VMM (Société flamande de l'environnement) : audit de la réforme de l'État

Date : 2026-03-30 Catégorie : entité fédérée flamande. Compétences régionales Statut proposé : 🟠 Réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La Vlaamse Milieumaatschappij (VMM, Société flamande de l'environnement) est une agence autonomisée interne (IVA) dotée de la personnalité juridique au sein du domaine politique flamand Omgeving (environnement et aménagement du territoire).

• Nom officiel : Vlaamse Milieumaatschappij
• Base juridique : créée par le décret du 12 décembre 1990. Transformée en IVA par le décret du 7 mai 2004 (entré en vigueur le 1er avril 2006).
• Historique : ses prédécesseurs étaient la Vlaamse Waterzuiveringsmaatschappij (VWZ, 1980) et la Vlaamse Maatschappij voor Waterzuivering (VMZ, 1988). La VMM a démarré ses activités le 21 décembre 1990.
• Niveau de pouvoir : Région flamande
• Personnel : environ 900 collaborateurs (dont ±80 détachés auprès d'Aquafin)
• Siège : Alost (Flandre-Orientale)
• Tutelle : relève du ministre flamand compétent pour l'Environnement ; l'administrateur général dirige l'agence.

1B. Que fait-elle en pratique ?

La VMM repose sur trois piliers :

1. L'eau

• Surveille la qualité et la quantité des eaux de surface et des eaux souterraines
• Gère les cours d'eau non navigables de première catégorie
• Planifie et contrôle l'infrastructure supracommunale d'épuration des eaux (réalisée par Aquafin)
• Perçoit les redevances sur la pollution de l'eau et le captage d'eau souterraine
• Coordonne la politique intégrée de l'eau via la Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid (CIW, commission de coordination de la politique intégrée de l'eau)
• Héberge le WaterRegulator (contrôle des tarifs de l'eau potable)
• Exécute le programme Blue Deal (adaptation climatique, lutte contre la sécheresse, prévention des inondations)

2. L'air

• Mesure et modélise la qualité de l'air dans toute la Flandre
• Inventorie les émissions
• Prépare la politique de l'air
• Rend des avis sur les procédures d'évaluation des incidences sur l'environnement (EIE)

3. L'adaptation climatique

• Coordonne les mesures d'adaptation climatique
• Développe des cartes et des modèles d'inondation
• Soutient les communes dans une politique résiliente au climat

Chevauchements avec d'autres institutions : La politique flamande de l'eau est morcelée entre un grand nombre d'acteurs :

• VMM qualité de l'eau, cours d'eau de 1re catégorie, planification de l'épuration des eaux, coordination de la CIW
• Aquafin construction et gestion de l'infrastructure supracommunale d'épuration
• De Watergroep / FARYS / Pidpa / Water-link production et distribution d'eau potable
• Vlaamse Waterweg nv cours d'eau navigables
• Communes égouts, cours d'eau de 3e catégorie
• Provinces cours d'eau de 2e catégorie
• Polders et wateringues gestion locale de l'eau
• Dépt. Omgeving aménagement du territoire, politique de lutte contre l'érosion
• ANB nature et forêts (nature humide)
• VLM agriculture et législation sur les engrais
• OVAM pollution des sédiments

La CIW compte plus de 15 partenaires. Ce paysage complexe entraîne des problèmes de coordination.

Le WaterRegulator. Structurellement insuffisant : Le WaterRegulator, sous-entité de la VMM, ne comptait jusqu'à fin 2025 que 5 collaborateurs et un budget d'environ 200.000 €/an. Alors que le VREG (régulateur flamand de l'énergie) disposait de près de 30 collaborateurs et de ±5 millions d'euros par an. Le SERV (Conseil socio-économique de Flandre) a recommandé en 2023 de fusionner le régulateur de l'eau et le VREG en un régulateur flamand unifié des services d'utilité publique, la Vlaamse Nutsregulator (VNR). Celle-ci est opérationnelle depuis le 1er janvier 2026.

Aquafin. Un pilotage par les résultats déficient : La relation VMM-Aquafin présente des problèmes structurels. Aquafin répercute ses coûts sur les sociétés d'eau, mais les recettes ne suffisent pas. La Région flamande doit compenser via le Minafonds. La BEI a déjà accordé plus de 2 milliards d'euros de prêts. La Cour des comptes a formulé des critiques à plusieurs reprises : Aquafin n'est pas pilotée sur les résultats mais sur l'output (construire le plus possible), le contrôle des coûts et de la qualité est insuffisant, et le ministre a omis à plusieurs reprises de prendre des décisions sur les comptes annuels d'Aquafin.

1C. Comparaison internationale

Les Pays-Bas. Rijkswaterstaat + waterschappen

• Les Pays-Bas comptent 21 waterschappen (offices des eaux) élus démocratiquement au suffrage direct
• Au total ±15.100 collaborateurs dans le secteur des waterschappen
• Budget commun : ±4,3 Mds €/an (taxes des waterschappen 2025)
• Rijkswaterstaat gère le système hydrographique principal (90.191 km²), les voies navigables et les routes principales
• Différence cruciale : les waterschappen sont des organes de gestion autonomes dotés de leur propre pouvoir de taxation. Qui décide, paie. Le fiscal gap est minime. En Flandre, tout passe par le budget flamand, avec beaucoup plus d'intermédiaires.
• Résultat : les Pays-Bas atteignent les objectifs de la directive-cadre sur l'eau nettement mieux que la Flandre.

L'Allemagne. Le système des Länder

• La gestion de l'eau est avant tout une compétence des Länder
• Structure à trois niveaux : ministère → autorités régionales → autorités locales de l'eau
• La LAWA (Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser) coordonne depuis 1956
• L'Umweltbundesamt (UBA) appuie le ministère fédéral de l'Environnement
• Compétences concurrentes : les Länder peuvent légiférer tant que le Bund ne le fait pas. Cela stimule l'innovation.

Le Danemark. Un modèle intégré

• Le Danish Environmental Protection Agency (Miljøstyrelsen) combine l'eau, l'air et les sols dans une seule agence
• 10 unités décentralisées
• Depuis 2007, les 14 provinces (amter) ont été supprimées ; 5 régions + 98 communes
• Le SGAV (Agency for Green Land Use and Aquatic Environment) relie l'agriculture, la nature et l'eau
• Résultat : le Danemark obtient structurellement de meilleurs résultats en matière de qualité de l'eau dans les comparaisons européennes

1D. Problèmes et critiques

1. Qualité de l'eau dramatique : sur les 195 masses d'eau flamandes, une seule (0,5 %) atteint un bon état écologique. La Flandre n'atteindra pas les objectifs 2027 de la directive-cadre sur l'eau. La Commission européenne a formellement appelé la Belgique, en février 2025, à améliorer la qualité de l'eau, en mettant l'accent sur les PFAS, les nitrates et les pesticides.

2. Paysage d'acteurs morcelé : plus de 15 organisations interviennent dans la politique de l'eau. La CIW doit coordonner mais n'a aucun pouvoir contraignant.

3. La construction Aquafin : un quasi-monopole qui n'est pas piloté sur les résultats, qui reporte ses coûts et qui est insuffisamment contrôlé. La Cour des comptes a signalé à plusieurs reprises le contrôle financier déficient et le report des charges vers l'avenir.

4. Le WaterRegulator était structurellement insuffisant : avec 5 collaborateurs, il était impossible d'exercer une surveillance sérieuse sur un secteur qui pèse des milliards. La fusion avec le VREG en VNR (2026) est une amélioration, mais elle doit encore faire ses preuves.

5. Le budget du Blue Deal sous pression : le nouveau Gouvernement flamand a limité le budget du Blue Deal, au moment précis où l'adaptation climatique devient plus urgente.

6. Objectifs du MAP7 non atteints : le plan d'action azote ne parvient pas à réduire la charge en nitrates. La qualité de l'eau se dégrade sous l'effet de la pollution diffuse d'origine agricole.

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : la VMM échoue sur 4 des 9 principes (transparence, responsabilité = financement, simplicité, orientation résultats) et n'obtient qu'un score partiel sur 4 autres. Les gains les plus importants se situent au niveau de :

1. Simplicité une simplification drastique du paysage d'acteurs
2. Orientation résultats piloter sur la qualité de l'eau et non sur le volume de construction
3. Responsabilité = financement qui décide de l'eau doit aussi en supporter les conséquences financières

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Réformé La VMM subsiste mais est fondamentalement réorganisée. La politique de l'eau, aujourd'hui morcelée, est consolidée.

3B. Proposition concrète

1. Une seule Agence flamande de l'eau Fusionner les missions eau de la VMM, le rôle de coordination de la CIW et la tutelle sur Aquafin en une seule Agence flamande de l'eau forte. Les missions de qualité de l'air et de monitoring des émissions de la VMM sont transférées au Vlaams Omgevingsagentschap (VOA, agence flamande de l'environnement, fusion ANB+OVAM+VLM+VMM-air. Voir l'audit ANB+OVAM).

2. Piloter Aquafin sur les résultats

• Révision du contrat : Aquafin est évaluée sur des résultats de qualité de l'eau (output → outcome)
• Benchmarking annuel avec les waterschappen néerlandais
• Publication transparente des coûts par mètre cube épuré
• Approbation obligatoire des comptes annuels par la VNR

3. Professionnaliser les égouts communaux

• Sur le modèle néerlandais : obliger les communes à transférer la gestion de l'égouttage à des structures supralocales (par analogie avec les waterschappen)
• Taille minimale des gestionnaires d'égouttage : 100.000 habitants
• Les communes en retard sur le taux d'égouttage se voient imposer des délais contraignants

4. Moderniser les polders et wateringues

• Fusion des 48 polders et wateringues en 10 à 15 gestionnaires de l'eau au maximum, calqués sur les bassins hydrographiques
• Démocratisation : des conseils élus au suffrage direct au lieu de l'actuelle représentation des propriétaires fonciers

5. La qualité de l'eau comme obligation légale de résultat

• Ancrer les objectifs de la directive-cadre sur l'eau dans la loi, avec des jalons intermédiaires
• Taux d'épuration de ±88 % à 98-99 % en deux législatures (±2035)
• Séparation des eaux usées et des eaux pluviales obligatoire à chaque investissement dans l'égouttage
• Rapportage annuel au Parlement flamand, avec correction obligatoire en cas d'écart
• Reddition de comptes numérique permanente : le ministre doit rendre compte publiquement et en continu des chiffres de qualité de l'eau

6. Rendre le financement transparent

• Une seule facture d'eau qui montre de façon transparente combien va à l'épuration, combien à l'eau potable, combien à la gestion de l'eau
• Démantèlement du subventionnement croisé via le Minafonds
• À terme : le modèle des waterschappen avec un pouvoir de taxation propre (qui décide, paie)

Modèle international : combinaison du modèle néerlandais des waterschappen (taxe propre, pilotage par les résultats, taille) et du modèle intégré danois (une seule agence pour l'eau, l'air et les sols).

Gain d'efficience estimé :

• Moins de frais de structure de coordination grâce à la consolidation de plus de 15 acteurs
• La professionnalisation de la gestion de l'égouttage fait économiser à long terme, en réduisant l'entretien différé
• Le pilotage par les résultats d'Aquafin peut comprimer les coûts (les waterschappen néerlandais réalisent des coûts par habitant plus bas)

Trajet de mise en œuvre :

• 2027-2028 : note conceptuelle et modification du décret
• 2029-2030 : fusion des missions eau de la VMM en une Agence flamande de l'eau
• 2030-2032 : restructuration de la gestion communale de l'égouttage
• 2032-2035 : fusion des polders et wateringues, introduction d'un pouvoir de taxation propre

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

VMM (Société flamande de l'environnement) : réformée La politique de l'eau en Flandre est morcelée entre plus de 15 organisations. Nous en faisons une seule Agence de l'eau forte, réellement pilotée sur les résultats. Car avec 0,5 % de cours d'eau sains, cela ne peut pas être pire.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Vlaamse Milieumaatschappij (VMM, Société flamande de l'environnement) est l'agence centrale de la politique de l'eau et de l'air en Flandre, avec environ 900 collaborateurs et un siège à Alost. La VMM mesure la qualité de l'eau, planifie l'épuration des eaux, perçoit les redevances sur la pollution de l'eau, surveille la qualité de l'air et coordonne la politique intégrée de l'eau. À côté de cela, Aquafin. Une société anonyme dont l'autorité flamande détient 51 %. Maintient en état l'infrastructure supracommunale d'épuration. La distribution d'eau potable est répartie entre quatre sociétés d'eau (De Watergroep, FARYS, Pidpa, Water-link). Les communes gèrent elles-mêmes leurs égouts. Les polders et wateringues assurent la gestion locale de l'eau. De Vlaamse Waterweg gère les cours d'eau navigables. Au total, plus de 15 organisations interviennent dans la politique de l'eau, coordonnées par la CIW (commission de coordination de la politique intégrée de l'eau).

Ce qui ne va pas

Les résultats sont franchement dramatiques. Sur les 195 masses d'eau flamandes, une seule. 0,5 %. Atteint la norme européenne de bon état écologique. La Flandre ne tiendra pas l'échéance de 2027 de la directive-cadre européenne sur l'eau. La Commission européenne a formellement rappelé la Belgique à l'ordre en février 2025 pour la pollution aux PFAS, des valeurs de nitrates trop élevées et des résidus de pesticides.

Les causes sont structurelles. La politique de l'eau est morcelée entre plus de 15 organisations qui gèrent chacune un morceau du puzzle, mais personne n'a l'image complète. La CIW doit coordonner mais n'a aucun pouvoir contraignant. Aquafin n'est pas pilotée sur la qualité de l'eau mais sur le volume de construction. La Cour des comptes a constaté à plusieurs reprises que le contrôle des coûts et de la qualité est insuffisant. Le WaterRegulator, qui devait surveiller le secteur de l'eau, comptait jusqu'en 2026 exactement 5 collaborateurs et un budget de 200.000 € par an. Une plaisanterie pour un secteur qui pèse des milliards. Beaucoup de communes sont en retard sur leur infrastructure d'égouttage, mais personne ne peut les contraindre à investir.

Comment cela fonctionne ailleurs

Aux Pays-Bas, 21 waterschappen (offices des eaux) assurent la gestion de l'eau, avec des élections démocratiques directes et leur propre pouvoir de taxation. Ensemble, ils comptent ±15.100 collaborateurs et un budget d'environ 4,3 milliards d'euros par an. La différence cruciale : qui décide de l'eau paie aussi. Il n'y a pas de fiscal gap. Rijkswaterstaat gère le système hydrographique principal. Le résultat : les Pays-Bas obtiennent des scores nettement meilleurs que la Flandre en qualité de l'eau.

Le Danemark a été encore plus radical en 2007. Les 14 provinces ont été supprimées. Une seule Environmental Protection Agency combine l'eau, l'air et les sols. Le SGAV relie l'agriculture, la nature et l'eau dans une seule agence. Le Danemark obtient structurellement de meilleurs résultats en qualité de l'eau dans les comparaisons européennes.

Ce que HART propose

Nous réformons la VMM en une Agence flamande de l'eau consolidée qui rassemble toutes les missions liées à l'eau. Les missions de qualité de l'air et de monitoring des émissions passent au Vlaams Omgevingsagentschap (VOA. Voir ANB+OVAM). Concrètement :

1. Une seule Agence de l'eau les missions eau de la VMM, la coordination de la CIW et la tutelle sur Aquafin dans une seule organisation. Un seul point de contact, un seul responsable.

2. Aquafin pilotée sur les résultats ne plus l'évaluer sur le volume construit, mais sur la propreté de l'eau. Benchmarking annuel avec les waterschappen néerlandais. Publication transparente des coûts par mètre cube épuré.

3. Professionnaliser les égouts les communes transfèrent la gestion de l'égouttage à des structures supralocales d'au moins 100.000 habitants. Des délais contraignants pour les investissements en retard.

4. Fusionner les polders et wateringues de 48 à 15 au maximum, calqués sur les bassins hydrographiques, avec des conseils élus démocratiquement.

5. La qualité de l'eau comme obligation de résultat les objectifs de la directive-cadre sur l'eau sont ancrés dans la loi, avec des jalons intermédiaires. Taux d'épuration de ±88 % à 98-99 % en deux législatures (±2035). Séparation des eaux usées et des eaux pluviales obligatoire à chaque investissement dans l'égouttage. Le ministre rend publiquement compte chaque année.

6. Une facture d'eau transparente une seule facture qui montre clairement ce qui va à l'épuration, à l'eau potable et à la gestion de l'eau. Fini les subsides cachés via le Minafonds.

Ce que cela rapporte

La fin d'un morcellement qui conduit depuis des décennies à des résultats dramatiques. En consolidant le paysage d'acteurs, nous économisons sur les frais de structure de coordination et nous éliminons les trous entre les responsabilités. En pilotant Aquafin sur les résultats plutôt que sur le volume de construction, nous imposons l'efficience. Les waterschappen néerlandais obtiennent une meilleure qualité de l'eau à un coût par habitant plus bas. En professionnalisant la gestion de l'égouttage, nous évitons le report sans fin des investissements nécessaires par de petites communes. Et surtout : avec des obligations de résultat ancrées dans la loi, la qualité de l'eau devient enfin une priorité assortie de conséquences, et non une ambition sans échéance.

Phase 5 : sources