Accueil de la petite enfance : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-30 Ligne : Accueil de la petite enfance (entité fédérée flamande. Compétences communautaires) Auditeur : audit HART automatisé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Base juridique : l'accueil des bébés et des tout-petits est une compétence communautaire, réglée par le décret du 20 avril 2012 portant organisation de l'accueil de bébés et de bambins (le « Kinderopvangdecreet », décret sur l'accueil de la petite enfance), entré en vigueur le 1er avril 2014. Ce décret a remplacé l'ancien système d'agrément et de subsidiation par Kind & Gezin.

Niveau de pouvoir compétent : les trois Communautés sont chacune compétentes pour l'accueil de la petite enfance sur leur territoire. En Flandre, cela relève de l'Agentschap Opgroeien (ex-Kind & Gezin). Dans la Fédération Wallonie-Bruxelles, c'est l'ONE (Office de la Naissance et de l'Enfance). À Bruxelles, c'est particulièrement complexe : Opgroeien est compétent pour l'accueil néerlandophone, l'ONE pour l'accueil francophone, et la Commission communautaire commune (COCOM/Iriscare) pour l'accueil bicommunautaire et allophone. La COCOF et la VGC financent l'infrastructure.

Agentschap Opgroeien :

• Plus de 3.500 collaborateurs (pas uniquement l'accueil de la petite enfance. Aussi l'aide à la jeunesse, l'adoption, le Groeipakket)
• L'agence relève de la ministre flamande du Bien-être, de la Famille et de la Lutte contre la pauvreté (actuellement Caroline Gennez)
• Direction : l'administrateur général faisant fonction Leo Van Loo

Budget de l'accueil de la petite enfance en Flandre :

• Budget total de l'accueil des bébés et des tout-petits : ±1,1 milliard d'euros par an (depuis l'augmentation de 270 millions d'euros en 2024)
• Le masterplan 2025-2029 prévoit 200 millions d'euros supplémentaires par an d'ici 2029
• Rythme d'investissement : +10 M€ à partir de 2025, +50 M€ à partir de 2028, +50 M€ à partir de 2029

Capacité (fin 2024) :

• 93.175 places autorisées pour bébés et tout-petits en Flandre
• Après 9 mois en 2025 : seulement 8 (!) places nettes supplémentaires → compteur à 93.183
• Sur toute l'année 2024, seules 140 places se sont ajoutées
• Objectif du Gouvernement flamand : 10.000 nouvelles places d'ici la fin de la législature (2029)
• Fin 2025, 3.936 places ont reçu le feu vert via la programmation pluriannuelle

1B. Que fait-il en pratique ?

Système de subsides (système en échelons depuis 2014) : Le système flamand d'accueil de la petite enfance fonctionne avec un système en échelons :

• Échelon 0 : accueil autorisé sans subside. Fixation libre des prix
• Échelon 1 : subside de base. Exigences de qualité minimales, partiellement subsidié
• Échelon 2 : subside tarif lié au revenu. Les parents paient sur la base du revenu du ménage, au moins 30 % de familles vulnérables
• Échelon 3 : subside plus. Moyens supplémentaires pour l'accueil dans les quartiers défavorisés

Ce système conduit à une inégalité fondamentale : l'accueil au tarif lié au revenu (échelons 2-3) est abordable mais rare, tandis que l'accueil sans tarif lié au revenu (échelons 0-1) est cher mais plus disponible. Les listes d'attente sont les plus longues pour les places au tarif lié au revenu.

Taux d'encadrement :

• Norme actuelle en Flandre : 1 accueillant pour 8-9 enfants (accueil de groupe)
• C'est le taux le plus élevé de toute l'Europe la Belgique est le plus mauvais élève de la classe
• À titre de comparaison : la Suède applique 1 pour 5,2 ; le Danemark ±1 pour 6
• Le Toekomstplan voor kinderopvang (plan d'avenir pour l'accueil de la petite enfance) demande un taux de 1 pour 5 dans les 10 ans, avec une taille de groupe maximale de 15

Pénurie de personnel :

• ±4.000 postes vacants durant l'été 2024 (1.000 de plus que l'année précédente)
• ±450 postes ouverts à tout moment
• Causes : bas salaires, charge de travail lourde due au taux d'encadrement élevé, faible reconnaissance sociale
• Conséquence : des lieux d'accueil ferment, les listes d'attente s'allongent

Chevauchements et morcellement : Rien qu'à Bruxelles, au moins 4 instances interviennent dans l'accueil de la petite enfance :

1. Opgroeien (Communauté flamande) : accueil néerlandophone
2. ONE (Fédération Wallonie-Bruxelles) : accueil francophone
3. COCOM/Iriscare. Accueil bicommunautaire
4. COCOF + VGC. Financement de l'infrastructure

Cela conduit à des circuits parallèles, des normes de qualité différentes, des systèmes de subsides différents, et des parents qui ne savent pas à quelle instance s'adresser.

Avertissement de la Cour des comptes (2019) : La Cour des comptes avertissait que l'alignement promis du financement entre les formes d'accueil n'était pas réalisé. Il fallait 36,6 millions d'euros en 2020 pour combler l'écart, mais ce montant ne figurait pas au budget. La réforme de 2014 promettait un alignement progressif, mais le trou de financement entre les formes d'accueil a subsisté.

1C. Comparaison internationale

Danemark. Le modèle de référence

• L'accueil de la petite enfance est une compétence communale 98 communes l'organisent
• Droit légal à une place d'accueil dès 26 semaines pour chaque enfant (non lié au travail)
• Les parents paient max. 25 % des coûts variables ; les frais d'hébergement ne sont pas répercutés
• Jusqu'au revenu modal, les parents ne paient rien
• Dépenses publiques : ±1,1 % du PIB pour l'accueil de la petite enfance (2022) : le plus élevé de l'OCDE
• Coût brut par enfant : ±11.000 € par an (2009), net ±5.600 €
• Taux de participation : 70 % des 0-3 ans fréquentent un accueil formel
• Qualité : pédagogues hautement qualifiés, petits groupes, intégration dans le système d'enseignement

Suède. Modèle communal universel

• Les communes sont responsables de l'organisation et du financement de la förskola
• Droit légal à une place d'accueil dès 1 an
• Taux d'encadrement : 1 pour 5,2 (en moyenne 15-16 enfants par groupe avec 3 collaborateurs)
• Les parents paient max. 1.382 SEK par mois (±125 €) : lié au revenu avec un plafond
• 93 % des coûts sont supportés par les pouvoirs publics (les communes), seulement 7 % par les parents
• Les communes reçoivent un subside de 9.800 à 11.211 SEK par mois et par enfant (±900-1.050 €)
• Dépenses publiques : ±1,6 % du PIB

Allemagne. Cadre fédéral, exécution par les entités fédérées

• Loi-cadre au niveau fédéral (SGB VIII), mais les Länder fixent les règles spécifiques
• Les communes organisent et financent avec les Länder
• Principe de subsidiarité : les prestataires non publics (Églises, organisations sociales) ont la priorité
• Mélange de prestataires publics et privés
• Depuis 2013 : droit légal à une place d'accueil dès 1 an (Rechtsanspruch)
• Les coûts varient fortement selon le Bundesland. Certaines entités fédérées offrent un accueil gratuit
• L'Allemagne se débat elle aussi avec une pénurie de personnel, mais ses taux d'encadrement sont plus favorables qu'en Belgique

Pays-Bas. Modèle de marché avec allocation d'accueil

• Unique en Europe : uniquement des prestataires privés
• Lié au travail : seuls les parents qui travaillent reçoivent l'allocation d'accueil
• Les Pays-Bas sont le seul pays de comparaison où l'accueil ne vaut pas comme un droit universel
• Des projets de réforme vers un accueil quasi gratuit (reportés à plusieurs reprises)
• Taux de participation : 72 % des 0-3 ans le plus élevé de l'UE avec le Danemark

1D. Problèmes et critiques

1. La pénurie de places est structurelle : malgré les promesses de 10.000 places supplémentaires, 8 seulement se sont ajoutées en 9 mois (2025). Le goulot d'étranglement n'est pas l'argent, mais le personnel et la réglementation.

2. Le pire taux d'encadrement d'Europe : avec 1 pour 8-9, la Belgique est une aberration. Cela entraîne une charge de travail lourde, une forte rotation du personnel et une qualité moindre.

3. Crise du personnel : ±4.000 postes vacants, des salaires bas, pas de statut de travailleur à part entière pour tous les accueillants. Le secteur n'est pas attractif pour les jeunes diplômés.

4. Le chaos bruxellois : plus de 4 instances pour l'accueil de la petite enfance dans une seule ville. Des règles, des subsides et des normes de qualité différents. Les parents naviguent dans un labyrinthe bureaucratique.

5. Système à deux vitesses : les échelons 0-1 face aux échelons 2-3 créent un fossé entre un accueil abordable (mais rare) et un accueil cher (mais disponible). Les listes d'attente se concentrent sur le tarif lié au revenu.

6. Cour des comptes : l'écart de financement n'est pas comblé. La réforme de 2014 promettait un alignement, mais l'argent n'a pas suivi.

7. Pas de droit universel à l'accueil. Contrairement au Danemark, à la Suède et à l'Allemagne, aucun enfant belge n'a de droit légal à une place d'accueil.

8. Aucun lien avec le système d'enseignement. Dans les pays scandinaves, l'accueil de la petite enfance est intégré à l'enseignement (avec des objectifs pédagogiques). En Flandre, c'est avant tout une compétence du bien-être.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 0 principe sur 9 pleinement satisfait. 3 partiellement, 6 en échec. Les gains les plus importants sont à réaliser sur :

1. Simplicité simplification radicale du système de subsides et de compétences
2. Éprouvé à l'étranger passage à un modèle communal avec droit universel
3. Orientation résultats le taux d'encadrement comme mesure centrale, pas le nombre de places

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé organiser l'accueil de la petite enfance de manière fondamentalement différente : d'une compétence communautaire avec agence centrale vers une loi-cadre de l'entité fédérée avec exécution communale.

3B. Proposition concrète

Ce qui change ?

1. Droit universel à l'accueil de la petite enfance chaque enfant, de 9 mois jusqu'à l'âge scolaire, obtient un droit légal à une place d'accueil. Non lié au statut professionnel des parents. Inspiré du modèle danois et allemand.

2. Pilotage communal les communes deviennent responsables de l'organisation d'une offre suffisante (tant publique que privée). Elles reçoivent pour cela des moyens affectés de l'entité fédérée. Cela suit le modèle danois et suédois, où les communes organisent l'accueil.

3. Un seul système de subsides le système en échelons est supprimé. Tout accueil autorisé reçoit un financement de base par enfant. Les parents paient un tarif lié au revenu, sur le modèle suédois du maxtaxa (±3 % du revenu brut, plafonné à un maximum légal).

4. Taux d'encadrement porté à 1 pour 5 conformément au modèle suédois. Introduction par phases sur 6 ans, couplée à des augmentations salariales et à un statut plus attractif pour attirer du personnel.

5. Intégration dans le continuum de l'enseignement l'accueil de la petite enfance devient la première phase de l'apprentissage tout au long de la vie. Des objectifs pédagogiques sont ancrés dans la loi, sur le modèle scandinave.

6. Bruxelles : un seul guichet dans le modèle HART à 4 entités fédérées, l'entité fédérée bruxelloise reprend l'entièreté de la compétence de l'accueil de la petite enfance. Un seul cadre réglementaire, une seule norme de qualité, un service bilingue. Fin du morcellement entre Opgroeien, l'ONE, la COCOM, la COCOF et la VGC.

Vers quel niveau ?

• Loi-cadre : fédéral (normes minimales, droit universel, principes de financement)
• Exécution et régulation : entités fédérées (normes de qualité, niveaux de subsides, politique du personnel)
• Organisation et offre : communes (planification locale, contractualisation, contrôle)

Modèle international : hybride dano-suédois. Pilotage communal avec une loi-cadre nationale forte et un droit universel.

Gain d'efficience estimé :

• Suppression des structures parallèles à Bruxelles : économie sur les frais de structure estimée à 15 à 25 M€/an
• Simplification du système de subsides : moins d'administration pour les milieux d'accueil, estimée à 10 à 15 M€/an
• Meilleure participation au marché du travail grâce à un accueil universel : à terme, un multiple de l'investissement (les études danoises montrent un ROI de 3:1 à 7:1 sur l'investissement public dans l'accueil de la petite enfance)

Investissement net requis : le passage à un taux de 1:5 et au droit universel exige un investissement public significatif. Estimé à 400 à 600 M€/an en plus du budget actuel de 1,1 milliard d'euros. Il sera en partie récupéré par une participation accrue au marché du travail et en partie financé par des gains d'efficience ailleurs dans la réforme de l'État.

Trajet de mise en œuvre :

• Années 1-2 : loi-cadre sur le droit universel + ancrage légal du rôle de pilotage communal
• Années 2-4 : transfert progressif de l'exécution aux communes, réforme salariale du personnel
• Années 3-6 : taux porté progressivement à 1:5, extension de la capacité via la planification communale
• Années 4-6 : intégration dans le continuum de l'enseignement, ancrage des objectifs pédagogiques

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Accueil de la petite enfance. Réformé Chaque enfant obtient un droit légal à l'accueil de la petite enfance. Les communes organisent l'offre, l'entité fédérée paie. Un seul système au lieu de quatre.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

En Belgique, l'accueil de la petite enfance est une compétence communautaire. La Communauté flamande le règle via l'agence Opgroeien, la Communauté française via l'ONE, et à Bruxelles au moins quatre instances sont concernées. La Flandre compte 93.175 places autorisées pour bébés et tout-petits, financées par un budget de ±1,1 milliard d'euros par an. Le système de subsides fonctionne avec quatre « échelons ». De l'accueil sans subside à l'accueil au tarif lié au revenu, avec des moyens supplémentaires pour les quartiers vulnérables.

Ce qui ne va pas

Le système est bloqué sur presque chaque point. Durant les neuf premiers mois de 2025, 8 places d'accueil exactement se sont ajoutées dans toute la Flandre. Huit. Les listes d'attente sont les plus longues pour l'accueil abordable au tarif lié au revenu, alors que l'accueil cher sans subside, lui, a des places. Ainsi naît un système à deux vitesses où le portefeuille de vos parents détermine la vitesse à laquelle vous trouvez une place.

Le taux d'encadrement en Flandre. 1 accueillant pour 8 à 9 enfants. Est le pire de toute l'Europe. La conséquence : une charge de travail lourde, une pénurie de personnel de ±4.000 postes vacants et des accueillants d'enfants qui quittent massivement le secteur. Pas de personnel signifie pas de nouvelles places, quel que soit l'argent que les pouvoirs publics y ajoutent. Dès 2019, la Cour des comptes avertissait que l'alignement promis du financement entre les formes d'accueil n'était pas réalisé. Il manquait 36,6 millions d'euros au budget.

À Bruxelles, le chaos est total. Opgroeien, l'ONE, la COCOM via Iriscare, la COCOF et la VGC. Tous font un bout de l'accueil de la petite enfance, chacun avec ses propres règles, ses propres subsides, ses propres normes de qualité. Les parents naviguent dans un labyrinthe bureaucratique. Personne n'a la vue d'ensemble, personne ne porte la responsabilité finale.

Et le problème le plus fondamental : aucun enfant belge n'a de droit légal à une place d'accueil. Au Danemark, en Suède et en Allemagne, si. Ici, il faut espérer avoir de la chance.

Comment cela fonctionne ailleurs

Au Danemark, ce sont les 98 communes qui organisent l'accueil de la petite enfance. Chaque enfant a, dès 26 semaines, un droit légal à une place. Sans dépendre du fait que les parents travaillent ou non. Les parents paient au maximum 25 % des coûts ; jusqu'au revenu modal, vous ne payez rien. Les pouvoirs publics investissent 1,1 % du PIB dans l'accueil de la petite enfance, le pourcentage le plus élevé au monde. Le résultat : 70 % de tous les 0-3 ans fréquentent un accueil formel, les listes d'attente sont courtes et la qualité est élevée.

La Suède suit un modèle comparable. Les communes organisent la förskola avec un taux d'encadrement de 1 pour 5,2. Les parents paient au maximum 125 € par mois, quel que soit leur revenu. Les pouvoirs publics supportent 93 % des coûts. Le résultat : un système qui profite tant aux enfants qu'à la participation au marché du travail.

En Allemagne, la loi-cadre fixe au niveau fédéral le droit à une place d'accueil, mais les Länder et les communes exécutent. Le principe de subsidiarité s'applique : ce que la commune peut faire, la commune le fait. Les prestataires non publics (Églises, organisations sociales) ont même la priorité.

La leçon est partout la même : l'accueil de la petite enfance fonctionne le mieux quand ce sont les communes qui l'organisent, dans un cadre national fort, avec un droit universel comme fondement.

Ce que HART propose

HART veut réformer fondamentalement l'accueil de la petite enfance sur cinq axes :

1. Droit universel à l'accueil de la petite enfance. Chaque enfant, de 9 mois jusqu'à l'âge scolaire, obtient un droit juridiquement contraignant à une place d'accueil. Non lié au statut professionnel des parents. L'accueil de la petite enfance existe pour l'enfant, pas seulement pour l'économie.

2. Les communes aux commandes. Les communes deviennent responsables d'une offre suffisante. Elles planifient localement, contractent avec les prestataires (publics et privés) et exercent le contrôle. Elles reçoivent pour cela des moyens affectés de l'entité fédérée.

3. Un seul système de subsides. Le système en échelons opaque est remplacé par un seul modèle de financement : chaque accueil autorisé reçoit un financement de base par enfant. Les parents paient un tarif lié au revenu, sur le modèle suédois du maxtaxa. Au maximum ±3 % du revenu brut, plafonné à un maximum légal.

4. Taux porté à 1 pour 5. Le taux d'encadrement passe en six ans de 1:9 à 1:5. En parallèle, les salaires et le statut des accueillants d'enfants sont relevés. On ne résout pas la pénurie de personnel en versant plus d'argent dans un système cassé.

5. Bruxelles : un seul système. Dans l'entité fédérée bruxelloise, il y aura un seul cadre réglementaire pour l'accueil de la petite enfance, avec un service bilingue. Fin de la coexistence de quatre circuits parallèles.

Ce que cela rapporte

La simplification permet d'économiser, selon les estimations, 25 à 40 millions d'euros par an en frais de structure et en administration. De l'argent qui part aujourd'hui dans les doubles structures bruxelloises et dans la bureaucratie du système en échelons. L'abaissement du taux d'encadrement exige un investissement de 400 à 600 millions d'euros par an, mais la recherche internationale montre que chaque euro investi dans un accueil de qualité rend 3 à 7 euros à la société, via une plus grande participation au marché du travail, de meilleurs résultats scolaires et des coûts plus faibles pour l'aide à la jeunesse plus tard.

Mais le rendement le plus important ne se mesure pas en euros : un départ équitable pour chaque enfant, quel que soit le portefeuille de ses parents. C'est vers cela qu'un pays civilisé travaille.

Phase 5 : sources