Tutelle provinciale reprise : des provinces

Catégorie : nouveau flamand (proposition de HART) Statut : 🟠 Nouveau/réformé Date de l'audit : 2026-03-30

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

« Tutelle provinciale reprise » est une proposition de HART visant à transférer intégralement vers l'Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB, Agence flamande de l'administration intérieure) de l'autorité flamande la tutelle administrative sur les communes, les CPAS, les zones de police, les zones de secours et les intercommunales. Elle est aujourd'hui exercée par les cinq gouverneurs de province au nom du Gouvernement flamand. Cela s'inscrit dans la proposition plus large de HART de supprimer les provinces comme niveau de pouvoir.

Situation actuelle :

La tutelle administrative sur les pouvoirs locaux en Flandre est une responsabilité partagée :

• Le ministre flamand de l'Administration intérieure est l'autorité de tutelle faîtière.
• Les cinq gouverneurs de province (Anvers, Flandre-Orientale, Flandre-Occidentale, Brabant flamand, Limbourg) agissent comme commissaires du Gouvernement flamand. Ils exercent la tutelle administrative quotidienne sur les communes de leur province.
• L'Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB) appuie tant le ministre que les gouverneurs par son expertise juridique, sa préparation politique et son analyse de données. L'ABB assure aussi la tutelle financière sur les plans pluriannuels, les budgets, les comptes annuels et la fiscalité locale.

Base juridique : le Decreet Lokaal Bestuur (décret flamand sur l'administration locale, DLB, 2017) règle la tutelle administrative. Le gouverneur peut, dans les 30 jours suivant la publication d'une décision communale, suspendre cette décision pour contrariété au droit ou à l'intérêt général. Les citoyens et les mandataires peuvent introduire des plaintes auprès du gouverneur ou de l'ABB.

Le gouverneur en chiffres :

Chaque province a un gouverneur, nommé par le Gouvernement flamand. Le gouverneur dispose de son propre cabinet et de collaborateurs (typiquement 15-30 personnes, selon la province). Outre la tutelle administrative, le gouverneur a aussi des missions dans les domaines suivants :

• Planification d'urgence et gestion de crise
• Sécurité et concertation policière
• Coordination en cas de catastrophe
• Permis d'armes et permis de chasse
• Fonctions cérémonielles

La tutelle administrative n'est donc qu'une des multiples missions du gouverneur. Mais c'est bien celle qui est la plus proche de la structure provinciale.

Les provinces en chiffres (après l'allègement de 2018) :

• Dépenses totales des cinq provinces flamandes : ±272 millions d'euros (2023), après une baisse depuis 306 millions d'euros en 2022
• Effectif : après l'allègement de 2018, les chiffres du personnel n'ont pas diminué. Une légère hausse a même été mesurée en 2021-2022
• L'allègement de 2018 a transféré les compétences personnalisables (culture, sport, jeunesse, bien-être) vers la Flandre et les communes, avec ±67 millions d'euros de moyens et le personnel correspondant
• Les provinces ont conservé leurs compétences territoriales : aménagement du territoire, politique de l'eau, économie et coopération supralocale

1B. Que fait-il en pratique ?

La tutelle administrative. Description du processus :

1. Une commune prend une décision (p. ex. un recrutement, un marché public, un règlement fiscal, une modification budgétaire).
2. La décision est publiée sur le site web de la commune.
3. Dans les 30 jours, le gouverneur peut. D'office ou après une plainte. Examiner la légalité de la décision et sa conformité à l'intérêt général.
4. S'il constate des irrégularités, le gouverneur peut suspendre la décision. La commune peut ensuite retirer la décision, l'adapter ou motiver pourquoi elle doit être maintenue.
5. En dernier ressort, le ministre flamand peut annuler la décision.

Traitement des plaintes :

Les citoyens, les conseillers communaux ou les membres du personnel peuvent introduire des plaintes auprès du gouverneur ou de l'ABB. Le gouverneur traite les plaintes avec les collaborateurs de l'ABB stationnés dans la province. Le gouverneur y remplit aussi un rôle de coaching : il conseille les communes afin qu'elles prennent des décisions juridiquement et techniquement correctes, plutôt que de devoir les suspendre après coup.

Le problème : une structure double

Le système actuel comporte une ambiguïté inhérente :

• Le gouverneur n'est pas un organe provincial. Il ou elle est commissaire du Gouvernement flamand
• Mais le gouverneur siège dans la province, utilise l'infrastructure provinciale et est associé à l'administration provinciale
• L'ABB fournit l'essentiel de l'expertise juridique et financière, mais le gouverneur est le « visage » vis-à-vis des communes
• Il y a chevauchement : l'ABB comme le gouverneur traitent des plaintes, font du coaching et apprécient des décisions communales
• L'autorité flamande paie déjà l'intégralité du système de tutelle. La province comme niveau intermédiaire n'y ajoute structurellement pas grand-chose

Différence avec l'administration provinciale :

Il est crucial de distinguer : la tutelle administrative est exercée par le gouverneur en tant que commissaire flamand, pas par le conseil provincial ni par la députation. L'administration provinciale (les ±10.000 collaborateurs de l'ensemble des provinces flamandes) fait autre chose : planification spatiale, gestion de l'eau, domaines provinciaux, projets supralocaux. La tutelle administrative sur les communes est une mission relativement modeste en termes de personnel (quelques dizaines de collaborateurs par cabinet de gouverneur), mais une mission fondamentale en termes d'enjeu démocratique.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : la tutelle interadministrative (le modèle de référence)

Les Pays-Bas ont fondamentalement réformé la tutelle interadministrative en 2012 via la Wet Revitalisering Generiek Toezicht (loi de revitalisation de la tutelle générique). L'essentiel :

• Les provinces exercent la tutelle sur les communes pour les missions exercées en cogestion (aménagement du territoire, environnement, construction, logement, monuments, archives).
• Le Commissaris van de Koning (commissaire du Roi, nommé par la Couronne) préside les Gedeputeerde Staten (collège des députés provinciaux) et a un rôle de tutelle sur le fonctionnement des administrations communales.
• La tutelle est autant que possible « générique » plutôt que spécifique : la confiance comme base, l'intervention comme dernier recours.
• Le Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB, conseil de l'administration publique) a évalué le dispositif en 2022 et a jugé que le système fonctionne solidement, mais que les provinces devraient opérer de manière plus uniforme.

Différence avec la Belgique : aux Pays-Bas, la province est aussi le niveau de tutelle, mais elle y est un niveau de pouvoir à part entière, avec sa propre administration élue et des compétences considérables (aménagement du territoire, nature, transports en commun, politique économique régionale). L'échelle provinciale (±1,5 million d'habitants en moyenne) est comparable à celle des provinces flamandes.

Allemagne : Kommunalaufsicht

En Allemagne, la tutelle sur les communes relève de l'entité fédérée, mais elle est exercée à différents niveaux :

• Dans les grandes entités fédérées dotées de Regierungsbezirke (Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Bavière, Hesse, Bade-Wurtemberg) : la Bezirksregierung exerce la tutelle sur les Kreise et les kreisfreie Städte.
• Dans les entités fédérées plus petites : directement par le Landesministerium.
• Les Landkreise (districts) exercent la tutelle sur les plus petites communes situées dans leurs limites.

La tutelle est purement une affaire d'État. L'autorité de tutelle est toujours un organe de l'entité fédérée, jamais d'une administration intermédiaire élue démocratiquement. C'est ce qui se rapproche le plus de ce que HART propose : une tutelle exercée directement par l'entité fédérée (la Flandre), sans couche provinciale intermédiaire.

Danemark : la réforme radicale de 2007

Le Danemark a supprimé en 2007 ses 13 provinces (amter) et les a remplacées par 5 régions aux compétences limitées (principalement les soins de santé). La tutelle sur les communes a été transférée vers :

• La Statsforvaltningen (la représentation de l'État), un organe étatique central qui contrôle la légalité des décisions communales.
• Les communes ont dans le même temps été agrandies, de 275 à 98 (55.000 habitants en moyenne), ce qui leur a permis de fonctionner de manière plus professionnelle et autorégulée.

Résultat : le système fonctionne. Centraliser la tutelle auprès d'un organe national n'a pas entraîné de perte de qualité, mais bien plus d'uniformité et moins de bureaucratie.

Suède : Länsstyrelsen

La Suède compte 21 County Administrative Boards (länsstyrelser), chacun dirigé par un gouverneur nommé par le gouvernement (landshövding). Ces boards ne sont pas un organe élu démocratiquement mais un prolongement de l'État au niveau régional. Ils coordonnent la politique nationale sur le plan régional et exercent la tutelle sur les communes.

Pertinent pour HART : le modèle suédois montre qu'un représentant régional nommé par le pouvoir central (comparable au gouverneur) peut fonctionner efficacement sans qu'une administration provinciale élue démocratiquement y soit accrochée.

1D. Problèmes et critiques

Problèmes structurels :

1. Responsabilité peu claire : le gouverneur est commissaire flamand mais il est associé à la province. Les citoyens ne savent souvent pas à qui s'adresser. Au gouverneur, à l'ABB ou au ministre flamand.

2. Pas d'avantage d'échelle : cinq cabinets de gouverneur traitent des plaintes et des dossiers de tutelle comparables. Il n'y a pas de base de données partagée, pas de procédures standardisées et un partage de connaissances limité entre provinces.

3. Coaching contre tutelle : le gouverneur essaie d'être à la fois coach et contrôleur. Ce double mandat crée des tensions : peut-on conseiller une commune et ensuite suspendre ses décisions ?

4. Nomination politique : les gouverneurs sont nommés politiquement. Il n'y a pas de processus de sélection transparent, pas de durée de mandat et pas d'évaluation. Cela mine l'indépendance de la tutelle.

5. Un allègement qui s'arrête à mi-chemin : l'allègement de 2018 a retiré les compétences personnalisables, mais n'a touché ni au gouverneur ni à la tutelle administrative. La structure provinciale reste entièrement debout pour un ensemble de missions plus limité.

Ce que dit l'accord de gouvernement flamand 2024-2029 :

La suppression des provinces a été un point de discussion lors de la formation flamande de septembre 2024, mais elle n'a finalement pas abouti dans l'accord de gouvernement. L'accord part de « villes et communes fortes et d'une autorité flamande qui les soutient » et promet un « examen approfondi de toutes les structures intermédiaires et de leurs responsabilités ». Les provinces continuent donc d'exister pour l'instant.

Ce que dit la Vereniging Vlaamse Provincies (VVP) :

La VVP (association des provinces flamandes) fait valoir que les provinces sont justement plus efficientes que les plus de 2.000 structures intermédiaires (intercommunales, plateformes régionales, structures de coopération) que compte la Flandre. Elle plaide pour un renforcement des provinces comme couche intermédiaire de coordination, pas pour leur suppression.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : le système actuel échoue sur la transparence (2), la simplicité (4), l'orientation résultats (7) et le numérique d'abord (8). Le gain le plus important s'obtient en centralisant la tutelle auprès de l'ABB, en la numérisant et en la rendant mesurable.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Nouveau/réformé La tutelle administrative sur les communes est intégralement transférée des gouverneurs vers l'Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB), avec des antennes régionales.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. La tutelle administrative sur les communes devient une compétence exclusive de l'ABB. L'ABB reçoit cinq antennes régionales (une par province actuelle) avec des collaborateurs juridiques qui font le travail de terrain. La proximité est maintenue sans structure provinciale.

2. La fonction de gouverneur de province est supprimée dans le cadre de la proposition plus large de supprimer les provinces. Les missions du gouverneur sont redistribuées :

   • Tutelle administrative → ABB
   • Planification d'urgence et gestion de crise → un gouverneur fédéral (nouveau, comparable à un Regierungspräsident allemand) ou la Sécurité civile fédérale
   • Fonctions cérémonielles → elles disparaissent ou passent au représentant de l'entité fédérée

3. Un seul guichet numérique central de tutelle où les citoyens introduisent leurs plaintes, en suivent le statut et peuvent consulter toutes les décisions de tutelle. Principe once only : toutes les décisions communales sont transmises automatiquement.

4. KPI et benchmarks : l'ABB publie chaque année un rapport de tutelle avec les délais de traitement, le nombre de plaintes, les suspensions et une comparaison entre régions.

Modèle international : le modèle danois (Statsforvaltningen) comme référence. Une tutelle étatique centrale, uniforme sur tout le territoire, combinée à des communes plus grandes et plus professionnelles.

Gain d'efficience estimé :

• Économie sur cinq cabinets de gouverneur : estimée à 5-10 millions d'euros par an (personnel, infrastructure, frais de structure)
• Économie sur la structure provinciale plus large (si les provinces sont entièrement supprimées) : une partie des ±272 millions d'euros de dépenses provinciales
• Le vrai gain ne réside pas dans l'économie directe mais dans l'uniformité, la rapidité et la qualité de la tutelle

Trajet de mise en œuvre :

• Années 1-2 : adapter le cadre légal. Nouveau décret plaçant la compétence de tutelle exclusivement auprès de l'ABB. Construire le guichet numérique.
• Années 2-3 : antennes régionales de l'ABB opérationnelles. Personnel des cabinets de gouverneur intégré à l'ABB.
• Années 3-5 : évaluation et ajustement. Publication des premiers rapports comparatifs de tutelle.

Modifications légales requises : modification du Decreet Lokaal Bestuur (DLB) : aucune majorité spéciale requise, il s'agit d'une compétence flamande. La suppression de la fonction de gouverneur exige toutefois une adaptation de la loi provinciale, qui est une législation fédérale (ou, dans le modèle HART, une partie de la réforme de l'État).

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Tutelle provinciale reprise. Des provinces vers l'ABB

La tutelle administrative sur les communes passe des cinq gouverneurs de province à l'Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB), avec des antennes régionales. Un seul guichet numérique central pour les plaintes, des procédures uniformes et des benchmarks annuels.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Lorsqu'une commune prend une décision. Sur un recrutement, un règlement-taxe, un marché public. Le gouverneur de province peut contrôler cette décision et, le cas échéant, la suspendre. Le gouverneur agit ici comme commissaire du Gouvernement flamand, pas comme représentant de la province. Cinq gouverneurs font ce travail dans cinq provinces, appuyés par des collaborateurs de l'Agentschap Binnenlands Bestuur (ABB). Les citoyens peuvent introduire des plaintes tant auprès du gouverneur qu'auprès de l'ABB ou du ministre flamand.

Ce qui ne va pas

Le système est inutilement complexe. Trois instances (le gouverneur, l'ABB, le ministre) sont impliquées dans la même mission de tutelle. Cinq cabinets de gouverneur font le même travail en parallèle, sans procédures standardisées ni bases de données partagées. Il n'y a pas de KPI : personne ne sait combien de temps dure une plainte en moyenne, combien de plaintes sont déclarées fondées, ni comment une province se situe par rapport à une autre. Le processus de plainte est en grande partie analogique. Pas de guichet numérique central, pas de suivi du statut pour les citoyens. Et le gouverneur lui-même est nommé politiquement, sans sélection transparente ni évaluation.

Le citoyen le voit ainsi : vous voulez introduire une plainte contre une décision communale, mais vous ne savez pas si vous devez vous adresser au gouverneur, à l'ABB ou au ministre. Et quand votre plainte a été traitée, vous n'obtenez ni benchmark ni comparaison. Vous ne savez pas si votre commune est une exception ou un schéma récurrent.

Comment cela fonctionne ailleurs

Le Danemark a supprimé ses provinces en 2007 et a centralisé la tutelle sur les communes auprès de la Statsforvaltningen, un organe national. Dans le même temps, les communes ont été agrandies, de 275 à 98. Le résultat : une tutelle plus uniforme, moins de bureaucratie et des communes assez professionnelles pour nécessiter moins de tutelle.

En Allemagne, la tutelle sur les communes (Kommunalaufsicht) est une mission de l'entité fédérée, exercée via la Bezirksregierung ou directement par le Landesministerium. Jamais par une administration intermédiaire élue démocratiquement.

Ce que HART propose

La tutelle administrative sur les communes est intégralement hébergée à l'ABB. Les cinq cabinets de gouverneur sont transformés en cinq antennes régionales de l'ABB. La même proximité, mais sans les frais de structure provinciaux. Un guichet numérique central unique est créé, où les citoyens introduisent leurs plaintes et en suivent le statut. Toutes les décisions de tutelle sont rendues publiques. L'ABB publie chaque année un rapport comparatif avec les délais de traitement, les plaintes, les suspensions et des benchmarks par région.

La fonction de gouverneur est supprimée dans le cadre de la suppression plus large des provinces. Des missions comme la planification d'urgence et la gestion de crise vont à la Sécurité civile fédérale ou à un nouveau coordinateur régional de la sécurité.

Ce que cela rapporte

Économie directe : 5 à 10 millions d'euros par an grâce à la suppression de cinq cabinets de gouverneur et à leur intégration dans l'ABB. Gain indirect : une tutelle plus uniforme et plus rapide, une meilleure protection juridique des citoyens grâce à un seul guichet clair, et de la transparence grâce à des benchmarks publics. Le Danemark a prouvé que la centralisation de la tutelle fonctionne. Moins de couches ne signifie pas moins de qualité, mais bien plus de cohérence.

Phase 5 : sources