Plafonds de dépenses pluriannuels (modèle suédois) : audit

Date : 2026-03-30 Catégorie : Nouveau fédéral (proposition de HART) Statut : 🟠 Nouveau/réformé. Introduction d'un instrument budgétaire que la Belgique n'a pas

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Les plafonds de dépenses pluriannuels sont des limites supérieures, fixées par la loi ou politiquement, aux dépenses publiques totales sur une période de plusieurs années. C'est un instrument budgétaire qui empêche les gouvernements de dépenser année après année plus que prévu, quelle que soit la conjoncture économique.

La Belgique n'a pas cet instrument. Il existe bien des objectifs budgétaires recommandés par le Conseil supérieur des Finances (CSF) et répartis entre les différents niveaux de pouvoir via l'accord de coopération de 2013, mais ils ne sont pas contraignants, pas exécutoires, et ne sont structurellement pas atteints.

Le processus budgétaire belge fonctionne comme suit :

• Le Comité de monitoring (sous le SPF Finances) établit des estimations des recettes et des dépenses
• Le Conseil supérieur des Finances, section Besoins de financement, rend des avis sur les trajectoires budgétaires
• L'accord de coopération de 2013 répartit les objectifs entre le fédéral, les Régions et les Communautés
• Mais : il n'y a aucune sanction en cas de dépassement, aucun plafond légal, et aucune autorité de contrôle indépendante dotée de dents

Résultat : la Belgique a un déficit budgétaire structurel de ±5 % du PIB (2025-2026), une dette publique de ±107 % du PIB qui grimpe vers ±111 % en 2029, et elle a été placée en procédure pour déficit excessif (EDP) par la Commission européenne.

1B. Comment cela fonctionne-t-il en pratique (Belgique) ?

La pratique budgétaire belge se caractérise par :

1. Élaboration budgétaire annuelle sans cadre pluriannuel : chaque budget est établi année par année. Il n'existe pas de plafond pluriannuel contraignant qui limite les dépenses totales. Le gouvernement renégocie chaque fois les économies et les dépenses.

2. Estimations optimistes : la Cour des comptes a jugé en mai 2025 que les effets retour sur lesquels compte le gouvernement Arizona sont « insuffisamment étayés » et que « le risque est très grand qu'ils soient dans une large mesure surestimés ».

3. Pas de véritables sanctions : si une Région ou une Communauté n'atteint pas son objectif budgétaire, il ne se passe rien. L'accord de coopération de 2013 prévoit une procédure d'« écart significatif », mais celle-ci n'a en pratique jamais conduit à des corrections exécutoires.

4. Dépassements répétés : le Comité de monitoring a rapporté en mars 2026 un déficit attendu de 25,1 milliards d'euros (3,8 % du PIB) pour 2026, à nouveau plus élevé qu'estimé. Le déficit fédéral à lui seul s'élève à 26,2 milliards d'euros.

5. Fiscal gap : comme les Communautés et les Régions effectuent ±40 % des dépenses tout en étant largement financées par des dotations, il existe un découplage structurel entre qui décide et qui paie.

1C. Comparaison internationale

Suède : le modèle de référence

La Suède a introduit en 1997 des plafonds de dépenses pluriannuels après une profonde crise budgétaire au début des années 1990. Le système repose sur cinq piliers :

1. Plafond de dépenses (utgiftstak) : le Riksdag fixe chaque année un plafond nominal pour les dépenses totales de l'État central pour la troisième année à venir. Le plafond est donc toujours connu trois ans à l'avance. Il couvre toutes les dépenses sauf les charges d'intérêts sur la dette publique. Une « marge budgétaire » (budgetmarginal) est maintenue sous le plafond comme tampon pour les hausses de dépenses imprévues.

2. Objectif de surplus (överskottsmål) : le solde budgétaire structurel de l'ensemble des pouvoirs publics doit atteindre en moyenne +0,33 % du PIB sur le cycle conjoncturel (depuis 2019 ; il sera ramené à l'équilibre à partir de 2027).

3. Ancre de dette (skuldankare) : la dette publique brute ne peut structurellement pas dépasser 35 % du PIB (tolérance de ±5 points de pourcentage). Introduite en 2019.

4. Conseil budgétaire indépendant (Finanspolitiska rådet) : évalue chaque année si le gouvernement respecte le cadre.

5. Exigence d'équilibre pour les communes : les pouvoirs locaux doivent présenter un budget en équilibre.

Résultats :

• Dette publique : de ±70 % du PIB (1996) à ±35 % du PIB (2025) : divisée par deux en 28 ans
• Croissance économique : égale à celle des États-Unis, nettement supérieure à celle de l'Allemagne depuis 1998
• Budget : structurellement à l'équilibre ou proche de l'équilibre, sauf pendant les crises (2008-2009, COVID)
• Légitimité démocratique : le plafond est fixé par le Parlement, pas par le gouvernement

Facteurs critiques de succès : le système fonctionne parce qu'il est (a) fixé par le Parlement, (b) qu'il regarde trois ans à l'avance, ce qui rend la politique de court terme difficile, (c) qu'il dispose d'un gendarme indépendant, et (d) qu'il connaît des sanctions par la pression politique et la reddition de comptes publique.

Pays-Bas : politique budgétaire tendancielle

Les Pays-Bas appliquent depuis 1994 un système comparable de plafonds de dépenses :

• À l'entrée en fonction d'un gouvernement, des plafonds de dépenses sont fixés pour toute la législature (4 ans)
• Il y a trois sous-plafonds : budget de l'État, sécurité sociale et soins de santé
• Les bonnes surprises du côté des recettes servent à réduire la dette, pas à financer des dépenses supplémentaires
• Le système fonctionne comme un stabilisateur automatique : dans les bonnes périodes, l'État épargne ; dans les mauvaises, le déficit peut temporairement se creuser

Résultat : les Pays-Bas avaient en 2023 une dette de ±47 % du PIB et un déficit budgétaire de ±0,3 % du PIB. Respectivement 60 et 5 points de pourcentage de mieux que la Belgique.

Danemark : plafonds légalement contraignants avec sanctions

Le Danemark a introduit en 2014 (Budget Law) des plafonds de dépenses quadriennaux légalement contraignants pour trois niveaux : l'État central, les régions et les communes.

• Le déficit structurel ne peut jamais dépasser 0,5 % du PIB
• En cas de dépassement par les communes ou les régions, les contributions de l'État sont automatiquement réduites. Collectivement et individuellement
• Ce système a été introduit parce que les objectifs non contraignants antérieurs étaient structurellement dépassés (comparable à la Belgique aujourd'hui)

Résultat : le Danemark a une dette de ±30 % du PIB et dégage des excédents structurels.

Finlande : spending limits par législature

La Finlande fixe à chaque accord de gouvernement des limites de dépenses pour toute la législature parlementaire (4 ans). ±80 % des dépenses budgétaires relèvent de ce plafond. Il existe un mécanisme d'exception pour les crises extraordinaires (pandémie, guerre).

Suisse : frein à l'endettement (Schuldenbremse)

La Suisse dispose depuis 2003 d'un « frein à l'endettement » constitutionnel qui lie les dépenses annuelles aux recettes corrigées de la conjoncture. Les bonnes années, on épargne ; les mauvaises années, on peut dépenser davantage. Mais sur l'ensemble du cycle, cela doit être à l'équilibre. Le mécanisme a été approuvé par référendum avec 84,7 % des voix.

Résultat : la dette fédérale suisse est passée de ±26 % du PIB (2003) à ±14 % du PIB (2019).

1D. Problèmes et critiques en Belgique

1. Pas de cadre légal : la Belgique n'a pas de loi qui rende obligatoires des plafonds de dépenses pluriannuels. L'accord de coopération de 2013 est politique, pas juridiquement exécutoire.

2. Le Conseil supérieur des Finances n'est pas assez indépendant : la Commission européenne a critiqué à plusieurs reprises l'indépendance du CSF. Le ministre des Finances en est le président, les membres sont nommés par le monde politique, et le secrétariat dépend du SPF Finances.

3. Le Comité de monitoring, messager sans pouvoir : le Comité de monitoring établit des estimations mais ne peut imposer aucun plafond ni sanctionner les dépassements.

4. Incitants pervers dus au fiscal gap : les Communautés et les Régions sont largement financées par des dotations issues de la loi spéciale de financement. Elles décident des dépenses mais ne portent pas toute la charge du financement. Cela conduit structurellement à des dépenses plus élevées.

5. Pensée de court terme : sans plafond pluriannuel, chaque ronde budgétaire est une négociation politique dans laquelle la pression pour économiser diminue dès que l'élection suivante approche.

6. Cour des comptes impuissante : la Cour des comptes peut formuler des critiques (comme en mai 2025 sur les effets retour), mais n'a aucun instrument pour bloquer ou corriger le budget.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : le gain le plus important peut être réalisé sur la transparence (principe 2), la responsabilité = financement (principe 3) et l'orientation résultats (principe 7). L'absence de plafonds de dépenses pluriannuels est l'une des raisons centrales pour lesquelles la Belgique dépense structurellement plus qu'elle ne peut se le permettre.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Nouveau/réformé la Belgique n'a pas de système fonctionnel de plafonds de dépenses pluriannuels. C'est un nouvel instrument budgétaire qui doit être introduit par la loi.

3B. Proposition concrète

Ce qui change : La Belgique introduit des plafonds de dépenses pluriannuels légalement contraignants, inspirés du modèle suédois mais adaptés à la structure fédérale belge.

Structure :

1. Plafond de dépenses fédéral : le Parlement fédéral fixe chaque année un plafond de dépenses nominal pour la troisième année à venir (T+3). Ce plafond couvre toutes les dépenses fédérales sauf les charges d'intérêts sur la dette publique. Sous le plafond, une marge budgétaire d'au moins 1,5 % est maintenue comme tampon.

2. Plafonds des entités fédérées : chaque entité fédérée (Flandre, Wallonie, Bruxelles, Ostbelgien) fixe, à l'entrée en fonction du gouvernement, un plafond de dépenses pour toute la législature (5 ans). Ce plafond est légalement contraignant.

3. Mécanisme de sanction (modèle danois) : si une entité fédérée dépasse le plafond, les dotations fédérales sont automatiquement réduites l'année suivante du montant du dépassement. Cela vaut collectivement (pour le niveau dans son ensemble) et individuellement (pour celui qui dépasse).

4. Objectif de surplus : l'ensemble des pouvoirs publics vise un équilibre budgétaire structurel sur le cycle conjoncturel (0 % du PIB en moyenne). Cela remplace les accords actuels non fonctionnels de l'accord de coopération.

5. Ancre de dette : une ancre de dette légale de 80 % du PIB est instaurée (dette actuelle ±107 %), avec une trajectoire de réduction de ±1,5 point de pourcentage par an. L'objectif est de passer sous les 80 % dans les 20 ans.

6. Conseil budgétaire belge indépendant : un nouvel organe indépendant (comparable au Finanspolitiska rådet suédois) qui :

   • Évalue chaque année si les plafonds sont respectés
   • Contrôle les estimations macroéconomiques du Comité de monitoring
   • Fait rapport publiquement au Parlement
   • Ne peut pas être présidé par un ministre
   • Dispose de son propre secrétariat et de son propre budget

   Cela remplace le rôle hybride actuel de la section Besoins de financement du CSF.

7. Tableau de bord de transparence : un tableau de bord public en ligne (sur le modèle suédois) qui montre en temps réel : (a) le plafond fixé par niveau, (b) les dépenses réalisées, (c) la marge restante, (d) la position de la dette face à l'ancre de dette.

Modèle international : principalement la Suède (plafond T+3 + objectif de surplus + conseil indépendant), complété par le mécanisme de sanction danois pour les entités fédérées et l'ancrage constitutionnel suisse.

Impact estimé :

• Si la Belgique avait suivi la voie suédoise depuis 2000, la dette s'élèverait aujourd'hui à ±60-70 % du PIB au lieu de ±107 %
• Une amélioration budgétaire structurelle de 2 à 3 % du PIB en 10 ans est réaliste (la Suède est passée de -7 % à +2 % en ±8 ans)
• Sur un PIB de ±650 milliards d'euros, 1 % du PIB de déficit en moins représente à terme une économie de ±6,5 milliards d'euros par an de charges d'intérêts

Trajet de mise en œuvre :

1. Année 1 (2027) : loi spéciale rendant obligatoires les plafonds de dépenses pluriannuels pour tous les niveaux de pouvoir + création du Conseil budgétaire belge
2. Année 2 (2028) : premier plafond fédéral fixé pour 2031 (T+3)
3. Année 3 (2029) : plafonds des entités fédérées à l'entrée en fonction des nouveaux gouvernements après les élections
4. Année 5 (2031) : système pleinement opérationnel avec mécanisme de sanction
5. Année 20 (2047) : ancre de dette de 80 % du PIB atteinte

Modifications légales requises :

• Loi spéciale (majorité des deux tiers + majorité dans chaque groupe linguistique) pour le cadre budgétaire
• Loi ordinaire pour la création du Conseil budgétaire
• Adaptation de l'accord de coopération de 2013
• Idéalement : révision de la Constitution pour l'ancre de dette (sur le modèle suisse), mais ce n'est pas strictement nécessaire dans une première phase

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Plafonds de dépenses pluriannuels. Nouveau La Belgique est le seul pays d'Europe occidentale sans plafonds de dépenses légalement contraignants. HART les introduit sur le modèle suédois : chaque année, le Parlement fixe une limite de dépenses pour trois ans plus tard, un conseil budgétaire indépendant contrôle, et celui qui dépasse paie lui-même la facture.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Belgique établit chaque année un budget sans plafond légal pour les dépenses totales. Il existe bien des « objectifs budgétaires » recommandés par le Conseil supérieur des Finances, mais ils ne sont pas contraignants et ne sont structurellement pas atteints. Le Comité de monitoring établit des estimations, mais ne peut rien imposer. Le résultat : un déficit de plus de 25 milliards d'euros en 2026 (±5 % du PIB), une dette publique de 107 % du PIB qui va vers 111 %, et une procédure européenne pour déficit excessif.

Ce qui ne va pas

Le problème central est qu'il n'y a aucun frein sur les dépenses. Chaque ronde budgétaire est une négociation politique dans laquelle les partis tentent d'obtenir le plus possible pour leur électorat. Sans plafond strict, il y a toujours de la place pour « ajouter encore ceci ». Le Conseil supérieur des Finances n'est pas vraiment indépendant. Le ministre des Finances le préside. Et la Commission européenne l'a critiqué à plusieurs reprises. La Cour des comptes a averti en 2025 que le gouvernement Arizona table sur des « effets retour insuffisamment étayés ». Mais personne n'a le pouvoir d'appuyer sur le frein.

À cela s'ajoute que les Communautés et les Régions effectuent quelque 40 % des dépenses publiques, mais sont largement financées par des dotations fédérales. Elles décident donc des dépenses sans en porter la pleine responsabilité financière. C'est comme si vous pouviez utiliser une carte de crédit dont quelqu'un d'autre paie la facture. Vous dépensez structurellement plus.

Comment cela fonctionne ailleurs

La Suède a introduit en 1997 des plafonds de dépenses pluriannuels après une profonde crise budgétaire. Chaque année, le Riksdag (le Parlement) fixe un plafond pour les dépenses totales de l'État central trois ans plus tard. Ce plafond est nominal. Le chiffre est fixe, quelle que soit la conjoncture. Une marge est toujours maintenue sous le plafond comme tampon. Un conseil budgétaire indépendant évalue chaque année si le gouvernement respecte le cadre.

Le résultat est spectaculaire : la dette publique suédoise est passée de ±70 % du PIB en 1996 à ±35 % en 2025. Divisée par deux. La croissance économique était pendant ce temps comparable à celle des États-Unis et nettement supérieure à celle de l'Allemagne. La Suède prouve que discipline budgétaire et croissance économique vont parfaitement ensemble.

Les Pays-Bas utilisent un système comparable : à chaque accord de gouvernement, des plafonds de dépenses sont fixés pour toute la législature. Les bonnes surprises vont à la réduction de la dette. Résultat : une dette de ±47 % du PIB et un déficit de ±0,3 %. Respectivement 60 et 5 points de pourcentage de mieux que la Belgique.

Le Danemark va encore un pas plus loin, avec des plafonds légalement contraignants et des sanctions automatiques : si une commune dépense plus que convenu, sa contribution de l'État est automatiquement réduite. Dette : ±30 % du PIB. La Suisse a même inscrit le « frein à l'endettement » dans sa Constitution, approuvé par référendum avec 84,7 % des voix. Dette : ±14 % du PIB.

Ce que HART propose

HART veut introduire des plafonds de dépenses pluriannuels légalement contraignants à tous les niveaux de pouvoir :

1. Le Parlement fédéral fixe chaque année un plafond de dépenses pour trois ans plus tard (T+3), sur le modèle suédois. Ce plafond est contraignant et couvre toutes les dépenses sauf les charges d'intérêts.

2. Chaque entité fédérée fixe, à l'entrée en fonction de son gouvernement, un plafond pour toute la législature.

3. Qui dépasse, paie : si une entité fédérée passe au-dessus de son plafond, les dotations fédérales sont automatiquement amputées du montant du dépassement (sur le modèle danois).

4. Un nouveau Conseil budgétaire belge indépendant. Non présidé par un ministre, avec son propre budget et son propre secrétariat. Il contrôle chaque année si les plafonds sont respectés et publie ses constats.

5. Une ancre de dette de 80 % du PIB est instaurée, avec une trajectoire de réduction réaliste.

6. Un tableau de bord public en ligne montre en temps réel combien les pouvoirs publics peuvent dépenser, combien ils ont dépensé et quelle marge il reste.

Ce que cela rapporte

Si la Belgique avait suivi la voie suédoise, notre dette s'élèverait aujourd'hui à 60-70 % du PIB au lieu de 107 %. Cela représente des dizaines de milliards d'euros de charges d'intérêts annuelles en moins. De l'argent qui va aujourd'hui aux détenteurs d'obligations au lieu d'aller aux écoles, aux soins et aux infrastructures.

Concrètement : chaque pourcent de PIB dont le déficit baisse permet d'économiser à terme ±6,5 milliards d'euros par an de charges d'intérêts. Une amélioration structurelle de 2 à 3 % du PIB en dix ans. Comme la Suède l'a réalisée. Rapporterait chaque année à la Belgique 13 à 20 milliards d'euros de marge budgétaire.

Mais il ne s'agit pas seulement d'argent. Il s'agit d'honnêteté. Aujourd'hui, chaque gouvernement renvoie la facture à la génération suivante. Les plafonds de dépenses pluriannuels obligent les responsables politiques à faire des choix aujourd'hui au lieu de laisser la dette grimper demain. Ce n'est pas du fétichisme de l'économie budgétaire. C'est du respect pour vos enfants.

Phase 5 : sources