Coordination supracommunale : des provinces aux régions de référence

Auditeur : processus d'audit HART Date : 2026-03-30 Catégorie : Nouveau flamand (proposition de HART) Statut : 🟠 Nouveau/réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. Qu'est-ce que la coordination supracommunale exactement ?

La coordination supracommunale est l'ensemble des missions et des structures de coopération qui dépassent le niveau communal mais ne relèvent pas des compétences de l'autorité flamande. Il s'agit de la coordination entre communes et de l'harmonisation des politiques à une échelle trop grande pour une seule commune, mais trop petite ou trop spécifique pour le niveau flamand.

Base juridique :

• Article 41 de la Constitution : les provinces sont compétentes pour les « intérêts provinciaux »
• Provinciedecreet (décret provincial, Codex flamand) : définit la mission provinciale comme la prise en charge de missions supracommunales, des missions de soutien et une coopération territoriale
• Regiodecreet du 3 février 2023 (décret flamand sur les régions) : divise la Flandre en 15 régions de référence, nouveau niveau d'harmonisation pour la coopération intercommunale
• Décret d'allègement des provinces (2017-2018) : a limité les provinces aux compétences liées au territoire

Situation actuelle : La coordination supracommunale en Flandre est répartie entre trois acteurs :

1. Les 5 provinces flamandes depuis l'allègement (2018), limitées aux matières liées au territoire : gestion de l'eau (±12.000 km de cours d'eau), mobilité (autoroutes cyclables), nature et environnement, patrimoine, tourisme (50+ domaines, plus de 10 millions de visiteurs par an), recherche agricole, aménagement du territoire et développement économique via les Provinciale Ontwikkelingsmaatschappijen (POM, sociétés provinciales de développement).

2. Structures de coopération intercommunale (IGS) associations de projet (projectvereniging), associations prestataires de services (dienstverlenende vereniging) et associations chargées de mission (opdrachthoudende vereniging). Une prolifération née de l'histoire : en 2017, chaque commune flamande était en moyenne membre de 68 structures de coopération. Formes : intercommunales (Fluvius, ORES), IGS pour les déchets, l'eau, l'ICT, le développement régional, etc.

3. Les 15 régions de référence depuis mars 2023, le niveau légal d'harmonisation. Pas de gouvernance ni de personnalité juridique propres, mais la norme à laquelle toute la coopération intercommunale doit devenir « conforme aux régions ».

Budget et personnel des provinces (Flandre) :

• Budget total des 5 provinces flamandes : ±1,2 milliard d'euros par an (toutes les provinces confondues, y compris les wallonnes)
• Personnel : ±5.000 ETP pour les 5 provinces flamandes (après l'allègement ; avant 2018, ils étaient ±10.000 pour l'ensemble des 10 provinces)
• La marge d'autofinancement oscille autour de 270 à 300 millions d'euros par an
• Les recettes proviennent en grande partie des centimes additionnels provinciaux au précompte immobilier

1B. Que fait la coordination supracommunale en pratique ?

Missions supracommunales provinciales (après l'allègement de 2018) :

• Gestion de l'eau : gestion des cours d'eau non navigables de 2e catégorie, projets liés à l'eau, prévention des inondations
• Infrastructure cyclable : coordination du réseau d'autoroutes cyclables par-delà les limites communales
• Patrimoine : Monumentenwacht, entretien préventif, subsides
• Tourisme : 5 organisations touristiques provinciales (PTO), gestion des domaines
• Aménagement du territoire : permis d'environnement en appel
• Économie : POM, politique de développement régional, développement économique supracommunal
• Nature : réseaux écologiques par-delà les limites communales, infrastructure bleue et verte
• Planification d'urgence : coordination en cas de catastrophe (via les gouverneurs)

Structures de coopération intercommunale :

• Entreprises d'utilité publique : énergie (Fluvius), eau (TMVW/Farys), déchets
• Développement régional : intercommunales pour l'économie et le territoire
• Bien-être et soins : Logo's (réseaux flamands de promotion de la santé), soins de première ligne (aujourd'hui transférés aux zones de soins)
• Police et pompiers : 176 zones de police, 34 zones de secours

Le problème central. Le désordre administratif : Le Gouvernement flamand a reconnu en 2017 que le paysage de la coopération supracommunale était devenu un « enchevêtrement ». Les communes ne parvenaient plus à garder une vue d'ensemble. Le contrôle démocratique par les conseils communaux était faible : les conseillers n'avaient quasiment aucune vue sur ce qui se passait dans les dizaines de structures de coopération, et encore moins la possibilité d'y exercer une influence.

Indicateurs de performance : Il n'existe pas de KPI standardisés pour la coordination supracommunale. La Cour des comptes a signalé à plusieurs reprises l'absence de pilotage axé sur les résultats. Les provinces publient des rapports annuels, mais le lien entre les moyens et le résultat pour la société est rarement transparent.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

• Pas de suppression des provinces, mais le centre de gravité de la coordination supracommunale se situe dans des structures de coopération volontaires fondées sur la Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr, loi néerlandaise sur les régimes communs, 1985, révisée en 2022).
• 5 formes : régime simple, commune-centre, organe commun, organisation de gestion opérationnelle, personne morale de droit public.
• Les 12 provinces conservent un rôle de tutelle et de coordination, mais exécutent elles-mêmes bien moins que les provinces belges.
• Depuis 2022 : renforcement de la légitimité démocratique. Les conseils communaux reçoivent explicitement plus d'emprise sur les régimes communs.
• ±90 structures de coopération communale (de type kommunalförbund).
• Ce qui fonctionne mieux : un contrôle démocratique plus fort, un cadre légal qui impose une vue d'ensemble, moins de morcellement grâce à des communes plus grandes (±55.000 habitants en moyenne contre ±20.900 en Flandre).

Danemark. Kommunalreformen 2007

• La réforme la plus radicale : 271 communes → 98, 13 provinces (amter) → 5 régions.
• Les 5 régions n'ont pas de compétence fiscale et n'ont que des missions limitées (principalement les soins de santé).
• La coordination supracommunale passe par des accords de coopération obligatoires entre les communes et les régions (p. ex. les sundhedsaftaler pour les soins de santé).
• Les communes sont assez fortes (±58.000 habitants en moyenne) pour assumer elles-mêmes la plupart des missions supracommunales.
• Ce qui fonctionne mieux : la taille des communes rend un niveau supracommunal distinct largement superflu ; les régions sont limitées aux soins de santé et au développement régional.

Allemagne. Landkreise (districts)

• 294 Landkreise forment le niveau supracommunal entre les Länder et les Gemeinden.
• Un Kreistag (conseil de district) élu démocratiquement, avec des recettes fiscales propres (Kreisumlage).
• Missions : aménagement du territoire, déchets, transports en commun, aide à la jeunesse, aide sociale, enseignement secondaire.
• Fonction de péréquation : les Kreise adaptent leurs missions à la capacité de leurs communes.
• Des Zweckverbände pour des coopérations spécifiques (comparables aux IGS flamandes).
• Ce qui fonctionne mieux : un niveau supracommunal élu démocratiquement, avec un budget propre et une reddition de comptes claire. Plus transparent que le modèle flamand, où les provinces, les IGS et les régions de référence se mélangent.

Suède. Länsstyrelser et Kommunalförbund

• 21 Länsstyrelser (administrations de comté) comme représentants de l'État central au niveau régional, avec un rôle de coordination.
• ±90 Kommunalförbund (fédérations de communes) pour des coopérations concrètes : pompiers, écoles, eau.
• 21 Regioner (anciens landsting) pour les soins de santé et les transports en commun régionaux.
• Ce qui fonctionne mieux : une séparation claire entre la coordination de l'État (Länsstyrelse), la gouvernance démocratique (Region) et la coopération volontaire (Kommunalförbund). Pas de chevauchement des rôles.

1D. Problèmes et critiques

1. Prolifération et opacité En 2017, chaque commune flamande était membre de 68 structures de coopération en moyenne. Le Regiodecreet (2023) tente de résoudre cela avec 15 régions de référence, mais la période transitoire court jusqu'en 2030 (jusqu'en 2036 même pour les intercommunales de déchets).

2. Déficit démocratique Une recherche de l'université de Tilburg le confirme : au niveau international, la coopération intercommunale souffre d'une légitimité démocratique défaillante. Les conseillers communaux n'ont pas assez de prise sur les décisions prises dans les structures IGS. Le rôle d'orientation du conseil communal est sous pression.

3. Trois couches qui occupent le même espace Depuis le Regiodecreet, trois couches supracommunales sont actives : les provinces (matières liées au territoire), les régions de référence (niveau d'harmonisation) et les structures IGS existantes. Cela crée précisément la complexité que l'on voulait résoudre.

4. Les régions de référence sont sans dents Les 15 régions de référence n'ont pas de personnalité juridique propre, pas de budget, pas de personnel et pas de mandat démocratique. Elles sont un « niveau d'harmonisation ». En pratique, une plateforme de concertation où les bourgmestres se réunissent chaque mois. Le Labo Regiovorming (2021-2025) montre du potentiel, mais c'est un laboratoire, pas une solution structurelle.

5. Les provinces cherchent une raison d'être Après l'allègement de 2018 (retrait des compétences personnalisables), les provinces cherchent activement un nouveau rôle. La Vereniging Vlaamse Provincies (VVP, association des provinces flamandes) se présente comme un « régisseur territorial », mais la différence avec ce que les régions de référence devraient faire est ténue.

6. Décalage d'échelle Les 5 provinces flamandes sont trop grandes pour l'harmonisation locale (Anvers : 1,9 million d'habitants) et trop petites pour les choix politiques flamands. Les 15 régions de référence sont plus proches de la bonne échelle, mais manquent d'instruments.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 0 × ✅, 4 × ⚠️, 5 × ❌. La coordination supracommunale actuelle échoue sur la plupart des principes. Les trois plus grands gisements de gains sont la simplicité (trois couches → une), la transparence (un seul point de contact par région) et l'orientation résultats (introduire des KPI mesurables).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Nouveau/réformé la coordination supracommunale doit être organisée de manière fondamentalement différente. La structure actuelle à trois couches (provinces + régions de référence + IGS) est remplacée par un seul niveau supracommunal fort.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Les 15 régions de référence reçoivent des dents. Elles sont développées en structures de gouvernance supracommunale à part entière, avec :

   • Une personnalité juridique propre
   • Une gouvernance de région élue ou désignée démocratiquement (un conseil de région composé de conseillers communaux, sur le modèle allemand du Kreistag)
   • Un budget opérationnel propre, financé par un centime additionnel de région (qui remplace les centimes additionnels provinciaux)
   • Du personnel propre pour les missions de coordination

2. Les missions supracommunales provinciales sont transférées aux régions de référence :

   • Gestion des cours d'eau non navigables → la région (avec l'appui technique de la VMM)
   • Autoroutes cyclables et mobilité supracommunale → la région (avec cofinancement flamand)
   • Tourisme supracommunal → la région
   • Patrimoine et Monumentenwacht → la région ou l'autorité flamande
   • Politique économique de développement régional → la région (les POM deviennent des instruments de région)
   • Planification d'urgence → la région (remplace le rôle du gouverneur)

3. Les structures de coopération intercommunale sont rationalisées en conformité avec les régions :

   • L'échéance de 2030 (déjà prévue dans le Regiodecreet) est maintenue
   • Maximum 1 IGS par domaine politique et par région
   • Toutes les IGS passent sous le contrôle du conseil de région

4. Les provinces sont supprimées comme niveau de pouvoir (proposition HART distincte ; il s'agit ici de la conséquence pour la coordination supracommunale).

Modèle de référence international :

• Primaire : le modèle allemand du Landkreis. Une gouvernance supracommunale élue démocratiquement, avec un budget propre et une fonction de péréquation
• Secondaire : le modèle danois. Des communes fortes (après fusions) qui assument elles-mêmes les missions supracommunales, avec une coordination régionale légère
• Tertiaire : le modèle néerlandais de la Wgr. Une emprise démocratique renforcée des conseils communaux sur les structures de coopération

Gain d'efficience estimé :

• Suppression de la couche supracommunale provinciale : économie de ±150 à 200 M€/an (la part du budget provincial consacrée aux missions supracommunales liées au territoire)
• Rationalisation de la prolifération des IGS : économie sur les doubles frais de structure administratifs, estimée à 50 à 100 M€/an
• Net, après la mise en place de la structure des régions de référence : ±50 à 100 M€/an (la rationalisation des IGS est insuffisamment étayée ; le personnel provincial est réaffecté)
• Plus important que l'économie : la clarté, pour le citoyen et l'entreprise, sur qui fait quoi

Trajet de mise en œuvre :

• 2027-2028 : cadre légal pour des régions de référence renforcées ; les centimes additionnels provinciaux deviennent des centimes additionnels de région
• 2028-2029 : transfert du personnel et des missions des provinces vers les régions ; premières administrations de région opérationnelles
• 2029-2030 : démantèlement complet des fonctions supracommunales provinciales ; rationalisation des IGS achevée
• 2030-2036 : période transitoire pour les IGS complexes (entreprises d'utilité publique, intercommunales de déchets)

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Coordination supracommunale. Réformé La prolifération des structures de coopération entre communes est nettoyée. Les 15 régions de référence reçoivent une vraie gouvernance, des moyens propres et des missions claires. Pour qu'en tant que citoyen, vous sachiez enfin qui est responsable de ce qui se passe entre votre commune et la Flandre.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Si votre commune veut aménager une autoroute cyclable, doit gérer un cours d'eau ou veut participer à une politique touristique régionale, elle se retrouve dans un labyrinthe de structures supracommunales. Il y a les 5 provinces qui exercent les missions « liées au territoire ». Il y a les 15 régions de référence qui doivent servir de niveau d'harmonisation. Et il y a les dizaines de structures de coopération intercommunale. Intercommunales, associations de projet, associations prestataires de services. Chaque commune flamande en était membre 68 fois en moyenne, simultanément (chiffre de 2017, Parlement flamand). Trois couches qui couvrent en grande partie le même territoire.

Les provinces flamandes disposent ensemble d'un budget de plus d'un milliard d'euros par an et de quelque 5.000 membres du personnel. Après l'« allègement » de 2018. Au cours duquel elles ont dû céder la culture, le sport, la jeunesse et le bien-être. Elles se sont reprofilées en « régisseurs territoriaux ». Entre-temps, les régions de référence sont depuis 2023 le niveau officiel d'harmonisation, mais elles n'ont pas de budget propre, pas de personnel et pas de gouvernance. Elles sont une table de réunion, pas une couche de pouvoir.

Ce qui ne va pas

Le problème est triple. Premièrement : l'opacité. Aucun citoyen. Et souvent aucun conseiller communal non plus. Personne ne peut expliquer qui est en réalité responsable de la coordination supracommunale. Est-ce la province ? La région de référence ? L'intercommunale ? Cela dépend du domaine politique, de l'histoire et parfois du hasard.

Deuxièmement : le déficit démocratique. Une recherche de l'université de Tilburg confirme ce que tout le monde soupçonne : le contrôle démocratique sur la coopération intercommunale est faible. Les conseils communaux n'ont quasiment aucune vue sur ce qui se passe dans ces dizaines de structures. Le rôle d'orientation du conseil. Le cœur de la démocratie locale. Il est sous pression.

Troisièmement : l'inefficience. Trois couches supracommunales, cela signifie des frais de structure triplés. La province gère les cours d'eau, mais la VMM (Société flamande de l'environnement) le fait aussi. La région de référence se concerte sur la mobilité, mais c'est la province qui aménage les autoroutes cyclables. L'intercommunale gère le réseau d'énergie, mais c'est la région qui coordonne la politique énergétique. Qui pilote ? Personne vraiment.

Comment cela fonctionne ailleurs

L'Allemagne a 294 Landkreise (districts) comme niveau supracommunal. Chaque district a un Kreistag élu démocratiquement, avec des recettes fiscales propres et des missions claires : aménagement du territoire, déchets, transports en commun, aide à la jeunesse. La différence avec la Belgique : une seule couche, une seule gouvernance, un seul budget, une seule reddition de comptes. Transparent.

Le Danemark est allé encore plus loin. En 2007, 271 communes ont fusionné en 98 et 13 provinces ont été remplacées par 5 régions sans compétence fiscale. La coordination supracommunale passe par des accords de coopération obligatoires. Mais la clé, c'était la taille : avec 58.000 habitants en moyenne par commune, les communes danoises peuvent faire beaucoup plus elles-mêmes que les flamandes (20.900 habitants en moyenne).

Les Pays-Bas conservent leurs 12 provinces, mais ont récemment renforcé le contrôle démocratique sur la coopération intercommunale. La Wet gemeenschappelijke regelingen révisée (2022) donne explicitement plus de prise aux conseils communaux. Et avec des communes de ±55.000 habitants en moyenne, le besoin d'un niveau supracommunal distinct est plus faible.

Ce que HART propose

HART veut simplifier le niveau supracommunal en une seule structure claire :

1. Les 15 régions de référence deviennent des structures de gouvernance à part entière. Elles reçoivent un conseil de région (composé de conseillers communaux, sur le modèle allemand du Kreistag), un budget propre via des centimes additionnels de région (qui remplacent les centimes additionnels provinciaux actuels) et du personnel propre.

2. Toutes les missions supracommunales provinciales passent aux régions. Gestion de l'eau, infrastructure cyclable, tourisme, patrimoine, économie régionale, planification d'urgence. Tout ce qui se trouve aujourd'hui chez les provinces va au niveau où cela a sa place : près des communes, mais avec une échelle suffisante.

3. La prolifération des structures de coopération est élaguée. Maximum une IGS par domaine politique et par région, sous le contrôle du conseil de région. L'échéance de 2030 prévue par le Regiodecreet est maintenue.

4. Les provinces sont supprimées comme niveau de pouvoir. Ce qui subsiste va aux régions (supracommunal) ou à la Flandre (p. ex. Monumentenwacht, les POM comme instrument flamand).

Ce que cela rapporte

• Simplicité : trois couches n'en font plus qu'une. Un seul point de contact supracommunal par région.
• Démocratie : un conseil de région composé de conseillers communaux qui rend réellement des comptes. Pas la prise de décision opaque dans des dizaines de structures distinctes.
• Économie : un net de 50 à 100 millions d'euros par an grâce à la suppression des frais de structure provinciaux et à la rationalisation des structures IGS (la rationalisation des IGS est insuffisamment étayée ; le personnel provincial est réaffecté).
• Transparence : chaque citoyen peut voir qui décide des matières supracommunales dans sa région, et combien cela coûte.
• Capacité d'action : des régions de ±450.000 habitants en moyenne sont assez grandes pour travailler de manière professionnelle, assez petites pour être contrôlables démocratiquement.

Le modèle allemand du Landkreis prouve depuis des décennies que c'est possible. Le Danemark a prouvé en 2007 qu'on peut supprimer les provinces sans que le monde s'effondre. La seule chose nécessaire : le courage politique de remplacer trois couches par une.

Phase 5 : sources

Métadonnées

• Ligne : Coordination supracommunale. Des provinces
• Section : Nouveau flamand (proposition de HART)
• Classification : 🟠 Nouveau/réformé
• Score des principes : 0 ✅ · 4 ⚠️ · 5 ❌
• Gain le plus important : simplicité, transparence, orientation résultats
• Modèle de référence : modèle allemand du Landkreis + modèle danois de fusion
• Économie nette estimée : 50 à 100 M€/an (la rationalisation des IGS est insuffisamment étayée ; le personnel provincial est réaffecté)