. Contribuent proportionnellement aux frais de fonctionnement de la Cour des comptes.

6. Transformation numérique. Un accès en temps réel aux données des comptabilités publiques. Fini les processus papier, place à un audit numérique continu.

Ce que cela rapporte

Une Cour des comptes plus indépendante, dotée de recommandations contraignantes, n'économise pas d'argent en soi. Elle coûte même un peu plus cher à cause de l'extension aux communes. Mais le gain indirect est énorme. Si le taux de mise en œuvre des recommandations passe de 25 % à 60-70 % (la moyenne européenne), cela rapporte, par une meilleure utilisation des moyens publics, un multiple du coût de l'audit.

À titre d'illustration : le seul rapport de 2025 sur la consultance a révélé 2,5 milliards d'euros de dépenses publiques problématiques sur 3 ans. Si une Cour des comptes plus puissante avait pu en éviter ne fût-ce que 10 %, cela représenterait 250 millions d'euros. Plus de quatre fois le budget annuel de la Cour des comptes.

Le véritable gain n'est pas financier mais démocratique : une Cour des comptes réellement indépendante et réellement dotée de dents est la meilleure garantie que l'argent public soit bien dépensé. Et c'est précisément de cela qu'il s'agit.

Phase 5 : sources