ONEM (Office national de l'emploi) : audit

Date : 2026-03-29 Catégorie : parastataux de la sécurité sociale Statut proposé : 🟠 Réformé : réorganiser en profondeur

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

L'Office national de l'emploi (ONEM), en néerlandais Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (RVA), est une institution parastatale fédérale de sécurité sociale. L'ONEM gère le régime belge d'assurance chômage, les allocations connexes et certaines mesures pour l'emploi.

Base juridique : créé par l'arrêté-loi du 28 décembre 1944, réorganisé par la loi du 28 décembre 1962 et l'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant réglementation du chômage. Relève de la loi du 25 avril 1963 sur la gestion des organismes d'intérêt public de sécurité sociale.

Historique : créé à l'origine en 1935 sous le nom d'Office national du Placement et du Chômage pendant la Grande Dépression, pour faire face à un chômage généralisé jusque-là pris en charge par l'aide locale. Il a évolué vers une organisation principalement axée sur la gestion des allocations, tandis que le placement a été transféré aux Régions.

Niveau de pouvoir : fédéral. Relève de la compétence du ministre fédéral de l'Emploi.

Personnel (31 décembre 2025) :

• 2.959 collaborateurs
• 2.621,6 ETP (équivalents temps plein)
• 73,9 % de femmes
• 77,8 % aux niveaux B et C
• Âge moyen : 41 ans
• ±70 % travaillent dans les 16 bureaux du chômage décentralisés + le siège de Bruxelles

Budget/dépenses : l'ONEM gère chaque année ±8-9 milliards d'euros d'allocations. Les dépenses totales de chômage en Belgique s'élèvent à ±6 milliards d'euros par an (chômage complet). S'y ajoutent le chômage temporaire, le crédit-temps, l'interruption de carrière et les congés thématiques.

Tutelle : comité de gestion paritaire (organisations patronales et syndicales), dirigé par un administrateur général et son adjoint, plus 5 directeurs généraux. Le fonctionnement quotidien est piloté depuis le siège central de Bruxelles.

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

1. Établir le droit aux allocations de chômage et en déterminer le montant
2. Contrôler les paiements effectués par les organismes de paiement
3. Octroyer le droit à l'interruption de carrière et au crédit-temps et autoriser le paiement
4. Soutenir la réinsertion des demandeurs d'emploi (en collaboration avec les services régionaux)
5. Entretenir le régime du chômage : agir préventivement et lutter contre les abus
6. Délivrer les attestations de chômage
7. Informer les travailleurs et les employeurs

Le système de paiement belge, unique en son genre : La Belgique connaît un système unique au monde dans lequel le paiement des allocations de chômage n'est pas assuré par les pouvoirs publics eux-mêmes, mais par quatre « organismes de paiement » :

• CSC (Confédération des syndicats chrétiens) : syndicat chrétien
• FGTB (Fédération générale du travail de Belgique) : syndicat socialiste
• CGSLB (Centrale générale des syndicats libéraux de Belgique) : syndicat libéral
• CAPAC (Caisse auxiliaire de paiement des allocations de chômage) : institution publique

Les syndicats reçoivent de l'ONEM une indemnité administrative par dossier qu'ils traitent. Cela crée un incitant problématique : plus un syndicat compte de chômeurs, plus il encaisse. La CAPAC, l'institution publique qui sert d'alternative aux non-syndiqués, est en outre administrée par un comité où les syndicats sont représentés. Ils sont donc juge et partie à la fois.

Chevauchements avec d'autres institutions :

• VDAB (Flandre), le Forem (Wallonie), Actiris (Bruxelles), ADG (Communauté germanophone) : responsables du placement et de l'activation
• L'ONEM détermine le droit aux allocations, mais les services régionaux assurent l'accompagnement
• Cela mène à un problème structurel : les Régions activent les demandeurs d'emploi, mais c'est le fédéral qui paie les allocations. Celui qui dépense l'argent (le fédéral) n'est pas celui qui décide de l'activation (le régional) : un incitant pervers qui freine une activation rapide

Bénéficiaires (2024) :

• 1.249.673 personnes ont reçu une allocation de l'ONEM
• Moyenne mensuelle : 726.387 allocataires
• ±280.000 chômeurs complets (stabilisé)
• Le chômage temporaire a augmenté de 5,3 % en 2024
• Le chômage lié aux faillites a augmenté de plus de 20 % en 2024

Indicateurs de performance : l'ONEM publie des rapports annuels, mais des KPI concrets portant sur l'efficience de la réinsertion ou sur la sortie vers l'emploi ne sont pas mesurés systématiquement au niveau fédéral. L'accent est mis sur le paiement correct des allocations, pas sur le résultat (le retour à l'emploi).

1C. Comparaison internationale

La Belgique face aux pays voisins. Assurance chômage :

*À partir du 1er janvier 2026, limitée à 2 ans maximum (accord Arizona)

Jusqu'il y a peu, la Belgique était le seul pays de l'UE où les allocations de chômage étaient en principe illimitées dans le temps. Cela a été confirmé par plusieurs vérifications des faits (VRT NWS, Factcheck Vlaanderen). Le gouvernement Arizona a introduit en 2025 une limitation à 2 ans (loi-programme de juillet 2025, entrée en vigueur en janvier 2026). Le montant était dégressif (65 % du dernier salaire gagné → un minimum forfaitaire après 49 mois).

Pays-Bas. UWV : L'UWV combine la gestion des allocations et la réinsertion dans une seule organisation de ±19.437 collaborateurs. La durée maximale du chômage est de 24 mois. Ensuite, il existe un régime d'aide sociale (Algemene Bijstand) via les communes, assorti de conditions plus strictes.

Allemagne. Bundesagentur für Arbeit (BA) : La BA est l'une des plus grandes administrations d'Allemagne (113.000 collaborateurs, 42,6 Mds € de budget). Elle combine la gestion des allocations et le placement dans une seule structure via les Jobcenter. L'allocation de chômage (ALG I) est limitée à 12 mois. Vient ensuite l'ALG II (Bürgergeld), une allocation d'aide sociale. La BA travaille avec des indicateurs de performance explicites (efficacité et efficience).

Danemark. A-kasser + centres pour l'emploi : Le Danemark connaît un modèle de « flexicurité » : marché du travail flexible + protection forte mais temporaire. L'assurance chômage est volontaire, via 22 a-kasser (comparables à des caisses syndicales). 73 % des travailleurs (2,25 millions) y sont affiliés. La durée maximale d'indemnisation est de 3 ans. L'activation passe par les centres communaux pour l'emploi. L'État finance 75 % des a-kasser ; les membres paient de 400 à 600 DKK par mois.

Suède. Arbetsförmedlingen : La Suède mène depuis 2019 une réforme de fond : le service public de l'emploi (Arbetsförmedlingen) sous-traite désormais la majeure partie du placement à des opérateurs privés. L'OCDE a accompagné cette réforme (2021-2023). L'objectif : plus d'efficience, plus d'orientation client, avec un financement lié aux résultats.

1D. Problèmes et critiques

1. Institutional moral hazard (responsabilité scindée) : Le problème central de l'assurance chômage belge est la scission entre le fédéral (payer les allocations) et le régional (l'activation). Les Régions n'ont pas assez d'incitants financiers pour activer les chômeurs, puisque c'est le fédéral qui paie la facture. Cela crée un incitant pervers : celui qui décide de l'accompagnement ne supporte pas les conséquences financières de l'inactivité.

2. Durée illimitée (jusqu'en 2026) : Jusqu'il y a peu, la Belgique était le seul pays de l'UE à avoir des allocations de chômage illimitées dans le temps. Le gouvernement Arizona a introduit en 2025 une limitation à 2 ans. Avec l'Espagne, la Belgique consacrait aux allocations de chômage la part la plus élevée de tous les pays de l'OCDE (en % du PIB). La Commission européenne avait signalé ce problème à plusieurs reprises.

3. Les syndicats comme organismes de paiement : Le système dans lequel les syndicats paient les allocations de chômage et reçoivent pour cela une indemnité administrative par dossier crée une dépendance financière au chômage. Les syndicats ont un intérêt financier à ce que le nombre de chômeurs reste élevé. La CAPAC publique, qui devrait servir d'alternative neutre, est cogérée par ces mêmes syndicats.

4. Absence de mesure des résultats : L'ONEM mesure l'exactitude des paiements, pas la réussite de la réinsertion. Il n'existe pas de KPI contraignants sur la réduction du chômage de longue durée au niveau fédéral.

5. Complexité pour le citoyen : Un chômeur doit s'adresser : (a) à l'ONEM pour le droit aux allocations, (b) à un organisme de paiement (syndicat ou CAPAC) pour le paiement effectif, et (c) à un service régional (VDAB, Forem, Actiris) pour l'accompagnement. Trois instances pour une seule situation.

6. Vague de faillites en 2024 : Le chômage lié aux faillites a augmenté de plus de 20 % en 2024. Le chômage temporaire a augmenté de 5,3 %. L'ONEM lui-même a qualifié 2024 d'« année charnière ».

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : score de 0/9 ✅, 4/9 ⚠️, 5/9 ❌. Les gains les plus importants se situent au niveau de :

1. Responsabilité = financement combler le fiscal gap
2. Simplicité passer de trois guichets à un seul
3. Orientation résultats des KPI sur la réinsertion, pas sur la gestion de dossiers

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé réorganiser en profondeur

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Fin du paiement par les syndicats. Les allocations de chômage sont payées par les pouvoirs publics, via une CAPAC renforcée ou via les services de l'emploi des entités fédérées (sur le modèle allemand des Jobcenter). Les syndicats perdent leur rôle d'organisme de paiement ainsi que l'indemnité administrative qui va avec.

2. Intégration de l'allocation et de l'activation. Sur le modèle allemand (Jobcenter) : le chômeur a un seul interlocuteur qui détermine le droit à l'allocation, paie cette allocation et assure l'accompagnement vers l'emploi. Cela peut se faire au niveau des entités fédérées (le VDAB, le Forem et Actiris reçoivent l'entière responsabilité) ou via un modèle de Jobcenter fédéral et fédéré.

3. Limitation à 2 ans (confirmée par l'accord Arizona, en vigueur au 1er janvier 2026). HART soutient ce principe : 12 mois de base + 12 mois supplémentaires au maximum en fonction de la carrière. Ensuite, passage à l'aide sociale avec contrepartie obligatoire.

4. Financement aux résultats. Le service qui accompagne les chômeurs est financé (en partie) sur la base du résultat : placement réussi, durabilité du placement et sortie du chômage de longue durée. Sur le modèle suédois (opérateurs sous contrat avec une rémunération liée aux résultats).

5. Responsabilisation fiscale des entités fédérées. Si les entités fédérées assurent l'activation, elles doivent aussi supporter une partie des conséquences financières du chômage de longue durée (selon le principe responsabilité = financement).

Modèle international : hybride entre le Jobcenter allemand (guichet unique, intégré), le modèle suédois de contractualisation (financement aux résultats) et la flexicurité danoise (limitation dans le temps + accompagnement intensif).

Économie/gain d'efficience estimé :

• Suppression du paiement par les syndicats : économie sur les indemnités administratives (estimée à des dizaines de millions par an)
• Intégration en un guichet unique : moins de frais de structure, des délais de traitement plus courts
• Limitation dans le temps (2 ans) : baisse structurelle du chômage de longue durée
• Financement aux résultats : sortie vers l'emploi plus élevée

Trajet de mise en œuvre :

• 2026 : la limitation dans le temps entre en vigueur (accord Arizona. Déjà décidé)
• 2027-2028 : transfert de la fonction de paiement des syndicats vers une institution publique
• 2028-2029 : projets pilotes de Jobcenter intégrés dans chaque entité fédérée
• 2029-2030 : intégration complète de l'allocation et de l'activation au niveau des entités fédérées

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

ONEM (Office national de l'emploi) : réformé

Les allocations de chômage seront désormais payées par les pouvoirs publics au lieu des syndicats, et l'accompagnement vers l'emploi et l'allocation sont réunis sous un même toit. Pour que chaque chômeur ait un seul interlocuteur au lieu de trois.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

L'ONEM est l'institution fédérale qui décide si vous avez droit à une allocation de chômage et quel en est le montant. Mais l'ONEM ne vous paie pas lui-même. Ce sont les trois grands syndicats (CSC, FGTB, CGSLB) ou la Caisse auxiliaire publique (CAPAC) qui le font. Et l'accompagnement vers un nouvel emploi ? C'est encore une autre instance : le VDAB en Flandre, le Forem en Wallonie, Actiris à Bruxelles. Trois instances pour un seul chômeur. L'ONEM compte 2.959 collaborateurs et gère chaque année quelque 8 à 9 milliards d'euros d'allocations pour plus de 1,2 million de bénéficiaires.

Ce qui ne va pas

Le problème fondamental est que personne ne porte l'entière responsabilité. Le fédéral paie les allocations, mais ce sont les Régions qui décident de l'accompagnement vers l'emploi. Cela crée un incitant pervers : les Régions n'ont aucun intérêt financier à une activation rapide, puisque c'est le fédéral qui paie la facture.

À cela s'ajoute que, jusqu'il y a peu, la Belgique était le seul pays de l'UE où les allocations de chômage étaient en principe illimitées dans le temps. Un fait confirmé par VRT NWS et Factcheck Vlaanderen. Le gouvernement Arizona a introduit en 2025 une limitation à 2 ans. Avec l'Espagne, la Belgique consacrait aux allocations de chômage la part la plus élevée de tous les pays de l'OCDE en pourcentage du PIB.

Et puis il y a le système syndical. Les trois grands syndicats reçoivent une indemnité administrative par dossier de chômage qu'ils traitent. Plus il y a de chômeurs, plus ils encaissent. La Caisse auxiliaire publique (CAPAC), qui devrait servir d'alternative neutre, est cogérée par ces mêmes syndicats. Ils sont juge et partie à la fois.

Pour le citoyen, le résultat est kafkaïen : vous devez aller à l'ONEM pour votre droit, chez votre syndicat pour votre argent et au VDAB pour votre accompagnement. Trois instances, trois dossiers, trois sites web. Aucun autre pays européen ne rend les choses aussi compliquées.

Comment cela fonctionne ailleurs

En Allemagne existe la Bundesagentur für Arbeit (BA) : une seule organisation de 113.000 collaborateurs, dotée d'un budget de 42,6 milliards d'euros, qui gère à la fois les allocations et l'accompagnement des demandeurs d'emploi via des Jobcenter locaux. L'allocation de chômage (ALG I) est limitée à 12 mois. Vient ensuite l'aide sociale (Bürgergeld), assortie d'une contrepartie obligatoire. La BA travaille avec des indicateurs de performance explicites, portant tant sur l'efficacité que sur l'efficience.

Aux Pays-Bas, l'UWV (±19.437 collaborateurs) combine la gestion des allocations et la réinsertion, avec une durée maximale de chômage de 24 mois. Au Danemark, le modèle de « flexicurité » prévoit une durée maximale d'indemnisation de 3 ans, mais avec un accompagnement intensif via les centres communaux pour l'emploi. La Suède réforme depuis 2019 son service de placement en le sous-traitant en grande partie à des opérateurs privés rémunérés aux résultats, une réforme accompagnée par l'OCDE.

Ce que HART propose

1. Un seul guichet par chômeur. Allocation, paiement et accompagnement sont réunis sous un même toit. Au niveau des entités fédérées. Sur le modèle allemand des Jobcenter : vous vous adressez à une seule instance, qui règle à la fois votre allocation et votre accompagnement.

2. Les pouvoirs publics paient, pas le syndicat. Le paiement des allocations de chômage devient une mission publique, assurée par un service public renforcé. Les syndicats perdent leur rôle d'organisme de paiement. Ainsi que l'incitant financier pervers qui y est lié. Les syndicats continuent bien entendu d'exister comme défenseurs des intérêts, mais ils ne paient plus d'allocations.

3. Maximum 2 ans d'allocations de chômage. L'accord Arizona en a décidé ainsi à partir du 1er janvier 2026 : 12 mois de base + 12 mois supplémentaires au maximum en fonction de la carrière. HART souscrit à ce principe. Ensuite, passage à l'aide sociale avec accompagnement et contrepartie.

4. Financement aux résultats. Le service qui accompagne les chômeurs est payé en partie sur la base du résultat : combien de chômeurs retrouvent effectivement du travail, et à quel point ce placement est durable. Sur le modèle suédois.

5. Les entités fédérées contribuent. Celui qui décide de l'activation supporte aussi une partie des conséquences financières de l'échec. Cela comble le « fiscal gap » et donne aux entités fédérées un véritable incitant à aider les chômeurs.

Ce que cela rapporte

• Pour le citoyen : un seul interlocuteur au lieu de trois. Un accompagnement plus rapide et meilleur. De la clarté.
• Pour le Trésor : une économie sur les indemnités administratives versées aux syndicats (des dizaines de millions par an), une baisse structurelle du chômage de longue durée grâce à de meilleurs incitants et à la mesure des résultats.
• Pour la démocratie : un paiement public transparent au lieu d'un monopole syndical. Fini la dépendance financière au chômage.
• Éprouvé : l'Allemagne (Jobcenter), les Pays-Bas (UWV), la Suède (financement aux résultats) et le Danemark (flexicurité) montrent que c'est possible. Plus efficient, plus transparent, avec de meilleurs résultats.

Phase 5 : sources