Conseil d'État : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-29 Statut : 🟠 Réformé Catégorie : pouvoir judiciaire et organes constitutionnels

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Nom officiel : Conseil d'État / Raad van State Base juridique : article 160 de la Constitution belge ; lois coordonnées sur le Conseil d'État (arrêté royal du 12 janvier 1973) ; loi du 23 décembre 1946 (création) Créé : 23 décembre 1946 (loi), installé le 9 octobre 1948 Niveau de pouvoir : fédéral Siège : rue de la Science 33, Bruxelles (hôtel du marquis d'Assche, architecte Alphonse Balat, 1858-1860)

Composition (2025) :

Budget : aucun chiffre budgétaire détaillé n'est publiquement disponible. Le budget est octroyé sous forme de dotation en tant qu'« institution privilégiée » sur le budget fédéral. À titre de comparaison : le Raad van State néerlandais (institution comparable) dispose d'un budget de 91,1 millions d'euros (2024) pour ±600 membres du personnel.

Répartition linguistique du personnel (2023) : 186 francophones, 176 néerlandophones, 38 autres.

Évolution du personnel : baisse de 465 unités physiques (2015) à 395 (2025), soit une baisse de 15 % en dix ans.

1B. Que fait-il en pratique ?

Le Conseil d'État comporte deux sections principales aux missions fondamentalement différentes :

Section de législation (fonction d'avis) :

• Rend des avis motivés sur les avant-projets de lois, de décrets et d'ordonnances
• Confronte les textes à la Constitution, aux règles de droit supérieures et à la répartition des compétences
• Avis obligatoire pour tous les arrêtés d'exécution des gouvernements ; facultatif pour les propositions parlementaires
• 5 chambres : 3 néerlandophones, 2 francophones
• 17 membres + 10 assesseurs au maximum
• Le nombre de demandes d'avis a quintuplé depuis les années quatre-vingt, alors que le nombre de conseillers d'État n'a pas augmenté proportionnellement

Section du contentieux administratif (fonction juridictionnelle) :

• Plus haute juridiction administrative de Belgique
• Suspend et annule les actes administratifs contraires à des règles de droit supérieures
• Compétence de cassation à l'égard des juridictions administratives inférieures (p. ex. le Raad voor Vergunningsbetwistingen, conseil flamand des contestations des autorisations, ou le Conseil du contentieux des étrangers)
• 11 chambres : 5 néerlandophones, 5 francophones, 1 bilingue
• Procédure inquisitoire : c'est le Conseil qui instruit, le citoyen ne doit rien prouver
• Délai de recours : 60 jours après la publication ou la notification
• Délai de traitement avant la réforme : jusqu'à plus de 30 mois pour une décision au fond

Chevauchements avec d'autres institutions :

• Cour constitutionnelle : confronte les lois à la Constitution (le Conseil d'État contrôle les actes administratifs)
• Raad voor Vergunningsbetwistingen (flamand) : subordonné, le Conseil d'État est juge de cassation
• Conseil du contentieux des étrangers : subordonné, le Conseil d'État est juge de cassation
• Cour de cassation : juge de cassation pour les juridictions ordinaires (le Conseil d'État pour les juridictions administratives)

Public : citoyens, entreprises, pouvoirs publics, parlements, gouvernements.

Indicateurs de performance : aucun KPI structurel n'est publiquement disponible. Les délais de traitement sont suivis, mais ne sont pas publiés systématiquement avec des cibles.

1C. Comparaison internationale

Constatation centrale : la double fonction (avis + juridiction dans une seule institution) est un modèle franco-belge. L'Allemagne, la Suisse, le Danemark et les pays scandinaves séparent ces fonctions entièrement. Les Pays-Bas les ont, après l'arrêt Procola (CEDH, 1995), strictement séparées au sein de la même institution. Un conseiller d'État ne peut pas à la fois rendre un avis sur une matière et statuer sur celle-ci.

La Belgique a formellement opéré la même séparation, mais l'institution reste plus petite et moins bien équipée que son homologue néerlandaise (395 membres du personnel contre 600).

1D. Problèmes et critiques

1. Charge de travail structurelle et sous-effectif Le nombre de demandes d'avis a quintuplé depuis les années quatre-vingt. Le nombre de conseillers d'État de la section de législation n'a pas suivi. Le conseiller d'État Jeroen Van Nieuwenhove avertissait en 2019 que cela mène à des « avis superficiels ». La section travaille toute l'année, vacances comprises. Avec des chambres de vacation pendant l'été.

2. Délais de traitement extrêmes Avant la réforme de 2023, un recours en annulation durait régulièrement plus de 30 mois. Cela signifie qu'un citoyen dont l'autorisation avait été refusée à tort, ou une entreprise traitée de manière déloyale, devait attendre des années avant d'obtenir justice. Entre-temps, la décision attaquée est souvent exécutée depuis longtemps.

3. Réforme de 2023. Trop tard, trop limitée ? La loi du 11 juillet 2023 vise à ramener le délai de traitement à 18 mois (15 mois pour les dossiers énergétiques). C'est une amélioration, mais cela reste long par rapport aux 58-62 semaines néerlandaises. La réforme prévoit :

• Un délai obligatoire de 6 mois pour le rapport de l'auditeur (prolongeable une seule fois)
• La procédure électronique obligatoire (depuis le 1er janvier 2025)
• La réintroduction de la boucle administrative pour des dossiers spécifiques
• Une synthèse des griefs par les requérants

4. Baisse du personnel malgré une charge de travail croissante De 465 à 395 membres du personnel en 10 ans (-15 %), alors que la charge de travail augmentait. La ministre Verlinden a élargi le cadre en 2022, mais les postes vacants se pourvoient difficilement.

5. Numérisation : tardive mais en progression La procédure électronique existe depuis 2014. En 2025, le dépôt électronique est devenu obligatoire pour les affaires de suspension. Environ 85 % des dossiers en cours sont déjà (partiellement) électroniques. C'est positif, mais le principe once only n'est pas encore pleinement mis en œuvre.

6. Pas d'évaluation structurelle Il n'existe aucun examen publiquement disponible du Conseil d'État en tant qu'institution par la Cour des comptes. Le Conseil est une « institution privilégiée » dotée d'une large autonomie. Cela rend le contrôle externe difficile.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : les gains les plus importants sont à réaliser au niveau de l'orientation résultats (KPI, cibles, transparence), de la taille critique (plus de moyens pour la charge de travail croissante) et de la transparence (publication du budget, rapportage des délais de traitement).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé le Conseil d'État remplit une fonction essentielle (protection contre l'arbitraire des pouvoirs publics + qualité de la législation), mais il doit être fondamentalement modernisé sur le plan de l'organisation, de la transparence et des moyens.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Séparation formelle de l'avis et de la juridiction sur le modèle néerlandais : deux sections entièrement séparées avec chacune son personnel, son budget et son président. Un conseiller d'État ne peut jamais intervenir à la fois dans l'avis sur une matière et dans l'appréciation de celle-ci. La Belgique l'a déjà fait formellement en partie, mais HART veut une « muraille de Chine » légale comme celle que les Pays-Bas ont instaurée après l'arrêt Procola.

2. Normes de délai contraignantes assorties de transparence maximum 12 mois pour un recours en annulation (c'était 30 et plus ; la réforme de 2023 annonce 18). Des tableaux de bord publics avec des statistiques en temps réel sur les délais de traitement, le nombre d'affaires et les taux de règlement. Une reddition de comptes annuelle au parlement avec des KPI concrets.

3. Renforcement de la capacité élargissement du cadre du personnel de ±395 à ±500 ETP, sur la base du rapport personnel/affaires du Raad van State néerlandais. Concrètement : davantage d'auditeurs et de greffiers pour la section du contentieux administratif. Des perspectives salariales et de carrière plus attractives pour pourvoir plus vite les postes vacants.

4. Accélération de la numérisation procédure entièrement numérique pour toutes les affaires (pas seulement les suspensions). Intégration au Registre national et aux autres bases de données publiques (principe once only). Données ouvertes sur les arrêts, avec des métadonnées standardisées.

5. Audit externe la Cour des comptes reçoit explicitement la mission d'examiner le Conseil d'État tous les 5 ans sur son efficience, ses délais de traitement et sa qualité, comme le fait aux Pays-Bas l'Algemene Rekenkamer.

Niveau de pouvoir : reste fédéral. C'est la bonne échelle.

Modèle international : les Pays-Bas (séparation stricte + pilotage par les résultats) combinés au système allemand à trois niveaux comme inspiration de long terme.

Gain d'efficience estimé : pas d'économie directe. Il s'agit d'un investissement. Mais des délais de traitement plus courts font économiser beaucoup à la société : moins d'insécurité juridique pour les citoyens et les entreprises, moins de blocages de permis, moins de dégâts économiques dus à l'immobilisme.

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : ancrage légal de la séparation stricte avis/juridiction ; cadre de KPI et tableau de bord public
• Année 2 : élargissement du personnel ; intégration numérique aux bases de données publiques
• Année 3 : premier audit externe par la Cour des comptes
• Année 5 : évaluation et ajustements

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Conseil d'État. Réformé La plus haute juridiction administrative de Belgique est modernisée : avis et contentieux strictement séparés, délais de traitement réduits de moitié, et pour la première fois une véritable mesure des résultats.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le Conseil d'État est la plus haute juridiction administrative de Belgique, créée en 1948. Il a deux missions : rendre des avis sur les lois et les décrets (section de législation) et annuler les décisions illégales des pouvoirs publics (section du contentieux administratif). L'institution compte 44 membres du Conseil, ±96 auditeurs et au total ±395 membres du personnel. C'est une institution fédérale, établie à Bruxelles.

Ce qui ne va pas

Trois problèmes structurels. Premièrement : la charge de travail a quintuplé en quarante ans, mais le personnel a diminué de 15 % ces dix dernières années. De 465 à 395. Des conseillers d'État avertissent eux-mêmes que les avis deviennent plus superficiels. Deuxièmement : un recours en annulation durait jusqu'il y a peu plus de 30 mois. Cela signifie qu'un citoyen qui perdait injustement une autorisation devait attendre deux ans et demi une décision. À ce moment-là, le dommage est souvent déjà irréparable. La réforme de 2023 promet 18 mois, mais c'est encore presque le double des Pays-Bas. Troisièmement : il n'existe pas d'indicateurs de performance publics. Le citoyen n'a aucune idée du temps que dure une affaire en moyenne, du nombre d'affaires en attente, ni de la manière dont le budget est dépensé. Pour une institution qui contrôle la transparence des pouvoirs publics, c'est ironique.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas, le Raad van State compte ±600 membres du personnel (Belgique : 395) et un budget public de 91 millions d'euros. Après les critiques de la Cour européenne des droits de l'homme (arrêt Procola, 1995), les Pays-Bas ont strictement séparé la fonction d'avis et la fonction juridictionnelle. Un conseiller d'État qui rend un avis sur une loi ne peut jamais statuer sur une affaire portant sur cette même loi. Le délai de traitement moyen aux Pays-Bas est de 58-62 semaines, contre plus de 30 mois en Belgique avant la réforme. L'Allemagne va encore plus loin : là-bas, le Bundesverwaltungsgericht est purement une juridiction, sans fonction d'avis. Les avis législatifs sont rendus par un organe distinct. Le système allemand, avec ses trois niveaux de juridictions administratives (±2.000 juges), traite efficacement des centaines de milliers d'affaires par an.

Ce que HART propose

Un : une « muraille de Chine » légale entre la section de législation et la section du contentieux administratif. Personnel séparé, budget séparé, présidents séparés. Aucun magistrat ne peut siéger dans les deux sections à la fois. Deux : des normes de délai contraignantes de maximum 12 mois pour un recours en annulation, avec un tableau de bord public où chaque citoyen peut voir en temps réel combien d'affaires sont en cours et à quelle vitesse elles sont réglées. Trois : un élargissement du cadre du personnel à ±500 ETP, parce qu'on ne peut pas juger plus vite avec moins de monde. Quatre : une numérisation complète avec intégration aux autres bases de données publiques, pour que le citoyen ne doive pas fournir chaque fois les mêmes documents. Cinq : un examen quinquennal par la Cour des comptes. Car le contrôleur doit lui aussi être contrôlé.

Ce que cela rapporte

Une sécurité juridique plus rapide pour les citoyens et les entreprises. Un dossier de permis aujourd'hui à l'arrêt pendant deux ans et demi peut être réglé en moins d'un an. Une meilleure qualité de la législation grâce à une capacité accrue dans la section consultative. Plus de confiance dans les pouvoirs publics parce que le citoyen peut voir comment sa plus haute juridiction administrative fonctionne. Et une institution qui rejoint enfin le standard européen, au lieu d'accuser du retard sur les Pays-Bas, l'Allemagne et la Scandinavie.

Phase 5 : sources