Agriculture & bien-être animal : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-30 Ligne : Agriculture & bien-être animal (entité fédérée flamande. Compétences régionales) Statut : 🟢 Maintien (avec des réformes de la coordination et du contrôle du bien-être animal)

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La politique agricole est une compétence régionale depuis la cinquième réforme de l'État (accord du Lambermont, 2001). Lors de ce transfert, 1.313 fonctionnaires fédéraux ont été transférés vers les Régions. 708 vers la Flandre et 605 vers la Wallonie. La base juridique se trouve dans la loi spéciale de réformes institutionnelles (LSRI, art. 6, § 1er, V).

Le bien-être animal a été transféré du niveau fédéral vers les Régions avec la sixième réforme de l'État (2014). Avant le 1er juillet 2014, l'AFSCA (Agence fédérale pour la Sécurité de la Chaîne alimentaire) était compétente pour les contrôles du bien-être animal. Depuis lors, il s'agit d'une compétence régionale.

Nuance importante : la santé animale et la sécurité de la chaîne alimentaire sont restées fédérales (AFSCA). Cette distinction entre bien-être animal (régional) et santé animale (fédéral) est un choix délibéré posé après la crise de la dioxine, mais elle crée dans la pratique une zone grise.

Organisation flamande :

• Agentschap Landbouw en Zeevisserij (agence flamande de l'agriculture et de la pêche maritime, auparavant le Departement Landbouw en Visserij) : exécution de la politique agricole, gestion des aides de la PAC (politique agricole commune), subsides, autorisations. Administratrice générale : Patricia De Clercq. Depuis la réforme de l'autorité flamande, l'agence relève du domaine politique Travail, Économie, Sciences, Innovation, Agriculture et Économie sociale.
• ILVO (Instituut voor Landbouw-, Visserij- en Voedingsonderzoek, institut flamand de recherche sur l'agriculture, la pêche et l'alimentation) : institut de recherche scientifique, agence autonomisée interne (IVA), établi à Merelbeke. Plus de 600 collaborateurs. Mène des recherches sur l'agriculture, la pêche et les systèmes alimentaires durables.
• Division Bien-être animal (Département Omgeving, environnement et aménagement du territoire) : préparation et exécution de la politique, service d'inspection pour le bien-être animal. Créée le 1er avril 2017 au sein du Département Omgeving.
• VLAM (Vlaams Centrum voor Agro- en Visserijmarketing, centre flamand de marketing agricole et de la pêche) : promotion des produits flamands de l'agriculture et de l'horticulture.

Budget :

• Le plan stratégique PAC flamand 2023-2027 comprend 1,65 Mds € de subsides pour l'agriculture flamande, dont 1,05 Mds € d'aides directes et 625,9 M€ pour le développement rural.
• La part européenne pour la Flandre s'élève à ±1,3 Mds € ; le reste est un cofinancement de l'autorité flamande.

Fédéral (toujours) :

• AFSCA : ±1.260 collaborateurs, budget fédéral de ±117 M€ (2026). Responsable des inspections de la chaîne alimentaire, de la santé animale et des contrôles phytosanitaires. Économie de 24 % prévue d'ici 2029.

1B. Que fait-il en pratique ?

Missions principales de l'Agentschap Landbouw en Zeevisserij :

• Gestion et paiement des aides de la PAC (paiements directs, mesures agroenvironnementales, aides à l'investissement)
• Enregistrement et identification des exploitations agricoles et des terres agricoles
• Autorisations et agréments (certification bio, labels de qualité)
• Gestion de la pêche et quotas
• Collecte de données et chiffres agricoles

Missions principales de la division Bien-être animal (Dép. Omgeving) :

• Inspection et contrôle du bien-être animal (animaux de compagnie, animaux d'élevage, animaux de laboratoire, animaux exotiques)
• Préparation de la politique (Vlaamse Codex Dierenwelzijn, le code flamand du bien-être animal)
• Agrément des refuges, des éleveurs, des animaleries
• Collaboration avec la police locale et l'AFSCA

Chevauchements et zones grises : La scission entre bien-être animal (flamand) et santé animale (fédéral) mène à des problèmes concrets :

• Dans les abattoirs, les vétérinaires de l'AFSCA effectuent des contrôles. Ils peuvent constater des infractions au bien-être animal mais ne peuvent pas prendre de mesures ni infliger de sanctions cela relève de la compétence du service d'inspection flamand. FEBEV (la fédération des entreprises exportatrices de viande) a soulevé ce problème à plusieurs reprises.
• L'AFSCA effectue toujours des contrôles de première ligne sur le bien-être des animaux d'élevage, via un protocole avec les Régions. Deux autorités sont donc actives dans la même ferme pour des compétences apparentées mais séparées.
• En cas de foyers de maladies animales (p. ex. grippe aviaire, peste porcine africaine), le niveau fédéral est compétent pour la lutte, mais le niveau flamand pour les conséquences sur le bien-être des animaux touchés. La coordination se fait difficilement.

Indicateurs de performance : Le Vlaamse Codex Dierenwelzijn du 17 mai 2024 est une étape importante : la Flandre remplace la loi fédérale de 1986 sur le bien-être animal par un décret moderne de plus de 80 articles (en vigueur depuis le 1er janvier 2025). Innovations centrales : reconnaissance des animaux comme des êtres sensibles dotés d'une valeur intrinsèque, interdiction des systèmes de cages pour les poules pondeuses, interdiction de l'élevage de coqs de combat, principe de standstill.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas :

• L'agriculture et le bien-être animal relèvent d'un seul ministère : le ministère de l'Agriculture, de la Pêche, de la Sécurité alimentaire et de la Nature (LVVN). Ministre : Jaimi van Essen (D66, depuis février 2026).
• NVWA (Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, autorité néerlandaise de la sécurité alimentaire et des produits de consommation) : autorité intégrée qui combine les contrôles alimentaires, la santé animale et le bien-être animal. ±3.200+ ETP (l'effectif est passé de 2.407 en 2018 à 3.162 en 2023). Une seule autorité, un seul inspecteur, toutes les compétences.
• Avantage : pas de zone grise. Un seul inspecteur de la NVWA dans une ferme peut contrôler et sanctionner à la fois le bien-être animal, la santé animale et la sécurité alimentaire.
• Budget de la NVWA : financé par un mélange de budget public et de rétributions payées par les entreprises.

Allemagne :

• Législation fédérale (Tierschutzgesetz) avec une application par les Länder. Le bien-être animal est depuis 2002 un objectif d'État inscrit dans la Constitution (art. 20a de la Grundgesetz).
• Le Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (BMLEH) fixe les règles ; les entités fédérées exécutent et appliquent.
• Modèle de compétences concurrentes : la loi fédérale constitue le plancher, les Länder peuvent être plus stricts.

Danemark :

• Un seul ministère de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Pêche avec, sous son autorité, la Danish Veterinary and Food Administration.
• Le bien-être animal et la santé animale sont gérés de manière intégrée.
• Le Danemark obtient un B sur l'échelle de A à G du World Animal Protection Index.
• 95 % de tous les animaux sont transportés moins de 3 heures vers les abattoirs. Une des normes les plus strictes d'Europe.
• Label public de bien-être animal comme instrument (comparable au label Beter Leven aux Pays-Bas).

Leçon principale : dans tous les pays de référence, il existe une seule chaîne intégrée pour l'alimentation, la santé animale et le bien-être animal. La Belgique est le seul pays qui sépare institutionnellement le bien-être animal de la santé animale.

1D. Problèmes et critiques

1. Chaîne scindée entre bien-être animal et santé animale : la ligne de partage est artificielle dans la pratique. Un animal malade souffre (bien-être), et de mauvaises conditions de bien-être provoquent des maladies (santé). Deux autorités pour un seul animal dans la même ferme, c'est inefficient.

2. Vide en matière de contrôle dans les abattoirs : les vétérinaires de l'AFSCA qui travaillent quotidiennement dans les abattoirs peuvent certes constater des problèmes de bien-être animal, mais pas intervenir. Le service d'inspection flamand doit passer séparément. Et il a moins de capacité pour une présence permanente.

3. Les économies à l'AFSCA touchent la chaîne alimentaire : le budget de l'AFSCA est amputé de 24 % d'ici 2029 (après des économies antérieures de 36 millions d'euros depuis 2014). Cela touche aussi les contrôles de bien-être animal que l'AFSCA effectue par protocole pour les Régions.

4. Morcellement des conseils consultatifs : le SALV (Strategische Adviesraad voor Landbouw en Visserij, conseil consultatif stratégique flamand pour l'agriculture et la pêche) rend des avis sur l'agriculture, mais l'avis sur le bien-être animal passe par d'autres canaux (Dép. Omgeving). Pas d'avis intégré.

5. Trois Régions, trois régimes : chaque Région a sa propre réglementation sur le bien-être animal. La Wallonie a un Code wallon du Bien-être animal (2018), Bruxelles sa propre ordonnance (2024), la Flandre le Codex Dierenwelzijn (2024). Pour les entreprises qui opèrent au-delà des frontières régionales (transport de bétail, abattoirs proches des frontières), cela crée de la complexité.

6. Complexité de la PAC : la politique agricole commune exige un « plan stratégique » par État membre, mais la Belgique en introduit deux séparément (Flandre et Wallonie). Cela rend la coordination avec la Commission européenne plus complexe et alourdit la charge administrative.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : score de 3✅ / 4⚠️ / 2❌. Les gains les plus importants se situent au niveau de la simplicité (réunir le bien-être animal et la santé animale sous une seule autorité) et du principe éprouvé à l'étranger (reprendre le modèle intégré des Pays-Bas et du Danemark).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟢 Maintien la politique agricole et la réglementation du bien-être animal comme compétences des entités fédérées sont logiques et fonctionnent. L'inspection du bien-être animal est intégrée dans l'AFSCA fédérale, qui est renforcée et placée sous la Santé publique.

3B. Proposition concrète

1. Inspection du bien-être animal intégrée DANS l'AFSCA fédérale Les inspections régionales du bien-être animal (aujourd'hui le Dép. Omgeving en Flandre, leurs équivalents en Wallonie et à Bruxelles) sont transférées à l'AFSCA. L'AFSCA devient ainsi la seule autorité d'inspection dans la ferme et dans l'abattoir. Sur le modèle de la NVWA néerlandaise (3.200+ ETP), qui combine chaîne alimentaire, santé animale et bien-être animal. Un seul inspecteur qui peut tout contrôler et tout sanctionner.

Important : l'AFSCA reste fédérale. Les entités fédérées conservent la compétence réglementaire (le Vlaamse Codex Dierenwelzijn, le Code wallon du Bien-être animal et l'ordonnance bruxelloise restent en vigueur). L'AFSCA fait appliquer les normes des entités fédérées. Comparable au modèle allemand, où des services d'inspection fédéraux exécutent la législation des entités fédérées.

L'AFSCA passe au ministre de la Santé publique (conformément au point du programme Soins de santé, Position 8). La sécurité alimentaire est une question de santé publique, pas d'intérêt agricole. Indépendance opérationnelle sur le modèle britannique de la FSA. Les économies prévues de 24 % sont annulées.

2. Un seul plan PAC par pays La Belgique introduit aujourd'hui deux plans PAC distincts auprès de la Commission européenne. Avec la structure d'entités fédérées de HART et des compétences concurrentes, un seul plan national est possible, avec une déclinaison régionale. Sur le modèle allemand, où les Länder exécutent la politique mais dans un cadre fédéral (conformément au point du programme Économie et moins de règles, § 6).

3. Intégration numérique Une seule plateforme de données pour les exploitations agricoles, où toutes les données (Mestbank, bien-être animal, chaînes alimentaires, aides, environnement) sont réunies. Once only : l'agriculteur fournit ses données une seule fois, toutes les autorités utilisent les mêmes données.

4. Mesure publique des résultats Rapport public annuel avec des KPI : nombre d'inspections, de constats, de sanctions, scores de bien-être animal par type d'exploitation, comparaison avec la moyenne européenne. Sur le modèle danois, avec un benchmarking transparent.

Économie / gain estimés :

• Élimination des doubles inspections et des zones grises protocolaires : gain d'efficience estimé à 15-20 % de la capacité d'inspection.
• Meilleure application des règles grâce à une compétence intégrée : moins de souffrance animale, interventions plus rapides dans les abattoirs.
• Simplification pour les agriculteurs : moins de charges administratives, moins d'instances différentes.
• Un seul plan PAC au lieu de deux : coûts de coordination plus faibles vis-à-vis de l'UE.
• Budget de l'AFSCA protégé : économies annulées, capacité garantie.

Modifications légales requises :

• Transfert de l'inspection du bien-être animal des entités fédérées vers l'AFSCA (accord de coopération ou loi spéciale)
• AFSCA sous la compétence du ministre de la Santé publique (arrêté royal)
• Adaptation du protocole de coordination de la PAC

Horizon temporel : 3-5 ans (le transfert de l'inspection du bien-être animal vers l'AFSCA peut aller plus vite que la réforme de l'État au sens large)

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Agriculture & bien-être animal. Maintenir comme compétence des entités fédérées, inspection intégrée dans l'AFSCA fédérale

La politique agricole et la réglementation du bien-être animal restent auprès de l'entité fédérée. Mais l'inspection du bien-être animal passe à l'AFSCA fédérale. Pour qu'un seul inspecteur contrôle tout par exploitation. L'AFSCA passe à la Santé publique, un seul plan PAC.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

L'agriculture est une compétence flamande depuis 2001. L'Agentschap Landbouw en Zeevisserij gère la politique et les subsides européens (1,65 milliard d'euros pour 2023-2027). Depuis 2014, le bien-être animal est lui aussi devenu flamand, logé à la division Bien-être animal du Département Omgeving. Mais la santé animale et l'ensemble de l'inspection de la chaîne alimentaire. Y compris les contrôles quotidiens dans les abattoirs. Sont restées fédérales, auprès de l'AFSCA (±1.260 collaborateurs, ±117 millions d'euros de budget).

La recherche scientifique est menée par l'ILVO (plus de 600 collaborateurs), un institut de recherche flamand reconnu internationalement pour son expertise en agriculture et en systèmes alimentaires durables.

Ce qui ne va pas

La frontière entre bien-être animal et santé animale est artificielle dans la pratique. Un animal mal traité tombe malade. Un animal malade souffre. Et pourtant, deux autorités différentes sont compétentes, avec deux services d'inspection différents, deux législations différentes et deux systèmes de sanctions différents.

Le résultat est absurde. Dans un abattoir, un vétérinaire de l'AFSCA est présent chaque jour. Il peut constater qu'un animal est maltraité, mais il ne peut pas intervenir. Parce que le bien-être animal est flamand. Le service d'inspection flamand doit passer séparément, mais il n'a pas la capacité d'une présence permanente. Entre-temps, le budget de l'AFSCA est amputé de 24 % d'ici 2029, ce qui met aussi sous pression les contrôles que l'AFSCA effectue par protocole pour la Flandre.

À cela s'ajoute que la Belgique introduit deux plans PAC distincts auprès de l'Europe. Un pour la Flandre, un pour la Wallonie. Nous sommes le seul pays à le faire. Cela rend la coordination avec la Commission européenne plus complexe et plus coûteuse.

Et l'agriculteur ? Il reçoit la visite de l'Agentschap Landbouw (subsides), de l'AFSCA (santé animale et chaîne alimentaire), du service d'inspection flamand (bien-être animal), de la Mestbank (police de l'environnement) et du Département Omgeving (autorisations). Cinq instances publiques différentes, toutes avec leur propre portail, leurs propres formulaires, leurs propres règles.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas existe la NVWA : la Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. Elle combine contrôle alimentaire, santé animale et bien-être animal au sein d'une seule organisation de plus de 3.200 collaborateurs. Un seul inspecteur qui passe dans une ferme peut tout contrôler et tout sanctionner. Pas de zones grises, pas de protocoles entre autorités, pas de vide en matière de contrôle.

Au Danemark, c'est encore plus strict : un seul ministère pour l'alimentation, l'agriculture et la pêche, avec sous son autorité une seule autorité vétérinaire et alimentaire intégrée. Le résultat : le Danemark se classe systématiquement parmi les meilleurs pays du monde en matière de bien-être animal. 95 % de tous les animaux d'abattage sont transportés moins de 3 heures. Il existe un label public de bien-être animal qui informe directement les consommateurs.

En Allemagne, le bien-être animal est un objectif d'État inscrit dans la Constitution. L'autorité fédérale fixe des normes minimales, les Länder exécutent et peuvent être plus stricts. C'est le modèle de compétences concurrentes que HART propose aussi pour la Belgique. Mais avec une application intégrée au niveau des entités fédérées.

Ce que HART propose

1. La politique agricole et la réglementation du bien-être animal restent auprès de l'entité fédérée. La régionalisation de 2001 était correcte. L'agriculture flamande (intensive, tournée vers l'exportation, à haute valeur ajoutée) diffère fondamentalement de l'agriculture wallonne (extensive, davantage liée au sol). Le sur-mesure régional est logique. Le Vlaamse Codex Dierenwelzijn, le Code wallon du Bien-être animal et l'ordonnance bruxelloise restent en vigueur.

2. Inspection du bien-être animal intégrée dans l'AFSCA fédérale. Les inspections régionales du bien-être animal passent à l'AFSCA. L'AFSCA devient ainsi la seule autorité d'inspection dans la ferme et dans l'abattoir. Sur le modèle de la NVWA néerlandaise, qui combine chaîne alimentaire, santé animale et bien-être animal. Un seul inspecteur qui peut tout contrôler et tout sanctionner. L'AFSCA fait appliquer les normes de bien-être animal des entités fédérées.

3. L'AFSCA sous la Santé publique, pas sous l'Agriculture. Le conflit d'intérêts structurel. Le ministère qui promeut l'agriculture est aussi responsable de la sécurité alimentaire. Est résolu. L'AFSCA reçoit une indépendance opérationnelle sur le modèle britannique de la FSA. Les économies prévues de 24 % sont annulées.

4. Un seul plan PAC pour la Belgique avec une exécution régionale. Sur le modèle allemand : un seul plan stratégique national auprès de la Commission européenne, avec de la place pour une déclinaison régionale par les entités fédérées. Plus efficient, moins cher, plus lisible.

5. Un seul portail agricole numérique. Toutes les informations publiques sur une exploitation agricole. Subsides, inspections, effluents d'élevage, autorisations, bien-être animal. Dans un seul système. L'agriculteur fournit ses données une seule fois. Once only.

6. Mesure publique des résultats. Rapport annuel avec les résultats des inspections, les scores de bien-être animal par secteur, la comparaison avec la moyenne européenne. Transparent et public.

Ce que cela rapporte

• Une meilleure protection des animaux : plus de vide en matière de contrôle dans les abattoirs. Un seul inspecteur de l'AFSCA qui peut tout faire, au lieu de deux services qui se renvoient la balle.
• Moins d'administration pour les agriculteurs : un seul portail, un seul service d'inspection, moins d'instances dans la cour de ferme.
• Des pouvoirs publics plus efficients : plus de doubles inspections, plus de protocoles entre le fédéral et le régional. Gain d'efficience estimé de 15 à 20 % sur la capacité d'inspection.
• Un conflit d'intérêts résolu : l'AFSCA sous la Santé publique élimine la tension entre promotion de l'agriculture et sécurité alimentaire.
• Une meilleure coordination européenne : un seul plan PAC au lieu de deux réduit la complexité administrative vis-à-vis de l'Europe.
• Plus de transparence : le benchmarking public rend la politique contrôlable par les citoyens et par le secteur.

Phase 5 : sources