Cabinets flamands : ±272 membres

Audit HART réforme de l'État

Date : 2026-03-30 Statut : 🟠 Réformé Ligne : Entité fédérée flamande. Gouvernement

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Les cabinets ministériels flamands sont les équipes personnelles de politique publique et de soutien des membres du Gouvernement flamand. Chaque ministre flamand dispose d'un cabinet composé de membres de staff (conseillers politiques) et de personnel de soutien (secrétariat, chauffeurs, etc.).

Base juridique :

• Arrêté du Gouvernement flamand du 24 juillet 2009 portant organisation des cabinets des membres du Gouvernement flamand (dernière modification en 2024)
• L'arrêté règle le cadre du personnel maximal, les niveaux de fonction, la rémunération et les règles de détachement

Composition (maximum réglementaire. Gouvernement Diependaele I) :

• Ministre-président et vice-ministres-présidents : maximum 14 membres du personnel de soutien par cabinet
• Autres ministres : maximum 9 membres du personnel de soutien par cabinet
• À cela s'ajoutent les membres de staff (conseillers politiques) : leur nombre varie, mais il n'est pas légalement plafonné de la même manière
• Cadre réglementaire total : 303 membres du personnel (tous cabinets confondus)

Occupation réelle (31 décembre 2024) :

• Total : environ 272 à 289 collaborateurs de cabinet répartis sur 9 cabinets (le chiffre exact varie selon le mode de comptage)
• En moyenne : ±32 collaborateurs par cabinet
• Un mélange de : fonctionnaires détachés (de l'administration flamande ou fédérale), collaborateurs recrutés à l'extérieur et contractuels

Coût annuel estimé :

• Non publié séparément par l'autorité flamande
• Sur la base du chiffre de référence fédéral (les cabinets fédéraux ont coûté 86,78 M€ pour ±838 collaborateurs en 2018, soit ±103.500 €/collaborateur/an) : estimé à 28 à 30 millions d'euros par an pour les cabinets flamands
• Il s'agit d'une estimation prudente. Le coût réel, hébergement, ICT, transport et frais de fonctionnement compris, est vraisemblablement plus élevé

Niveau de pouvoir : flamand (entité fédérée)

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions formelles :

• Préparation des politiques : notes, textes de décret, arrêtés préparés pour le ministre
• Coordination politique : les groupes de travail intercabinets (IKW) où les cabinets s'accordent entre eux avant que le dossier n'arrive au conseil des ministres
• Communication : relations avec la presse, rédaction de discours, réseaux sociaux
• Soutien : agenda, logistique, travail parlementaire (réponses aux questions parlementaires)
• Gestion des parties prenantes : contacts avec les fédérations sectorielles, les syndicats, la société civile organisée

Ce qui se passe en pratique : En Belgique, les cabinets sont bien plus que des organes de conseil. Ils forment une structure de décision parallèle à côté de l'administration. Cela s'est construit historiquement depuis les années 1950, quand les ministres ont voulu s'entourer de proches politiquement loyaux plutôt que de se fier à une fonction publique jugée « de l'autre parti ».

En pratique, les cabinets reprennent du travail qui devrait en réalité être fait par l'administration :

• La préparation des politiques que les départements devraient assurer
• Une prise de décision qui contourne l'administration
• Des groupes de travail intercabinets (IKW) qui préparent de fait le conseil des ministres, souvent sans apport administratif

Chevauchement et problème : L'autorité flamande compte ±27.972 membres du personnel (fin 2024) : une administration professionnelle avec des départements, des agences et des domaines politiques qui disposent chacun de leur propre capacité de préparation des politiques. Les ±272 collaborateurs de cabinet ne représentent que ±1 % de l'effectif total, mais ils ont une influence disproportionnée sur la préparation et le pilotage des politiques.

Relation cabinet-administration : C'est le problème central. Depuis 2006 (Beter Bestuurlijk Beleid, BBB), l'autorité flamande dispose d'un modèle de gestion moderne avec :

• Des domaines politiques sous la coordination d'un secrétaire général
• Des départements pour la préparation des politiques
• Des agences pour l'exécution des politiques
• Des conseils consultatifs stratégiques

Mais l'existence de cabinets puissants mine ce modèle de manière systématique :

• Les fonctionnaires sont démotivés lorsque leur travail de politique publique est refait ou ignoré par le cabinet
• Les « meilleurs » fonctionnaires sont attirés vers les cabinets (détachement), ce qui fait perdre des talents à l'administration
• Après une législature, les fonctionnaires détachés reviennent avec une étiquette politique, ce qui influence la suite de leur carrière
• La mémoire institutionnelle se perd, parce que la connaissance des dossiers réside dans le cabinet, qui disparaît à chaque législature, et non dans l'administration, qui reste

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Le contraste le plus radical : Les Pays-Bas ne connaissent pas de cabinets ministériels au sens belge. Les ministres sont assistés par :

• Le sommet administratif (secrétaire général, directeurs généraux) : ce sont eux qui préparent les politiques
• Un ou deux assistants politiques (une fonction relativement récente, introduite depuis ±2000)
• Le personnel politique total par ministre est de ±2 à 3 personnes, pas de 30 et plus
• Le staff politique total dans l'ensemble des Pays-Bas (tous les ministères) s'élève à environ 50 à 60 personnes. Là où la Belgique en compte ±2.000 et plus, tous niveaux confondus

Cela fonctionne parce que :

• Le sommet administratif est nommé de manière professionnelle (via l'Algemene Bestuursdienst, ABD)
• Les fonctionnaires sont politiquement neutres et loyaux à la fonction, pas à un parti
• Il existe une confiance entre le ministre et l'administration
• La préparation des politiques est une mission de base de l'administration, pas de fidèles politiques

Allemagne. La Leitungsebene : L'Allemagne a une couche politique limitée au-dessus de la fonction publique :

• Chaque ministre a 1 à 2 secrétaires d'État parlementaires (politiques) et 1 à 2 beamtete Staatssekretäre (fonctionnaires, mais nommés politiquement)
• En dessous se trouve une fonction publique professionnelle
• Le personnel politique total par ministère est de ±5 à 10 personnes au niveau dirigeant
• Pas de cabinets de 30 personnes et plus. C'est l'administration qui prépare les politiques
• Les beamtete Staatssekretäre peuvent être remplacés lors d'un changement de gouvernement (confiance politique), mais ce sont des gestionnaires professionnels

Danemark. Une couche politique minimale :

• Chaque ministre a 1 à 2 særlige rådgivere (conseillers spéciaux) : au total ±25 ministres, ±30 à 40 conseillers
• Le reste de la préparation des politiques est assuré par le département
• Les chefs de département (departementschefer) sont de hauts fonctionnaires professionnels
• Le Danemark est internationalement vu comme un exemple d'administration efficiente et dépolitisée

Suède. Un modèle intégré :

• Le Regeringskansliet (Government Offices) compte ±4.800 collaborateurs, dont seulement ±170 sont des nominations politiques
• Cela représente ±3,5 % de personnel politique. La Belgique en est à un multiple
• La couche politique est petite mais intégrée à l'administration, pas juxtaposée à elle

France. L'autre extrême :

• La France connaît bien le système des cabinets, comparable à celui de la Belgique
• En moyenne ±90 collaborateurs par cabinet ministériel
• Le président Macron a introduit une limite stricte en 2017, mais elle a été abandonnée en moins de 3 ans en raison des burn-out et de la rotation du personnel
• Cela montre que le système des cabinets est profondément enraciné et qu'une simple limite ne suffit pas à le résoudre

1D. Problèmes et critiques

1. L'échec de Copernic (2000) : Le gouvernement fédéral Verhofstadt I a annoncé en 2000 que les cabinets seraient supprimés par le plan Copernic. Des cellules stratégiques devaient remplacer les cabinets, et l'administration devait reprendre la préparation des politiques. Le résultat, 26 ans plus tard : les cabinets existent toujours et sont toujours au moins aussi puissants. Les cellules stratégiques ont été remplies de fidèles politiques plutôt que de fonctionnaires neutres. Le plan a échoué à cause :

• D'un manque de volonté politique (les ministres ne voulaient pas perdre leurs cabinets)
• De la méfiance envers l'administration
• D'une mise en œuvre trop complexe, avec trop peu d'adhésion chez les fonctionnaires
• D'une trop grande dépendance à des consultants externes et de trop peu d'attention à la culture existante

2. La problématique du pantouflage : Les collaborateurs de cabinet circulent entre la politique, l'administration et le secteur privé :

• Des fonctionnaires sont détachés vers les cabinets → ils reviennent avec une marque politique
• Des membres de cabinet accèdent à des fonctions dirigeantes dans l'administration (système des mandats)
• Des membres de cabinet passent au secteur privé, où ils monnayent leur réseau politique
• Le PTB a exigé un audit et une période de carence. Sans résultat jusqu'ici

3. Opacité :

• Les CV des collaborateurs de cabinet ne sont pas publiés par défaut
• Il n'existe pas de registre des réunions entre cabinets et lobbyistes
• Les coûts des cabinets ne sont pas publiés comme article budgétaire distinct en Flandre
• Le Gouvernement flamand publie chaque année une composition (document parlementaire 35), mais celle-ci ne donne que des noms et des fonctions, pas les niveaux de salaire ni les frais de fonctionnement

4. Démotivation de l'administration :

• Plusieurs études académiques (KU Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie) documentent que la présence de cabinets puissants démotive l'administration
• Le modèle BBB (Beter Bestuurlijk Beleid, 2006) devait renforcer l'administration, mais la culture des cabinets le mine structurellement
• Les hauts fonctionnaires ne sont pas traités par les cabinets comme des égaux, mais comme des exécutants

5. Problème d'échelle :

• 272 collaborateurs de cabinet pour une entité fédérée de 6,7 millions d'habitants
• À titre de comparaison : l'ensemble des Pays-Bas (±18 millions d'habitants) compte ±50 à 60 collaborateurs politiques pour tous les ministères
• Même corrigée pour l'échelle, la Flandre a 5 à 10 fois plus de staff politique par habitant que les Pays-Bas ou les pays scandinaves

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 4× ❌, 3× ⚠️, 1× ✅. Le gain le plus important se situe au niveau de la transparence (principe 2), de la simplicité (principe 4) et de l'orientation résultats (principe 7). Le système des cabinets est un problème structurel qui mine tout le fonctionnement des pouvoirs publics.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé Les cabinets ne sont pas supprimés (cela a déjà été tenté et cela a échoué), mais fondamentalement réduits et réformés sur le modèle néerlandais et scandinave.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Maximum 10 collaborateurs politiques par ministre (avant : ±30)

   • 1 chef de cabinet (directeur politique)
   • 2 à 3 conseillers politiques sur les thèmes centraux
   • 1 conseiller en communication
   • 1 conseiller parlementaire
   • 1 assistant politique
   • 2 à 3 membres du personnel de soutien (secrétariat)
   • Total des cabinets flamands : ±90 personnes (avant : ±272)

2. La préparation des politiques retourne à l'administration

   • Toute la préparation de fond des politiques est assurée par les départements
   • Le cabinet donne l'orientation politique et fixe les priorités, mais n'écrit pas les notes de politique
   • Les groupes de travail intercabinets (IKW) sont remplacés par des groupes de travail interdépartementaux dirigés par le secrétaire général, avec un pilotage politique venant du cabinet

3. Un Algemene Bestuursdienst (ABD) flamand

   • Sur le modèle néerlandais : un organe indépendant qui sélectionne, nomme et évalue les hauts fonctionnaires
   • Des nominations au sommet détachées de la couleur politique. Sur la base de la compétence
   • Cela construit la confiance entre le ministre et l'administration, ce qui réduit le besoin de grands cabinets

4. Règles de transparence

   • Publication obligatoire des CV de tous les collaborateurs de cabinet
   • Registre des réunions entre cabinets et parties prenantes externes
   • Ligne budgétaire distincte pour les frais de cabinet. Consultable par le public
   • Évaluation annuelle du fonctionnement des cabinets par la Cour des comptes

5. Limiter les détachements

   • Maximum 20 % des membres de cabinet peuvent être détachés de l'administration (avant : illimité)
   • Période de carence de 2 ans : les anciens membres de cabinet ne peuvent pas revenir directement à une fonction dirigeante dans le domaine politique où ils ont travaillé comme collaborateurs de cabinet
   • Pas de détachement du secteur privé vers les cabinets

Économie estimée :

• Frais de personnel : de ±28 à 30 millions d'euros à ±9 à 10 millions d'euros → économie de ±19 à 20 M€/an
• Mais le vrai gain n'est pas financier : c'est un meilleur fonctionnement des pouvoirs publics, des fonctionnaires plus motivés et une mémoire institutionnelle qui se conserve

Modèle de référence international : les Pays-Bas (ABD + staff politique minimal) combinés à la Suède (Government Offices intégrés)

Trajet de mise en œuvre :

• Année 1 : poser la base légale. Nouvel arrêté du Gouvernement flamand, création de l'ABD flamand
• Année 2 : réduction progressive des cabinets lors de la formation du gouvernement suivant. Nouveau cadre de max. 10 par ministre
• Années 3-5 : renforcer l'administration, évaluer, ajuster
• Nécessite : une modification de l'arrêté du Gouvernement flamand du 24 juillet 2009. Pas de révision de la Constitution nécessaire

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Cabinets flamands. Réformés De ±272 collaborateurs politiques à maximum 90. L'administration fait le travail de politique publique, le cabinet donne la direction politique. Comme aux Pays-Bas. Mais pour la Flandre.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Chaque ministre flamand a un cabinet de 30 collaborateurs en moyenne. Ensemble, quelque 272 personnes. Ces cabinets font bien plus qu'assister le ministre : ils préparent les politiques, rédigent les décrets, négocient avec les autres cabinets et pilotent l'administration. L'autorité flamande a pourtant ±28.000 fonctionnaires qui devraient faire exactement ce travail. Le résultat est un double système : l'administration travaille, mais c'est le cabinet qui décide. Le coût annuel estimé de l'ensemble des cabinets flamands : environ 28 à 30 millions d'euros.

Ce qui ne va pas

Le système des cabinets mine tout le fonctionnement des pouvoirs publics. Les fonctionnaires sont démotivés parce que leur travail est refait ou ignoré par le cabinet. Les meilleurs fonctionnaires sont attirés vers les cabinets par le détachement, où ils se retrouvent marqués politiquement. Après chaque législature, le cabinet disparaît. Et avec lui toute la connaissance des dossiers. L'administration recommence chaque fois de zéro. Il n'y a aucune transparence : personne ne sait ce que coûtent les cabinets, qui y travaille, ni avec quels lobbyistes ils se réunissent. La réforme Copernic (2000) promettait de supprimer les cabinets. 26 ans plus tard, ils existent toujours, aussi puissants que jamais.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas n'ont pas de cabinets ministériels. Chaque ministre a 1 à 2 assistants politiques, point. La préparation des politiques est assurée par une fonction publique professionnelle et neutre. Les hauts fonctionnaires sont nommés via l'Algemene Bestuursdienst (ABD) sur la base de la compétence, pas de la carte de parti. Le personnel politique total dans l'ensemble des Pays-Bas. 18 millions d'habitants, 28 ministères. S'élève à ±50 à 60 personnes. La Flandre à elle seule en compte 272 pour 6,7 millions d'habitants. La Suède travaille avec ±170 nominations politiques sur ±4.800 collaborateurs au Regeringskansliet. 3,5 % de politique. Le Danemark a ±30 à 40 conseillers spéciaux pour ±25 ministres. Cela fonctionne parce que l'administration bénéficie de la confiance.

Ce que HART propose

Maximum 10 collaborateurs politiques par ministre : 1 chef de cabinet, 2 à 3 conseillers politiques, 1 conseiller en communication, 1 conseiller parlementaire, 1 assistant politique, et 2 à 3 membres du personnel de soutien. Total pour toute la Flandre : ±90 personnes au lieu de 272. Toute la préparation de fond des politiques retourne aux départements. Un Algemene Bestuursdienst flamand. Sur le modèle néerlandais. Il sélectionne les hauts fonctionnaires sur la compétence, pas sur la couleur politique. Publication obligatoire des CV, un registre des lobbies, et une ligne budgétaire distincte pour les frais de cabinet. Le détachement depuis l'administration est limité à 20 %, avec une période de carence de 2 ans.

Ce que cela rapporte

Sur le plan financier : une économie de ±19 à 20 millions d'euros par an sur les seuls frais de personnel. Mais le vrai gain est qualitatif. Une administration motivée, qui sait que son travail compte. Une connaissance des dossiers qui se conserve d'une législature à l'autre, au lieu de repartir de zéro tous les 5 ans. De la transparence sur qui fait réellement la politique. Et des pouvoirs publics qui fonctionnent comme ils fonctionnent depuis des décennies aux Pays-Bas, en Allemagne et en Scandinavie. Avec un petit pilotage politique au-dessus d'une fonction publique forte et professionnelle.

Phase 5 : sources