Coordination supracommunale en Wallonie : des provinces à une structure supracommunale

Audit réalisé par : processus d'audit HART Date : 2026-03-31 Catégorie : entité fédérée wallonne. Transféré de la FWB + nouveau Statut : 🟠 Nouveau/réformé

Phase 1 : recherche approfondie

1A. De quoi s'agit-il exactement ?

La coordination supracommunale en Wallonie renvoie à l'ensemble des missions et des formes de coopération qui dépassent le niveau communal. Contrairement à la Flandre. Où les provinces ont été ramenées dès 2018 aux seules matières liées au territoire. Les provinces wallonnes ont conservé jusqu'à ce jour un paquet de missions large et diffus, y compris des matières liées aux personnes comme l'enseignement, la culture, le bien-être et le tourisme.

Base juridique :

• Article 41 de la Constitution : les provinces sont compétentes pour les « intérêts provinciaux »
• Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD) : définit les compétences provinciales en Région wallonne
• Décret du 12 février 2004 : donne à la Région wallonne la tutelle sur les provinces
• Déclaration de politique régionale wallonne 2024-2029 (« Avoir le courage de changer ») : annonce la suppression des conseils provinciaux d'ici 2030

Les 5 provinces wallonnes :

1. Hainaut : ±1,35 million d'habitants
2. Liège : ±1,1 million d'habitants
3. Namur : ±500.000 habitants
4. Luxembourg. ±290.000 habitants
5. Brabant wallon : ±410.000 habitants

Personnel et budget :

• Personnel total des 5 provinces wallonnes : ±10.400 agents (6.237 statutaires + 4.187 contractuels, chiffres ONSS T2 2023)
• Budget commun estimé : ±600 à 700 millions d'euros par an (les chiffres consolidés exacts ne sont pas publiquement disponibles)
• Financement : centimes additionnels provinciaux au précompte immobilier, dotations de la Région wallonne, recettes propres

1B. Que fait la coordination supracommunale en pratique ?

Missions provinciales actuelles en Wallonie (larges et morcelées) :

• Enseignement : enseignement provincial (secondaire, supérieur, de promotion sociale) : un employeur significatif
• Culture et patrimoine : musées, bibliothèques, centres culturels, conservation des monuments
• Tourisme : promotion, infrastructures touristiques, Maisons du Tourisme
• Bien-être et santé : hôpitaux provinciaux (p. ex. le CHR en Hainaut), aide sociale
• Routes : routes provinciales (±3.800 km au total)
• Gestion de l'eau : cours d'eau non navigables de 2e catégorie
• Économie : développement économique, soutien aux PME
• Planification d'urgence : coordination via les gouverneurs (mission fédérale)
• Tutelle sur les communes : financière et juridique

Le paysage supracommunal. Une prolifération : L'étude APW/BDO (2024) a conclu que le paysage supracommunal en Wallonie est « touffu, peu lisible et peu cohérent ». Il s'est construit historiquement, sans lignes directrices durables. À côté des provinces existent des dizaines d'intercommunales, de communautés urbaines, de conférences de bourgmestres, de GAL (Groupes d'Action Locale) et de coopérations par projet, qui s'enchevêtrent toutes.

Initiatives supracommunales existantes : En 2022, la Région wallonne a lancé un appel à projets supracommunaux. 13 projets ont été sélectionnés, qui couvrent ensemble 87 % du territoire wallon, parmi lesquels :

• Conférence des élus de Liège Métropole
• Conférence des Bourgmestres de Charleroi Métropole (30 communes, ±600.000 habitants)
• Wallonie Picarde (WAPI)
• Communauté urbaine du Centre (CUC)
• Communauté urbaine Mons-Borinage
• Communauté urbaine de Namur-Capitale

Financement : ±120.000 euros par projet. Une goutte d'eau dans la mer.

Le problème de fond. La petite taille des communes wallonnes : 71 % des communes wallonnes comptent moins de 15.000 habitants. Le seuil que l'Union des Villes et Communes de Wallonie (UVCW) considère comme le minimum pour une viabilité opérationnelle. En Wallonie, il n'y a eu en 2025 qu'une seule fusion de communes (Bastogne-Bertogne), alors que la Flandre en a réalisé des dizaines. Cela signifie que la plupart des communes wallonnes sont structurellement trop petites pour reprendre elles-mêmes les missions provinciales.

Indicateurs de performance : Il n'existe pas de KPI standardisés pour la coordination supracommunale en Wallonie. Les provinces publient des rapports annuels, mais le lien entre les moyens et le résultat sociétal est opaque. La Cour des comptes a critiqué à plusieurs reprises le manque de transparence.

1C. Comparaison internationale

Pays-Bas. Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr)

• La Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr, loi néerlandaise sur les régimes communs, 1985, révisée en 2022) offre un cadre légal clair pour la coopération intercommunale.
• 4 formes : openbaar lichaam (organisme public), bedrijfsvoeringsorganisatie (organisation de gestion opérationnelle), gemeenschappelijk orgaan (organe commun), regeling zonder meer (régime sans plus).
• Les 12 provinces conservent la tutelle mais exécutent peu elles-mêmes.
• Depuis 2022 : renforcement de la légitimité démocratique. Les conseils communaux obtiennent explicitement plus de prise sur les structures de coopération.
• Les communes néerlandaises comptent en moyenne ±55.000 habitants. Presque 3 fois la commune wallonne.
• Ce qui fonctionne mieux : un cadre légal qui impose la lisibilité, une plus grande échelle communale, un contrôle démocratique plus fort.

Danemark. Kommunalreformen 2007

• 271 communes → 98 (en moyenne ±58.000 habitants), 13 provinces → 5 régions.
• Les régions n'ont pas de pouvoir fiscal et se limitent aux soins de santé et au développement régional.
• La coordination supracommunale passe par des accords de coopération obligatoires (sundhedsaftaler).
• La taille des communes rend un niveau supracommunal distinct largement superflu.
• Ce qui fonctionne mieux : des fusions de communes radicales ont rendu la plupart des missions supracommunales superflues ; les régions sont sobres et fonctionnelles.

Allemagne. Landkreise

• 294 Landkreise forment un niveau supracommunal démocratique doté de ses propres élections (Kreistag) et de ses propres recettes fiscales (Kreisumlage).
• L'Interkommunale Zusammenarbeit est réglée par la loi et va d'accords informels à des Zweckverbände (syndicats de communes dotés de la personnalité juridique).
• Les Landkreise sont robustes (en moyenne ±200.000 habitants) et professionnellement encadrés.
• Ce qui fonctionne mieux : la légitimité démocratique du niveau supracommunal, la taille, l'exécution professionnelle.

Flandre. Allègement + régions de référence (comparaison au sein de la Belgique)

• Les provinces sont limitées depuis 2018 aux matières liées au territoire (eau, mobilité, aménagement du territoire).
• 15 régions de référence comme cadre de concertation (Regiodecreet, décret flamand sur les régions, 2023), mais sans personnalité juridique ni gouvernance propres.
• Les compétences liées aux personnes (culture, sport, bien-être, jeunesse) ont été transférées à l'autorité flamande ou aux pouvoirs locaux.
• La leçon pour la Wallonie : l'allègement flamand montre que c'est possible, mais les régions de référence ne sont pas encore une alternative à part entière. Elles manquent de capacité d'action.

1D. Problèmes et critiques

La réforme wallonne en cours (2025-2030) : Le Gouvernement wallon (MR-Les Engagés) a lancé en décembre 2025 le processus formel de suppression des conseils provinciaux d'ici 2030. Cœur du plan :

• Plus d'élections provinciales après 2030
• ±200 mandats politiques provinciaux disparaissent
• Cinq institutions publiques supracommunales dotées de la personnalité juridique, dirigées par une « assemblée des bourgmestres »
• Les compétences sont réparties entre : les communes, la Région wallonne et la nouvelle structure supracommunale
• Les gouverneurs subsistent (fonction fédérale)
• Neutralité budgétaire et fiscale garantie

Calendrier :

• 1er mai 2026 : les conseils provinciaux identifient les missions supracommunales essentielles et les compétences transférables
• Juillet 2026 : le Gouvernement wallon décide de la répartition des compétences
• 2030 : mise en œuvre complète

Critique du PS (opposition) : Le PS qualifie la réforme d'« amateurisme ». Pas de plan clair, pas de préparation, pas de concertation structurée. Le PS n'est pas opposé à la réforme en soi, mais veut des garanties sur le service au public, l'emploi et l'absence de coûts supplémentaires pour les citoyens.

Critique venant des communes : Beaucoup de communes wallonnes sont trop petites pour reprendre les missions provinciales. Les inondations de 2021 ont montré que les petites communes n'ont pas une capacité d'action suffisante lors de grandes crises. Sans fusions de communes préalables, la réforme des provinces risque de devenir une coquille vide.

Critique venant de l'APW (Association des Provinces Wallonnes) : Les provinces sont favorables à un rôle supracommunal renforcé, mais pas à leur propre suppression. Elles soulignent que les communes et les CPAS les considèrent comme des « partenaires stratégiques » et sont « demandeuses d'une action supracommunale plus efficace et plus pertinente ».

Phase 2 : évaluation au regard des neuf principes

Synthèse : 4 fois ❌ et 4 fois ⚠️. Les gains les plus importants se situent au niveau de la simplicité (assainissement du paysage), de la transparence (rendre clair qui décide et qui paie) et de l'orientation résultats (introduction de KPI). La taille des communes est la condition critique qui peut faire ou défaire toute la réforme.

Phase 3 : la proposition de HART

3A. Classification

🟠 Nouveau/réformé La coordination supracommunale en Wallonie doit être organisée d'une manière fondamentalement différente. La réforme actuelle du Gouvernement wallon va dans la bonne direction, mais il lui manque deux éléments essentiels : les fusions de communes et le pilotage par les résultats.

3B. Proposition concrète

Ce qui change :

1. Les conseils provinciaux sont supprimés (comme le Gouvernement wallon le prévoit déjà) : ±200 mandats supprimés
2. Cinq organismes supracommunaux (un par territoire provincial actuel) dotés de la personnalité juridique, dirigés par un conseil de bourgmestres. Pondéré selon la population
3. Fusions de communes obligatoires comme condition préalable : minimum 20.000 habitants par commune (sur le modèle danois), ce qui fait passer le nombre de communes wallonnes de 262 à ±100-120
4. Répartition claire des compétences :
   • Vers les communes (après fusion) : état civil, voiries locales, politique sociale locale, planification d'urgence de base
   • Vers l'organisme supracommunal : gestion de l'eau, mobilité supracommunale (infrastructures cyclables, routes régionales), promotion touristique, coordination des zones de secours, aménagement du territoire supracommunal
   • Vers l'entité fédérée wallonne : enseignement (l'enseignement provincial intégré dans le réseau régional), politique culturelle, politique économique, soins de santé
5. Gouverneurs supprimés en même temps que les provinces. Planification d'urgence → service de crise de l'entité fédérée sous le NCCN. Tutelle sur les communes → SPW/DG Pouvoirs Locaux (modernisée sur le modèle de l'ABB, voir l'item SPW). Fonctions cérémonielles → ministre-président de l'entité fédérée
6. Cadre de KPI : chaque institution supracommunale fait rapport chaque année sur la base d'indicateurs mesurables. Contrôlée par la Cour des comptes
7. Plateforme numérique : un seul portail supracommunal de services par région, intégré au guichet électronique régional wallon

Modèle international : modèle danois (fusions de communes + régions sobres) combiné au cadre néerlandais de la Wgr (coopération structurée par la loi avec contrôle démocratique).

Économie estimée :

• ±200 mandats provinciaux × ±40.000 euros d'indemnité en moyenne = ±8 millions d'euros par an de coûts directs de mandats
• Rationalisation des intercommunales et des associations de projet qui se chevauchent : estimation de 20 à 40 millions d'euros par an de frais de structure
• Total : ±30 à 50 millions d'euros par an de gain d'efficience (estimation prudente)
• Garantie pour le personnel : pas de licenciements, mais un reclassement auprès des communes, des organismes supracommunaux ou de la Région

Trajet de mise en œuvre :

• 2026-2027 : cadre légal pour les organismes supracommunaux + lancement du processus de fusion des communes
• 2028-2029 : transferts de compétences et transitions de personnel
• 2030 : dernières élections provinciales (qui ne se tiennent plus) : les organismes supracommunaux sont opérationnels
• 2030-2032 : fusions de communes achevées. Organismes supracommunaux à pleine puissance

Phase 4 : point du programme (texte prêt pour le site)

Partie A : le point du programme

Coordination supracommunale en Wallonie. Réformé Les conseils provinciaux sont supprimés et remplacés par cinq organismes supracommunaux dotés d'une réelle capacité d'action, dirigés par des bourgmestres. Mais cette réforme ne fonctionne que si la Wallonie fusionne en même temps ses communes pour atteindre une échelle viable.

Partie B : l'explication

Comment cela fonctionne aujourd'hui

La Wallonie compte cinq provinces qui emploient ensemble ±10.400 membres du personnel et exercent un large paquet de missions : enseignement, culture, tourisme, routes, gestion de l'eau, bien-être et développement économique. À côté de cela existe un enchevêtrement opaque d'intercommunales, de communautés urbaines, de conférences de bourgmestres et d'associations de projet. Une étude de l'Association des Provinces Wallonnes (APW) et de BDO a conclu en 2024 que ce paysage est « touffu, peu lisible et peu cohérent ».

Ce qui ne va pas

Trois problèmes fondamentaux. Premièrement : personne ne comprend qui fait quoi. Les provinces, les intercommunales et la Région se chevauchent et s'enchevêtrent, sans délimitation claire. Le citoyen ne sait pas à quelle autorité s'adresser. Deuxièmement : il n'y a pas de contrôle démocratique. Les dizaines de structures de coopération supracommunales fonctionnent largement hors du regard des conseils communaux. Les élections provinciales affichent l'un des taux de participation les plus faibles et sont perçues comme sans intérêt par les électeurs. Troisièmement : il n'y a pas de mesure des résultats. Les provinces dépensent des centaines de millions d'euros par an sans KPI standardisés. La Cour des comptes met en garde depuis des années contre l'absence de reddition de comptes transparente.

Comment cela fonctionne ailleurs

Le Danemark a mené en 2007 la réforme la plus radicale : 271 communes sont devenues 98 (en moyenne ±58.000 habitants) et 13 provinces sont devenues 5 régions sobres, sans pouvoir fiscal. Grâce à l'augmentation d'échelle des communes, un niveau supracommunal distinct est devenu superflu pour la plupart des missions. Les Pays-Bas choisissent un autre modèle : la Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) offre un cadre légal clair pour la coopération intercommunale, avec un contrôle démocratique renforcé depuis 2022. Les communes néerlandaises comptent en moyenne ±55.000 habitants. Presque 3 fois plus que les communes wallonnes.

Ce que HART propose

Le Gouvernement wallon prévoit déjà la suppression des conseils provinciaux d'ici 2030. HART soutient ce principe. Mais il manque deux éléments cruciaux à la réforme.

Un : des fusions de communes obligatoires. 71 % des communes wallonnes comptent moins de 15.000 habitants. Sans augmentation d'échelle (minimum 20.000 habitants, sur l'exemple danois), les communes sont trop faibles pour reprendre des missions supracommunales et la nouvelle structure supracommunale devient une couche vide posée sur des communes faibles.

Deux : un pilotage par les résultats. Les cinq nouveaux organismes supracommunaux reçoivent un mandat clair assorti de KPI mesurables. Chaque année, la Cour des comptes publie une évaluation. Ce qui ne fonctionne pas est adapté ou supprimé.

Concrètement : les conseils provinciaux disparaissent (±200 mandats supprimés). Cinq organismes supracommunaux reprennent la coordination supracommunale. Gestion de l'eau, mobilité supracommunale, promotion touristique, coordination des services de secours. Dirigés par un conseil de bourgmestres. L'enseignement, la culture et la politique économique passent à l'entité fédérée wallonne. Les communes (après fusion) reprennent les missions locales. Un seul portail numérique de services par région remplace le morcellement actuel.

Ce que cela rapporte

Une économie estimée de 30 à 50 millions d'euros par an de frais de structure grâce à la suppression de mandats et à la rationalisation des structures qui se chevauchent. Mais le vrai gain est la clarté administrative : le citoyen sait enfin qui décide, qui paie et qui est responsable. Plus de couche provinciale que personne ne comprend. Des communes fortes qui peuvent agir elles-mêmes. Des organismes supracommunaux capables d'agir pour ce qui doit vraiment être supracommunal. Et une Région wallonne qui peut se concentrer sur la stratégie plutôt que sur le micromanagement.

Phase 5 : sources