Intégration & parcours d'intégration civique : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-30 Catégorie : Entité fédérée flamande. Compétences communautaires Statut proposé : 🟠 Réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

L'intégration et le parcours d'intégration civique constituent une compétence communautaire en Belgique, ce qui signifie que la Communauté flamande, la Communauté française (via les Régions) et la Communauté germanophone mènent chacune leur propre politique. En Flandre, cette politique est exécutée par trois agences distinctes :

1. Agentschap Integratie en Inburgering (AgII, Agence flamande de l'intégration) créée le 22 novembre 2013 comme agence autonomisée externe (EVA) de droit privé. Base juridique : décret du 7 juin 2013 relatif à la politique flamande d'intégration et d'intégration civique. Siège principal à Bruxelles, active dans toute la Flandre et à Bruxelles (sauf Anvers et Gand).
2. Atlas, Integratie & Inburgering Antwerpen agence urbaine de la ville d'Anvers, également une EVA.
3. Amal, Integratie & Inburgering Gent agence urbaine de la ville de Gand.

Niveau de pouvoir : Communauté flamande (compétence communautaire, à l'exception d'Anvers et de Gand, qui ont leurs propres agences).

Effectif : l'AgII compte environ 900 à 1.000 collaborateurs (les chiffres exacts fluctuent). Atlas et Amal ont chacune leur propre personnel.

Budget : la dotation flamande pour la politique d'intégration s'élève chaque année à environ 130 à 150 millions d'euros (y compris l'enseignement NT2, les parcours d'intégration civique, les interprètes et le soutien aux administrations locales).

Direction de l'AgII : Isabelle Heyndrickx (depuis le 17 février 2025), auparavant Jo De Ro (2020-2025) et Leen Verraest (2014-2020).

Historique : le décret du 28 février 2003 a posé la première base juridique de la politique flamande d'intégration civique. Il a été remplacé par le décret du 7 juin 2013, qui a réuni l'intégration et l'intégration civique. L'AgII est née de la fusion de plusieurs organisations régionales : les Huizen van het Nederlands (maisons du néerlandais), les services d'interprétation et de traduction, les centres d'intégration et les services d'intégration des migrants.

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales :

• Parcours d'intégration civique : orientation sociale (MO), néerlandais comme deuxième langue (NT2), trajet vers l'emploi et trajet de participation. Les primo-arrivants signent un contrat d'intégration civique.
• Enseignement NT2 : coordination et offre de cours de néerlandais.
• Interprétation et traduction : 52.081 missions d'interprétation et de traduction en 2024.
• Soutien aux administrations locales : 250 administrations locales et organisations soutenues en 2024.
• Plan Samenleven : 147 partenariats avec des administrations locales.
• Service juridique : 9.068 réponses de helpdesk sur le droit des étrangers et le droit international de la famille.
• Kruispuntbank Inburgering : gestion des données sur les parcours d'intégration civique.

Chiffres 2024 :

• 52.976 primo-arrivants sont arrivés (−3 % par rapport à 2023)
• 24.248 contrats d'intégration civique signés (−3 %)
• 136.869 inscriptions uniques en NT2 (+9 %)
• 17.938 attestations d'intégration civique obtenues. Un record (+15 % à +23 % selon l'agence)
• Top 5 des pays d'origine : Roumanie (5.884), Ukraine (5.450), Pays-Bas (4.801), Turquie (2.391), Maroc (2.325)

Chevauchements avec d'autres institutions :

• Le VDAB (service flamand de l'emploi) : le « trajet vers l'emploi » empiète sur les missions du VDAB
• L'enseignement (CVO, centres d'éducation des adultes ; CBE, centres d'éducation de base) : l'enseignement NT2 est offert aussi bien par l'AgII que par l'enseignement ordinaire
• Les administrations locales. Elles ont leur propre politique d'accueil à côté du parcours formel
• À Bruxelles : chevauchement avec le « parcours d'accueil » francophone (BAPA) et la COCOM

Indicateurs de performance :

• Seuls 24 à 36 % des primo-arrivants signent un contrat d'intégration civique
• 55 % des primo-arrivants restent en dehors du parcours formel (Jaarrapport Inburgering 2024, VVSG)
• Seuls 23 % des primo-arrivants y sont obligés ; 76 % disposent d'un droit facultatif
• Les contrats volontaires ont chuté de 23 % après l'introduction de la redevance

Audit de la Cour des comptes (2020) :

• Les gains d'efficience attendus de la fusion (2,9 millions d'euros) n'ont pas été réalisés
• Au cours des trois premiers exercices, l'agence a enregistré une perte de 7,4 millions d'euros malgré des subsides en hausse
• Des dossiers du personnel de qualité insuffisante
• La Kruispuntbank Inburgering (banque-carrefour de l'intégration civique) ne pouvait pas fournir d'informations fiables et agrégées
• Un mécanisme de financement totalement mal calibré par rapport à la charge de travail fluctuante
• Les débats parlementaires ont parlé de « grave mauvaise gestion », de « politique du personnel irresponsable » et d'« approche totalement inadéquate des listes d'attente »

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : Wet inburgering 2021

• Depuis 2022, les communes jouent un rôle central (comparable au modèle flamand, mais mieux intégré)
• Trois parcours d'apprentissage sur mesure : parcours B1 (langue + travail), parcours d'enseignement, parcours d'autonomie
• Niveau de langue relevé de A2 à B1 (plus élevé que l'exigence flamande)
• Délai : 3 ans pour achever le parcours d'intégration civique
• Coûts : les pouvoirs publics paient pour les personnes ayant obtenu l'asile ; les migrants du regroupement familial paient eux-mêmes (± 250 € pour les examens)
• Résultat : ± 90 % des participants atteignent le A2 ou le B1

Allemagne : Integrationskurs (BAMF)

• Système fédéral centralisé via le Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF)
• Plus de 360.000 participants par an (2024), ± 20.000 cours lancés
• Budget : 763 millions d'euros en 2025 (contre 1,2 milliard d'euros en 2024)
• Résultat : 57,4 % atteignent le B1, ± 90 % atteignent au moins le A2
• Un seul système national, pas de morcellement régional

Danemark : Introduktionsprogram

• Trois programmes : Introduktionsprogram (réfugiés), Selvforsørgelses- og hjemrejseprogram (Ukraine), Introduktionskursus (autres migrants)
• 37 heures par semaine d'activités obligatoires (travail, stage, langue) : bien plus intensif qu'en Belgique
• Résultats : taux d'emploi de 59 % pour les réfugiés ukrainiens après 3,5 ans
• Integration Barometer : progrès sur 7 des 9 objectifs

Suède : Etableringsprogram (Arbetsförmedlingen)

• Programme national via l'office de l'emploi (pas d'agence distincte)
• Public cible de 20 à 65 ans, 24 mois maximum à temps plein
• Combinaison de SFI (suédois pour migrants), de stage ou de travail et de samhällsorientering (100 heures d'orientation sociale)
• Gratuit pour les participants
• Intégré dans la politique du marché du travail. Pas de politique d'intégration distincte

1D. Problèmes et critiques

1. 55 % non atteints : plus de la moitié des primo-arrivants restent en dehors du parcours formel d'intégration civique. La politique manque donc la majorité de son public cible.

2. Effet de la redevance : depuis septembre 2023, les participants paient 360 € (180 € pour l'orientation sociale et 180 € pour le NT2). Les contrats volontaires ont chuté de 23 %. À Bruxelles, le parcours d'intégration civique est gratuit. Traitement inégal selon le lieu de résidence.

3. Trois agences distinctes : l'AgII, Atlas (Anvers) et Amal (Gand) exécutent la même politique, mais sont trois organisations distinctes avec leurs propres frais de structure, leur propre conseil d'administration et leur propre politique du personnel.

4. Morcellement entre niveaux de pouvoir : à Bruxelles, les primo-arrivants peuvent choisir entre le parcours flamand (Bon/AgII) et le parcours bruxellois (BAPA, en français ou en néerlandais). En Wallonie, il existe un « parcours d'intégration » distinct. Trois Régions, trois systèmes totalement différents pour le même objectif.

5. Échec de l'efficience de la fusion : la Cour des comptes a constaté que la fusion de 2013 n'a produit aucune économie, mais bien 7,4 millions d'euros de pertes.

6. Listes d'attente et problèmes de capacité : à Bruxelles, le BAPA est passé de 2.300 à 6.225 inscriptions après l'instauration de l'obligation. Sans extension de capacité proportionnelle.

7. La Kruispuntbank est défaillante : la banque de données centrale des parcours d'intégration civique ne peut toujours pas fournir de données agrégées fiables, ce qui mine le suivi de la politique.

8. Pas d'intégration au marché du travail : contrairement au Danemark (37 h/semaine d'activité professionnelle) et à la Suède (intégré dans l'office de l'emploi), le parcours flamand d'intégration civique est détaché de la politique du marché du travail. Le « trajet vers l'emploi » en est le pilier le plus faible.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : score : 0 ✅, 4 ⚠️, 5 ❌. Les gains les plus importants se situent au niveau de la simplicité (fusion des trois agences), de l'orientation résultats (faire passer la couverture de 45 % à plus de 80 %) et de l'éprouvé à l'étranger (reprendre le modèle allemand et néerlandais).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé l'intégration et le parcours d'intégration civique restent une compétence des entités fédérées, mais sont organisés de manière fondamentalement différente.

3B. Proposition concrète

1. Une seule agence flamande. Fusion de l'AgII, d'Atlas et d'Amal Les trois agences flamandes fusionnent en une seule organisation. Anvers et Gand conservent des bureaux locaux, mais plus de conseil d'administration, de frais de structure ni de politique du personnel distincts. Cela économise des couches de management et assure un service uniforme.

2. L'intégration via l'office de l'emploi. Modèle danois et suédois Le « trajet vers l'emploi » devient le pilier central, plus un accessoire. Le VDAB devient co-exécutant du parcours d'intégration civique, comme en Suède (Arbetsförmedlingen) et au Danemark. Chaque participant reçoit un programme combiné : langue + travail + orientation sociale, avec au minimum 20 heures d'activité par semaine.

3. Niveau de langue porté à B1. Modèle néerlandais Le niveau de langue exigé passe de A2 à B1 pour qui veut rester durablement en Belgique. Cela rejoint les Pays-Bas et augmente les chances sur le marché du travail.

4. Cadre minimal fédéral Une loi-cadre fédérale fixe des normes minimales pour l'intégration civique dans toutes les entités fédérées : obligatoire pour tous les primo-arrivants hors UE, niveau de langue A2 au minimum après 2 ans, mesure des résultats via des KPI nationaux. Les entités fédérées peuvent être plus strictes, pas plus laxistes.

5. Suppression de la redevance. Un investissement, pas un coût La redevance de 360 € est supprimée. Le parcours d'intégration civique est un investissement qui se rembourse par une insertion plus rapide sur le marché du travail. La tendance internationale est claire : soit l'État paie (Suède, Danemark), soit les personnes ayant obtenu l'asile en sont exemptées (Pays-Bas, Allemagne).

6. Une Kruispuntbank numérique qui fonctionne Une seule plateforme numérique nationale qui relie toutes les entités fédérées : intake, suivi des parcours, mesure des résultats et benchmarking. Once only : le primo-arrivant communique ses données une seule fois.

Économie et gain estimés :

• Fusion des trois agences : 3 à 5 M€/an de frais de structure
• Insertion plus rapide sur le marché du travail (modèle danois) : recettes fiscales plus élevées, coûts d'allocations plus faibles
• Meilleure mesure des résultats : des adaptations de la politique fondées sur des données plutôt que sur des suppositions

Modèle international : combinaison du modèle allemand (un seul cadre fédéral) + du modèle suédois (intégration via l'office de l'emploi) + du modèle néerlandais (niveau de langue B1).

Horizon temporel :

• Année 1 : fusion des trois agences flamandes
• Année 2 : intégration du VDAB et suppression de la redevance
• Année 3 : cadre minimal fédéral + plateforme numérique
• Année 5 : évaluation et ajustement

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Intégration & parcours d'intégration civique. Réformé Trois agences flamandes d'intégration civique n'en font plus qu'une. Le parcours d'intégration civique est relié à l'emploi via le VDAB, le niveau de langue passe à B1, et un cadre minimal fédéral fait que chaque Région pose les mêmes exigences minimales.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Belgique n'a pas de politique nationale d'intégration. Chaque Communauté fait cela de son côté : la Flandre a trois agences (l'AgII pour toute la Flandre, Atlas pour Anvers, Amal pour Gand), la Wallonie a son propre « parcours d'intégration », et à Bruxelles les primo-arrivants peuvent choisir entre un parcours flamand et un parcours bruxellois. Au total, environ 53.000 primo-arrivants arrivent chaque année via la Flandre. Environ 24.000 signent un contrat d'intégration civique. En 2024, 17.938 personnes ont obtenu une attestation d'intégration civique. Un record.

Ce qui ne va pas

Malgré ce record, la politique n'atteint pas 55 % des primo-arrivants. Plus de la moitié de ceux qui arrivent en Flandre n'entrent jamais dans le parcours formel. Seuls 23 % sont obligés de suivre le parcours d'intégration civique ; les autres disposent d'un droit facultatif. Depuis septembre 2023, les participants doivent payer 360 € pour leur parcours. Après quoi le nombre de contrats volontaires a chuté de 23 %. À Bruxelles, le même parcours est gratuit : un traitement inégal fondé sur le lieu de résidence.

En 2020, la Cour des comptes a constaté que la fusion des anciennes organisations d'intégration au sein de l'AgII n'avait produit aucun gain d'efficience. Au lieu de l'économie attendue de 2,9 millions d'euros, l'agence a enregistré 7,4 millions d'euros de pertes en trois ans. Les dossiers du personnel étaient de qualité insuffisante, la Kruispuntbank Inburgering. Le système central de données. Ne pouvait pas fournir de données fiables, et le mécanisme de financement était totalement mal calibré par rapport à la charge de travail fluctuante.

Entre-temps, trois agences distinctes tournent en Flandre, chacune avec son propre conseil d'administration, ses propres frais de structure et sa propre politique, pour exactement la même mission. Et le « trajet vers l'emploi ». Le pilier qui doit mener les primo-arrivants vers le marché du travail. C'est le maillon le plus faible, détaché du VDAB.

Comment cela fonctionne ailleurs

En Allemagne, le Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) organise un seul programme national d'intégration. En 2024, plus de 360.000 personnes ont entamé un Integrationskurs. Résultat : 90 % atteignent au moins le niveau de langue A2, 57 % atteignent le B1. Un seul système, pas de morcellement régional, 763 millions d'euros de budget.

Aux Pays-Bas, les communes pilotent l'intégration civique depuis 2022 (Wet inburgering 2021). Trois parcours d'apprentissage sur mesure, niveau de langue relevé à B1, 3 ans maximum pour terminer. Les pouvoirs publics paient pour les personnes ayant obtenu l'asile.

Au Danemark, l'intégration est la plus exigeante de tous les pays comparables : les primo-arrivants qui perçoivent une allocation doivent être actifs 37 heures par semaine dans des stages, des cours de langue ou des travaux d'intérêt général. Résultat : un taux d'emploi de 59 % pour les réfugiés ukrainiens après 3,5 ans.

En Suède, l'Etableringsprogram passe par l'office national de l'emploi Arbetsförmedlingen. Pas par une agence d'intégration distincte. Langue, travail et orientation sociale forment un seul paquet de 24 mois maximum. Gratuit pour les participants.

Aucun pays comparable n'a trois agences distinctes dans une seule région pour la même mission. Aucun pays comparable ne laisse 55 % de son public cible en dehors du système.

Ce que HART propose

1. Une seule agence flamande. L'AgII, Atlas et Amal fusionnent en une seule organisation. Les bureaux locaux subsistent, mais le pilotage, la politique du personnel et les frais de structure sont centralisés. Économie estimée : 3 à 5 millions d'euros par an.

2. Le parcours d'intégration civique via le VDAB. Le trajet vers l'emploi devient le cœur, plus un accessoire. Sur le modèle suédois et danois, le VDAB devient co-exécutant. Chaque participant reçoit un programme combiné : langue + travail + orientation sociale, au moins 20 heures par semaine.

3. Niveau de langue porté à B1. Qui veut rester durablement en Belgique doit parler le néerlandais au niveau B1. Comme aux Pays-Bas. Cela augmente les chances d'emploi et de participation à la société.

4. Fin de la redevance de 360 €. Le parcours d'intégration civique est un investissement qui se rembourse par une insertion plus rapide sur le marché du travail. En Suède et au Danemark, c'est l'État qui paie. Aux Pays-Bas, les personnes ayant obtenu l'asile en sont exemptées. La Belgique ne doit pas être l'exception qui fait payer les primo-arrivants pour apprendre la langue.

5. Cadre minimal fédéral. Une loi-cadre fixe pour toutes les entités fédérées des normes minimales : obligatoire pour tous les primo-arrivants hors UE, A2 au minimum après deux ans, mesure nationale des résultats. Les entités fédérées peuvent être plus strictes, pas plus laxistes.

6. Une seule plateforme numérique. La Kruispuntbank défaillante est remplacée par un système numérique moderne. Intake, suivi des parcours, mesure des résultats et benchmarking dans une seule plateforme, partagée entre toutes les entités fédérées. Encoder ses données une seule fois, valable partout.

Ce que cela rapporte

La fusion des trois agences flamandes économise 3 à 5 millions d'euros par an de frais de structure. Mais le vrai gain est ailleurs : si la couverture passe de 45 % à plus de 80 % des primo-arrivants (niveau allemand) et si l'insertion sur le marché du travail s'accélère (modèle danois), cela génère structurellement plus de recettes fiscales et moins de coûts d'allocations. L'Allemagne intègre chaque année 360.000 personnes via un seul système. La Belgique compte trois agences pour en accompagner 24.000. Plus simple, plus orienté résultats et éprouvé. C'est la norme que nous devons atteindre.

Phase 5 : sources