VLOR (Conseil flamand de l'enseignement) : audit

Date : 2026-03-30 Catégorie : conseils consultatifs flamands Statut proposé : 🟠 Réformé : plus léger, plus indépendant, davantage orienté résultats

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

Le Vlaamse Onderwijsraad (VLOR), le Conseil flamand de l'enseignement, est le conseil consultatif stratégique du domaine politique de l'Enseignement et de la Formation de l'autorité flamande. C'est le lieu où des représentants de l'ensemble du champ de l'enseignement. De l'école maternelle à l'université. Se concertent sur la politique de l'enseignement avec des organisations socio-économiques et socioculturelles.

Base juridique :

• Créé à l'origine comme institution publique flamande par le décret du 31 juillet 1990
• Transformé en conseil consultatif stratégique par le décret du 2 avril 2004 (décret sur la participation, entré en vigueur le 1er avril 2006)
• Relève du décret-cadre sur les conseils consultatifs stratégiques du 18 juillet 2003
• Dispose de sa propre personnalité juridique

Niveau de pouvoir : flamand (compétence communautaire. L'enseignement est une matière entièrement flamande)

Personnel : le secrétariat compte environ 19 membres du personnel (situation en 2021) : 7 de niveau A (collaborateurs politiques et conseillers) et 12 dans des fonctions de soutien (niveaux B et C). Le secrétaire général est à sa tête.

Budget : la dotation exacte est difficile à retrouver dans les sources publiques, mais les conseils consultatifs stratégiques flamands reçoivent ensemble environ 15 à 20 millions d'euros par an. Le VLOR est l'un des conseils consultatifs de taille moyenne. Sur la base de l'effectif et de conseils comparables, un budget de fonctionnement d'environ 2 à 3 millions d'euros par an est une estimation réaliste (personnel + frais de fonctionnement + frais de réunion).

Tutelle : le VLOR travaille indépendamment du ministre de l'Enseignement et de l'administration de l'enseignement. La présidente est Ann Verreth (depuis 2018). La gestion journalière est assurée par le Vast Bureau (bureau permanent).

1B. Que fait-il en pratique ?

Structure. Conseil général + 4 conseils sectoriels :

1. Conseil de l'enseignement fondamental enseignement maternel et enseignement primaire
2. Conseil de l'enseignement secondaire toutes les formes d'enseignement secondaire
3. Conseil de l'enseignement supérieur hautes écoles et universités
4. Conseil de l'apprentissage tout au long et au large de la vie enseignement pour adultes, CVO (centres d'éducation des adultes), apprentissage en alternance

Chaque conseil dispose en outre de commissions pour des thèmes spécifiques.

Six composantes représentées :

1. Pouvoirs organisateurs (directions d'écoles, fédérations)
2. Personnel (syndicats)
3. Usagers (parents, élèves, étudiants)
4. Directeurs
5. Organisations socio-économiques (employeurs, travailleurs)
6. Organisations socioculturelles

Missions principales :

1. Avis Le VLOR évalue la politique de l'enseignement sur la base de critères éducatifs, pédagogiques et sociétaux. Les avis sont demandés par le Gouvernement flamand ou rendus d'initiative.
2. Forum de concertation Dialogue entre tous les acteurs de l'enseignement : documents de vision, déclarations d'engagement.
3. Recherche et documentation Études sur la base de recherches existantes, de rapports internationaux et d'expertise externe.
4. Publications et projets Explorations stratégiques, manuels, journées d'étude.

Production 2023-2024 : 29 avis au total. 12 d'initiative, 17 à la demande du Gouvernement flamand.

Chevauchements et problèmes :

• Chevauchement avec le SERV (Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen, le Conseil socio-économique de Flandre) sur les interfaces marché du travail et enseignement
• Chevauchement avec le Departement Onderwijs en Vorming (département flamand de l'Enseignement et de la Formation), qui effectue lui aussi un travail de préparation des politiques
• Dans la pratique, le VLOR est fortement piloté par les fédérations de pouvoirs organisateurs les grandes fédérations de l'enseignement (Katholiek Onderwijs Vlaanderen, GO!) ont beaucoup d'influence via la composante « pouvoirs organisateurs »
• Les avis ne sont pas contraignants. Le ministre est libre de les écarter

Indicateurs de performance : le VLOR mesure sa production (nombre d'avis, de publications, de journées d'étude) mais il n'existe aucune mesure systématique de l'impact combien d'avis sont effectivement traduits en politiques.

Développements récents :

• Le Gouvernement flamand Diependaele (2024) a annoncé une intégration du VLOR dans le SERV comme mesure d'efficience
• Le ministre-président Diependaele a parlé d'une « diarrhée d'avis à faible impact »
• À partir de 2027, les conseils consultatifs stratégiques doivent économiser ensemble 3 millions d'euros
• Le VLOR et le Minaraad sont intégrés d'office dans la structure du SERV

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas : Onderwijsraad

• Structure : un seul organe consultatif indépendant de 11 membres, nommés par arrêté royal à titre personnel
• Personnel : ±20 collaborateurs au secrétariat
• Fonctionnement : les membres ne représentent aucun groupe d'intérêts ils sont sélectionnés sur leur expertise. C'est fondamentalement différent du VLOR, où les fédérations, les syndicats et les associations de parents sont représentés comme composantes
• Production : des études et des avis evidence-based, axés sur des solutions à long terme
• En plus : un JongerenOnderwijsraad (conseil de l'enseignement des jeunes, élèves et étudiants) fournit des apports
• Différence avec le VLOR : beaucoup plus petit, beaucoup plus indépendant, beaucoup moins piloté politiquement. Les avis sont plus solides sur le fond parce qu'ils ne sont pas le produit de compromis entre groupes d'intérêts

Allemagne : Kultusministerkonferenz (KMK) + Wissenschaftsrat

• KMK : organe de coordination des 16 ministres de l'Enseignement des Länder. Ce n'est pas un conseil consultatif mais une plateforme de concertation interministérielle. Elle élabore des lignes directrices communes pour les standards de qualité
• Wissenschaftsrat : 32 membres (24 scientifiques + 8 représentants publics), il rend des avis sur la recherche et l'enseignement supérieur. Créé en 1957, il fait fortement autorité grâce à son indépendance scientifique
• Historique : Deutscher Bildungsrat (1965-1975) : organe consultatif à composition large, supprimé parce qu'il était devenu trop politisé. Un avertissement pour la Belgique

Finlande : FINEEC (Finnish Education Evaluation Centre)

• Modèle : la Finlande combine l'avis et l'évaluation. FINEEC est une agence publique indépendante (±50 collaborateurs) qui évalue l'enseignement, de l'enseignement maternel à l'enseignement supérieur
• Evaluation Council : les membres sont nommés par le gouvernement pour 4 ans, à titre personnel (pas de représentation d'intérêts)
• Différence : la Finlande sépare l'avis (de fond, indépendant) de la concertation (avec les parties prenantes). Le VLOR mêle les deux fonctions
• Résultat : la Finlande se classe systématiquement dans le haut du classement PISA. La fonction d'évaluation assure un véritable contrôle de la qualité

Suède : Skolverket (National Agency for Education)

• Pas d'organe consultatif distinct, mais une agence d'exécution placée sous le ministère de l'Enseignement
• Elle établit les programmes, les exigences de qualité et les épreuves nationales
• L'avis est intégré à l'exécution. Aucun organe distinct n'est nécessaire

Suisse : Schweizerischer Wissenschaftsrat (SWR)

• Organe consultatif de 15 experts indépendants pour la science, l'enseignement supérieur et l'innovation
• Fait notable : le Conseil fédéral suisse a décidé en janvier 2026 de supprimer le SWR, au motif que la fonction consultative n'est plus nécessaire du fait de circonstances nouvelles
• Cela révèle une tendance internationale : les conseils consultatifs traditionnels sont sous pression

1D. Problèmes et critiques

1. Composition pilotée par les fédérations : les fédérations de l'enseignement (surtout Katholiek Onderwijs Vlaanderen, qui représente ±70 % de l'enseignement flamand) dominent le VLOR. Les avis sont dès lors souvent le résultat d'un compromis corporatiste, pas d'une analyse indépendante.

2. Pas de mesure d'impact : il n'existe aucune étude systématique sur le nombre d'avis du VLOR effectivement traduits en politiques. Le ministre peut écarter n'importe quel avis.

3. Chevauchement avec d'autres instances : le département de l'Enseignement, l'inspection de l'enseignement, le SERV et les fédérations elles-mêmes produisent aussi des recommandations politiques. La valeur ajoutée du VLOR comme organe distinct n'est pas toujours évidente.

4. Peu représentatif de la pratique : les enseignants en classe, les parents et les élèves sont sous-représentés par rapport aux fédérations et aux syndicats. Les « usagers » de l'enseignement ont moins voix au chapitre que les « prestataires ».

5. Avis lents et défensifs : en raison de la culture du consensus et du grand nombre de composantes, le processus consultatif est long. Les avis sont souvent défensifs (protéger l'existant) plutôt qu'innovants.

6. Critiques du monde politique : le ministre-président Diependaele a parlé d'une « diarrhée d'avis à faible impact ». Une observation dure, mais pas infondée vu l'absence de mesure d'impact.

7. Pression budgétaire : l'intégration obligatoire dans le SERV et l'économie de 3 millions d'euros (pour l'ensemble des conseils consultatifs) menacent l'indépendance de l'avis en matière d'enseignement.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : le gain le plus important se situe au niveau de la simplicité (simplification radicale de la structure), de l'orientation résultats (introduire une mesure d'impact) et de l'éprouvé à l'étranger (basculer vers le modèle néerlandais ou finlandais d'expertise indépendante).

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé La fonction consultative en matière d'enseignement est précieuse, mais la structure actuelle est trop lourde, trop pilotée par les fédérations et trop peu orientée résultats. Réforme fondamentale vers un modèle plus léger et plus indépendant.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. De la représentation d'intérêts à l'expertise indépendante Sur le modèle néerlandais : un conseil de 15 membres au maximum, nommés à titre personnel par le Gouvernement flamand sur proposition d'une commission de sélection indépendante. Les membres ne représentent ni fédération ni syndicat, mais apportent une expertise issue de la pratique, de la recherche ou du monde des entreprises.

2. De cinq conseils à un seul conseil Les quatre conseils sectoriels sont supprimés. Le conseil travaille comme un ensemble, avec des groupes de travail temporaires par thème. Cela évite le cloisonnement (enseignement fondamental contre secondaire contre supérieur).

3. Combiner avis et évaluation Sur le modèle finlandais : le conseil consultatif reçoit aussi un mandat d'évaluation. Non seulement rendre un avis sur les nouvelles politiques, mais aussi mesurer si les politiques existantes fonctionnent. Cela rend les avis evidence-based et leur donne de l'autorité.

4. Mesure d'impact obligatoire Tous les deux ans, le conseil publie un rapport sur le suivi de ses avis par le ministre. Le ministre doit répondre de manière motivée lorsqu'un avis n'est pas suivi (comply-or-explain).

5. Consultation citoyenne numérique Pour les grandes réformes de l'enseignement, le conseil organise une consultation numérique des enseignants, des parents et des élèves. Pas via les fédérations, mais directement.

6. Secrétariat compact 15 ETP au maximum, comparable au niveau actuel. L'économie provient de la suppression de la structure de conseils et des indemnités, pas du secrétariat.

Niveau : flamand (entité fédérée)

Modèle de référence : l'Onderwijsraad néerlandais (structure + indépendance) + le FINEEC finlandais (fonction d'évaluation)

Économie estimée : 0,5 à 1 million d'euros par an grâce à la suppression de la structure de conseils, à la réduction des frais de réunion et des indemnités. Le vrai gain est qualitatif : des avis meilleurs, plus rapides et plus indépendants.

Trajet de mise en œuvre :

• 2027 : nouveau décret de réforme du VLOR (il peut coïncider avec l'intégration en cours dans le SERV, mais avec une réforme de fond au lieu d'une simple économie)
• 2028 : nouveau conseil composé par sélection ouverte
• 2029 : premier rapport d'évaluation de l'enseignement (nouveau mandat)

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

VLOR (Conseil flamand de l'enseignement) : Réformé Le conseil de l'enseignement actuel est trop lourd, trop piloté par les fédérations et ne mesure pas son propre impact. HART réforme le VLOR pour en faire un conseil compact de 15 experts indépendants qui ne se contente pas de rendre des avis, mais évalue aussi si la politique de l'enseignement fonctionne.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

Le Vlaamse Onderwijsraad est le conseil consultatif stratégique de l'enseignement en Flandre. Le conseil compte cinq organes : un Conseil général plus quatre conseils sectoriels pour l'enseignement fondamental, l'enseignement secondaire, l'enseignement supérieur et l'apprentissage tout au long de la vie. Six composantes. Des fédérations scolaires aux syndicats en passant par les associations de parents. Y débattent de la politique de l'enseignement. Un secrétariat d'environ 19 collaborateurs soutient l'ensemble. Au cours de l'année de travail 2023-2024, le VLOR a rendu 29 avis.

Ce qui ne va pas

Le principal problème, c'est la composition. Dans la pratique, le VLOR est un organe de concertation de groupes d'intérêts, pas un organe consultatif indépendant. Les grandes fédérations de l'enseignement. Avec Katholiek Onderwijs Vlaanderen comme acteur dominant. Pilotent le processus consultatif. Les avis sont dès lors des compromis : défensifs, lents et axés sur la protection des structures existantes. Celui qui n'est pas à la table. L'enseignant en classe, le parent à la maison, l'élève lui-même. N'a pratiquement pas voix au chapitre.

Pire encore : personne ne mesure si les avis fonctionnent. Il n'y a aucun suivi systématique de ce que le ministre fait de ces avis. Le ministre-président Diependaele a parlé d'une « diarrhée d'avis à faible impact ». C'est dur, mais l'absence de mesure d'impact lui donne raison. Car si vous ne mesurez pas votre impact, vous ne pouvez pas non plus le prouver.

La solution actuelle du Gouvernement flamand. L'intégration dans le SERV assortie d'une économie de 3 millions d'euros pour l'ensemble des conseils consultatifs. Est une opération d'économies sans amélioration de fond. Vous déplacez le problème, vous ne le résolvez pas.

Comment cela fonctionne ailleurs

Les Pays-Bas ont l'Onderwijsraad : 11 membres, nommés par arrêté royal à titre personnel. Pas de représentation des fédérations, pas de sièges syndicaux. Simplement 11 experts qui connaissent l'enseignement et rendent des avis en toute indépendance. Le secrétariat compte 20 collaborateurs. Le résultat : des avis tranchants, evidence-based, qui ont un poids politique précisément parce qu'ils ne sont pas le produit de compromis entre intérêts.

La Finlande va encore plus loin. Le Finnish Education Evaluation Centre (FINEEC, ±50 collaborateurs) combine avis et évaluation. Non seulement « voici ce que devrait être la politique », mais aussi « voici comment la politique actuelle fonctionne dans la pratique ». Cette fonction d'évaluation donne aux avis un fondement scientifique que les responsables politiques peuvent difficilement ignorer. Le résultat parle de lui-même : la Finlande figure depuis des décennies dans le haut du classement PISA.

Même la Suisse. Qui ressemble à la Belgique par sa complexité et son plurilinguisme. Travaille avec un conseil compact de 15 experts indépendants (le Schweizerischer Wissenschaftsrat), même si le Conseil fédéral a décidé en 2026 de le supprimer. Cela révèle la tendance internationale : partout, les conseils consultatifs lourds sont remplacés par des organes plus légers et plus experts.

Ce que HART propose

1. Un seul conseil de 15 experts au lieu de cinq conseils comptant des dizaines de représentants d'intérêts. Les membres sont nommés à titre personnel via une procédure de sélection ouverte et transparente. Une expertise issue de la pratique de l'enseignement, de la recherche et du monde des entreprises. Pas de répartition des sièges par fédération.

2. Avis + évaluation comme double mandat. Le VLOR renouvelé ne rend pas seulement des avis sur les nouvelles politiques, il évalue aussi si les politiques existantes fonctionnent. Chaque grande réforme de l'enseignement fait l'objet d'une mesure d'effet indépendante après trois ans.

3. Comply-or-explain pour le ministre. Tous les deux ans, le conseil publie la liste des avis suivis et non suivis. Le ministre doit répondre de manière motivée. De la transparence sur l'impact plutôt qu'un flot sans fin d'avis qui finissent dans un tiroir.

4. Consultation numérique pour les grandes réformes. Pas via les fédérations et les organisations de la société civile organisée, mais directement auprès des enseignants, des parents et des élèves. Une consultation en ligne qui apporte en deux semaines plus d'éclairages de terrain que des mois de réunions en commission.

5. Secrétariat compact de 15 collaborateurs au maximum. L'économie ne consiste pas à supprimer de l'expertise, mais à supprimer la lourde structure de conseils et la machine à représentation.

Ce que cela rapporte

• De meilleurs avis : des experts indépendants livrent des analyses plus tranchantes que des machines à compromis
• Des avis plus rapides : un seul conseil décide plus vite que cinq conseils sectoriels réunissant six composantes
• Un impact mesurable : pour la première fois, nous saurons si les avis en matière d'enseignement fonctionnent
• Plus de démocratie : les enseignants, les parents et les élèves obtiennent une voix directe, non filtrée par les fédérations
• Économie : 0,5 à 1 million d'euros par an sur la structure de conseils et les frais de réunion, plus un gain qualitatif grâce à une meilleure élaboration des politiques
• Éprouvé : les Pays-Bas et la Finlande montrent que c'est possible. Plus petit, plus indépendant, plus efficace

Phase 5 : sources