FOD Buitenlandse Zaken: Staatshervorming Audit

Datum: 2026-03-28 Lijn: FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Categorie: FOD's (Federale Overheidsdiensten) Status: 🟠 Hervormd: stroomlijnen, ontvlechten en moderniseren

Fase 1: Diepteonderzoek

1A. Wat is het precies?

De Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (FOD BuZa, Frans: SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement) is het federale ministerie dat verantwoordelijk is voor het Belgische buitenlands beleid, de betrekkingen met de Europese Unie, ontwikkelingssamenwerking en bepaalde aspecten van buitenlandse handel.

Juridische basis: KB van 14 januari 2002 (Copernicushervorming), voorheen het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De diplomatieke carrière is geregeld bij KB van 20 december 2017.

Bevoegd niveau: Federaal. Valt onder de federale minister van Buitenlandse Zaken (sinds 2025: Maxime Prévot, Les Engagés, in de Arizona-coalitie).

Personeel: ~2.794 medewerkers (cijfer oktober 2022). Hiervan werkt circa 40% op het hoofdbestuur in Brussel (Egmontpaleis/Karmelietenstraat) en 60% op de buitenlandse posten. In 2020 waren het 2.909 medewerkers, inclusief 50 gedetacheerden bij internationale organisaties. Voor het Belgisch EU-voorzitterschap (januari-juni 2024) werden 105 extra medewerkers aangeworven.

Diplomatiek netwerk: 118 posten wereldwijd (ambassades, consulaten-generaal, consulaten en permanente vertegenwoordigingen bij internationale organisaties) + meer dan 300 ereconsulaten.

Budget: Het exacte totaalbudget van de FOD (sectie 14 van de federale begroting) is niet als één overzichtelijk cijfer publiek beschikbaar. De FOD beheert echter zeer aanzienlijke middelen:

• Ontwikkelingssamenwerking (ODA): België gaf in 2024 USD 3,2 miljard uit aan ODA, goed voor 0,48% van het BNI. Ver onder de 0,7%-doelstelling. Dit bedrag omvat het volledige ODA-budget, inclusief Enabel (~€500 mln/jaar portfolio) en andere kanalen.
• De Arizona-regering kondigde in 2025 een besparing van 25% op ontwikkelingssamenwerking aan over de lopende legislatuur.

Organisatiestructuur. 8 Directies-Generaal + ondersteunende diensten:

1. DG Bilaterale Zaken (DGB) Verdediging van Belgische belangen in en ten aanzien van andere landen
2. DG Consulaire Zaken (DGC) Consulaire bijstand aan Belgen in het buitenland, visa, legalisaties
3. DG Europese Zaken en Coördinatie (DGE) Voorbereiding en coördinatie van het Belgische EU-beleid
4. DG Multilaterale Zaken en Globalisering (DGM) Multilaterale diplomatie (VN, NAVO, OVSE, Raad van Europa)
5. DG Ontwikkelingssamenwerking en Humanitaire Hulp (DGD) Belgisch ontwikkelingsbeleid, aansturing van Enabel en BIO
6. DG Juridische Zaken (DGJ) Juridisch advies, verdragsrecht
7. DG Personeel en Organisatie (P&O) HR en loopbaanbeheer (intern + extern)
8. DG Budget en Beheerscontrole (B&B) Financieel beheer

Daarnaast: directie Veiligheid, directie Communicatie, directie Protocol, directie ICT.

1B. Wat doet het in de praktijk?

De FOD BuZa is een drievoudige organisatie die drie onderscheiden beleidsdomeinen combineert:

1. Klassieke diplomatie en buitenlands beleid:

• Beheer van het diplomatiek netwerk (118 posten)
• Bilaterale betrekkingen met alle landen
• Multilaterale diplomatie: VN-Veiligheidsraad (België was niet-permanent lid 2019-2020), NAVO, OVSE
• Coördinatie van het Belgische EU-beleid. Bijzonder complex door het "in foro interno, in foro externo"-principe

2. Consulaire dienstverlening:

• Bijstand aan Belgen in het buitenland (~500.000 geregistreerde Belgen in het buitenland)
• Visumafhandeling
• Legalisatie van documenten
• Paspoortproductie (contract van €105 mln over 10 jaar, geaudit door het Rekenhof in 2023)

3. Ontwikkelingssamenwerking:

• Strategische aansturing van het ontwikkelingsbeleid
• Beheer via Enabel (>2.500 medewerkers, ~€500 mln/jaar, actief in 20+ landen) en BIO (investeringsmaatschappij)
• Humanitaire hulp
• België draagt bij aan multilaterale fondsen (Wereldbank, EU, VN-agentschappen)

Overlap en versnippering. Het kernprobleem:

Het Belgische buitenlands beleid is een van de meest versnipperde ter wereld door het grondwettelijke principe "in foro interno, in foro externo" (art. 167 Grondwet). Dit betekent:

• Elke deelstaat is exclusief bevoegd voor de internationale aspecten van zijn interne bevoegdheden. Onderwijs, milieu, energie, landbouw, cultuur. Voor elk van deze domeinen voeren gewesten en gemeenschappen hun eigen buitenlands beleid.
• Vlaanderen heeft een volwaardig Departement Kanselarij en Buitenlandse Zaken (DKBUZA/FDFA) met ~290 medewerkers en 13 eigen "General Delegations" wereldwijd (Parijs, Londen, New York, Pretoria, Wenen, Rome, etc.). Vlaanderen heeft aangekondigd een eigen "Ministerie van Buitenlandse Zaken" op te richten.
• Wallonië heeft Wallonie-Bruxelles International (WBI) met 15 eigen Delegations Générales, 118 lokale medewerkers, 31 geëxpatrieerde medewerkers, plus AWEX met 66 economische en handelsadviseurs wereldwijd.
• De Fédération Wallonie-Bruxelles (FWB) werkt via WBI mee aan het internationale cultuur- en onderwijsbeleid.
• Brussel heeft een eigen agentschap hub.brussels voor buitenlandse handel en toerisme.

Resultaat: België heeft op veel locaties in de wereld niet één maar drie of vier parallelle vertegenwoordigingen: de federale ambassade, de Vlaamse delegatie, de Waalse/FWB-delegatie, en soms een apart handelskantoor. De coördinatie verloopt via de Interministeriële Conferentie voor Buitenlands Beleid (ICBZ), maar die functioneert slecht. Het CETA-debacle van 2016. Waarbij het Waals Parlement het EU-handelsakkoord met Canada blokkeerde. Is het bekendste voorbeeld van coördinatiefalen.

Prestatie-indicatoren en audits:

• Rekenhof (2023): Audit van het aankoopproces bij ADBA Consulaire Zaken. Conclusie: geen inkoopplan, geen inventaris van overheidsopdrachten, geen specifiek aankoopbeleid. Beperkte informatie-doorstroming in alle fases van het proces.
• OESO-DAC Peer Review (2015, update 2024): België scoort goed op kwaliteit van bilaterale hulp, maar er is te weinig coherentie tussen de vele actoren. De DGD verschuift naar een meer strategische rol, maar dit proces is nog niet afgerond.
• ODA-ratio: 0,48% BNI in 2024, ver onder de 0,7%-doelstelling. De 25%-besparing onder Arizona maakt het doel onbereikbaar vóór 2030.

1C. Internationale vergelijking

Nederland. Ministerie van Buitenlandse Zaken:

• ~150 ambassades en consulaten + 360 ereconsulaten (vergelijkbaar met België, maar Nederland is 50% groter qua bevolking)
• Budget 2025: €12,3 mld (incl. ontwikkelingssamenwerking en handel): een veel groter budget door de hogere ODA-uitgaven
• Cruciale verschil: Nederland heeft geen deelstaten met eigen buitenlands beleid. Eén minister, één ministerie, één diplomatiek netwerk. Geen parallelle vertegenwoordigingen, geen coördinatieprobleem.
• Nederland heeft wél een vergelijkbare discussie over besparingen op het diplomatieke netwerk (van 22% naar 10% in 2025)
• Buitenlandse handel valt onder een aparte minister (voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp), maar binnen hetzelfde ministerie. Geen organisatorische versnippering

Duitsland. Auswärtiges Amt:

• Federaal model, maar buitenlands beleid is exclusief federaal (art. 32 Grundgesetz). De Länder hebben een medezeggenschapsrecht via de Bundesrat bij verdragen die hun bevoegdheden raken, maar voeren geen eigen buitenlands beleid.
• ~230 posten wereldwijd met ~12.000 medewerkers
• Ontwikkelingssamenwerking valt onder een apart ministerie (BMZ) met een eigen uitvoeringsagentschap (GIZ, ~25.000 medewerkers)
• Les voor België: Zelfs in een federaal land kan buitenlands beleid exclusief federaal zijn, met constitutionele waarborgen voor deelstaat-inbreng

Denemarken. Udenrigsministeriet:

• ~100 posten, geïntegreerd ministerie voor buitenlandse zaken én ontwikkelingssamenwerking
• Eenheidsstaat. Geen versnippering
• Bekend om efficiëntie: Denemarken haalt structureel de 0,7% ODA-norm
• Sterk geïntegreerd digitaal platform voor consulaire dienstverlening

Zwitserland. EDA (Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten):

• Federaal én meertalig, maar buitenlands beleid is exclusief federaal (art. 54 Bundesverfassung)
• Kantons hebben een consultatieplicht maar geen eigen buitenlandse vertegenwoordigingen
• ~170 posten, ~5.500 medewerkers
• Ontwikkelingssamenwerking (DEZA/DDC) zit binnen hetzelfde departement. Geïntegreerd model
• Cruciaal: Zwitserland bewijst dat een meertalig federaal land buitenlands beleid federaal kan houden

1D. Knelpunten en kritiek

1. Versnippering en overlap. Het fundamentele probleem: De Belgische staatsstructuur creëert een unieke situatie: minstens 5 ministers zijn betrokken bij buitenlands beleid (federaal + 3 gewesten/gemeenschappen + Brussel), met elk hun eigen administratie, delegaties en budgetten. Geen enkel ander OESO-land heeft dit. De "in foro externo"-regel was bedoeld om beleidsconsistentie te garanderen, maar het effect is het tegenovergestelde: versnippering, overlap, en coördinatiefalen.

2. Het CETA-debacle (2016): Het Waals Parlement blokkeerde maandenlang het CETA-handelsverdrag met Canada. Dit leidde tot een internationale diplomatieke crisis en beschadigde België's reputatie als betrouwbare EU-partner. Het illustreerde de structurele kwetsbaarheid van het "in foro externo"-principe.

3. Rekenhof-kritiek op aankoopbeleid (2023): Geen inkoopplan, geen overzicht van lopende contracten, onvoldoende informatiedoorstroming. Het paspoortcontract van €105 mln werd kritisch doorgelicht.

4. Afkalvende ODA: De 25%-besparing op ontwikkelingssamenwerking onder Arizona (2025) is een trendbreuk. België zakt verder weg van de 0,7%-norm. Dit ondergraaft de geloofwaardigheid van België als donor én als kandidaat voor internationale functies.

5. Academische kritiek op coherentie: Een Cairn.info-publicatie (2025) documenteert "Belgium's foreign policy amid federalization, decentralization, and fragmentation: the strive for coherence". De conclusie is dat de Interministeriële Conferentie voor Buitenlands Beleid onvoldoende functioneert als coördinatiemechanisme.

6. Parallelle diplomatieke netwerken: Vlaanderen (13 delegaties, ~290 medewerkers DKBUZA), Wallonië/FWB (15 delegaties WBI + 66 AWEX-adviseurs), Brussel (hub.brussels): dit alles naast de 118 federale posten. De totale kost van alle parallelle netwerken samen is ondoorzichtig.

Fase 2: Toetsing aan de 9 Principes

Synthese: 4× ❌ Faalt, 4× ⚠️ Gedeeltelijk, 0× ✅ Voldoet. De grootste winst zit bij eenvoud (afschaffen parallelle netwerken), transparantie (één aanspreekpunt per land), en internationaal bewezen (federaal model naar Duits/Zwitsers voorbeeld).

Fase 3: HART-voorstel

3A. Classificatie

🟠 Hervormd fundamenteel stroomlijnen en ontvlechten

3B. Concreet voorstel

HART stelt een tweefasenhervorming voor. Het einddoel blijft één geïntegreerd diplomatiek netwerk onder federale regie, maar de weg ernaartoe is realistisch en juridisch haalbaar.

Fase 1 — Specialisatie via Bijzondere Wet (realiseerbaar binnen één legislatuur)

Het grondwettelijke principe "in foro interno, in foro externo" (art. 167) zit te diep verankerd om op korte termijn te schrappen — dat vereist een tweederdemeerderheid die politiek niet haalbaar is. Daarom kiest HART als eerste stap voor een Bijzondere Wet die:

1. Bevoegdheidspakketten homogeniseert. Via een Bijzondere Wet worden overlappende buitenlandse bevoegdheden gebundeld in duidelijke, niet-overlappende thematische blokken. Elke entiteit krijgt een helder, exclusief domein in het buitenland.

2. De bestaande diplomatieke netwerken laat specialiseren per thema. In plaats van vier netwerken die elk hetzelfde doen in dezelfde steden, specialiseert elk netwerk zich:

   • Federaal (FOD BuZa): klassieke diplomatie, veiligheid, multilaterale organisaties, EU-coördinatie
   • Vlaanderen (DKBUZA/FIT): handel en investeringen in prioritaire markten (technologie, logistiek, chemie)
   • Wallonië/FWB (WBI/AWEX): culturele diplomatie, Francofonie, onderwijs- en onderzoeksamenwerking
   • Brussel (hub.brussels): EU-institutionele relaties, congrestoerisme, stedenbanden

   Dit elimineert overlap zonder grondwetswijziging. Geen drie handelsadviseurs meer op dezelfde beurs.

3. Eén coördinatieprotocol invoert. De 545 DGE-vergaderingen per jaar worden vervangen door een permanent Coördinatiecomité Buitenlands Beleid (naar Nederlands BNC-model), met wekelijkse afstemming en schriftelijke procedure voor routinedossiers.

4. Gedeelde infrastructuur verplicht. Waar meerdere netwerken in dezelfde stad actief zijn, delen ze kantoorruimte, administratie en logistiek via de federale ambassade ("Belgium House"-model). Operationeel onder de ambassadeur, inhoudelijk aangestuurd door de bevoegde entiteit.

Fase 2 — Volledige integratie (na grondwetsherziening)

Het einddoel blijft: buitenlands beleid wordt exclusief federaal, zoals in Duitsland (art. 32 Grundgesetz) en Zwitserland (art. 54 Bundesverfassung). Het "in foro externo"-principe wordt geschrapt uit de Grondwet (art. 167). Concreet:

1. Eén diplomatiek netwerk onder federale regie. De parallelle Vlaamse delegaties (13), WBI-delegaties (15), AWEX-kantoren (66) en hub.brussels worden volledig geïntegreerd in het federale diplomatieke netwerk.

2. Deelstaatdesks op ambassades. Medewerkers die deelstaatbelangen behartigen (handel, cultuur, onderwijs), gefinancierd door de deelstaat maar operationeel onder de ambassadeur. Dit is het model dat Duitsland hanteert voor de Wirtschaftsabteilung op ambassades.

3. Gegarandeerd consultatie- en adviesrecht voor deelstaten via het Intergouvernementeel Overlegorgaan (dat de Senaat vervangt), maar geen eigen buitenlands beleid meer.

Voor beide fasen:

• Ontwikkelingssamenwerking blijft federaal. Enabel en BIO blijven bestaan en worden versterkt. De 25%-besparing wordt teruggedraaid zodra de begrotingsruimte het toelaat, met een wettelijk vastgelegd groeipad richting 0,55% BNI (realistischer dan 0,7% op korte termijn).

• FOD wordt gestroomlijnd. Van 8 DG's naar 5:

  • DG Diplomatie (fusie van DGB + DGM)
  • DG Europa
  • DG Consulaire Zaken (versneld digitaliseren)
  • DG Ontwikkelingssamenwerking
  • DG Bedrijfsvoering (fusie P&O + B&B + ICT)

Internationaal model: Duitsland (exclusief federaal buitenlands beleid + deelstaat-consultatie via Bundesrat) gecombineerd met Zwitserland (meertalig federaal land met exclusief federale diplomatie). Fase 1 is geïnspireerd op het advies van prof. David Criekemans (Universiteit Antwerpen, auteur Routledge Handbook on Paradiplomacy, 2026): specialisatie en homogenisering via Bijzondere Wet als juridisch haalbare tussenstap.

Geschatte efficiëntiewinst:

• Fase 1 (specialisatie): besparing van naar schatting €20-35 mln/jaar door eliminatie van overlap, gedeelde infrastructuur en reductie coördinatiekosten
• Fase 2 (volledige integratie): bijkomende besparing van €30-45 mln/jaar (totaal €50-80 mln/jaar)
• Stroomlijning FOD intern: ~10-15% efficiëntiewinst door minder overhead
• Eén stem op het internationale toneel: onmeetbaar, maar strategisch cruciaal (geen herhaling CETA-debacle)

Implementatiepad:

• Fase 1: Bijzondere Wet (bijzondere meerderheid, maar geen grondwetswijziging). Realiseerbaar binnen één legislatuur. Overgangsperiode van 2 jaar voor thematische herverkaveling.
• Fase 2: Vereist grondwetswijziging (art. 167): tweederdemeerderheid nodig. Overgangsperiode van 5 jaar voor volledige integratie van regionale netwerken. Kan worden meegenomen in de grote staatshervorming die HART voorstelt.
• Samenwerkingsakkoorden tussen federaal en deelstaten voor de gedeelde infrastructuur (fase 1) en deelstaatdesks (fase 2)

Fase 4: Partijpunt (Website-klare tekst)

Deel A: Het partijpunt

FOD Buitenlandse Zaken. Hervormd België heeft niet één buitenlands beleid, maar minstens vijf. HART maakt daar op termijn één slagkrachtig diplomatiek netwerk van. Als eerste stap: de bestaande netwerken specialiseren per thema en overlap elimineren via een Bijzondere Wet. Het einddoel: één diplomatiek corps onder federale regie, met deelstaatinbreng maar zonder parallelle schaduwdiplomatie.

Deel B: De uitleg

Hoe het nu werkt

De FOD Buitenlandse Zaken beheert 118 diplomatieke posten wereldwijd met circa 2.800 medewerkers. Dat klinkt normaal. Tot je beseft dat daarnaast Vlaanderen 13 eigen delegaties heeft (290 medewerkers), Wallonië/FWB 15 delegaties plus 66 handelsadviseurs, en Brussel een eigen buitenlandsbureau. In totaal zijn er minstens vijf ministers met buitenlandse bevoegdheden. De reden: een grondwettelijk principe dat zegt dat elke deelstaat zijn eigen buitenlands beleid mag voeren voor alles waarvoor die deelstaat intern bevoegd is. Energie, onderwijs, milieu, cultuur. Voor elk domein een apart buitenlands spoortje.

Wat er mis gaat

Het resultaat is chaos die niemand nog overziet. In 2016 blokkeerde het Waals Parlement het CETA-handelsverdrag met Canada. Een internationale diplomatieke crisis die België's reputatie beschadigde. Het Rekenhof stelde in 2023 vast dat de consulaire dienst geen inkoopplan heeft, geen overzicht bijhoudt van lopende contracten, en onvoldoende informatie doorgeeft aan beslissers. Ondertussen is de ODA-bijdrage gezakt tot 0,48% van het BNI (ver onder de beloofde 0,7%) en bespaart de Arizona-regering nog eens 25% op ontwikkelingssamenwerking. Niemand kan zeggen hoeveel alle parallelle buitenlandse netwerken samen kosten. Die cijfers bestaan simpelweg niet op één plek.

Hoe het elders werkt

Duitsland is een federaal land met zestien Länder. Maar buitenlands beleid is exclusief federaal. De Länder worden geconsulteerd via de Bundesrat als hun bevoegdheden geraakt worden, maar ze hebben geen eigen ambassades of delegaties. Zwitserland. Meertalig, federaal, met 26 kantons. Doet exact hetzelfde: één diplomatiek netwerk, exclusief federaal. Nederland heeft 150 ambassades en werkt met één ministerie, zonder parallelle regionale kantoren. Denemarken haalt structureel de 0,7% ODA-norm met een geïntegreerd ministerie. Al deze landen presteren beter op de internationale ranglijsten met minder institutionele complexiteit.

Wat HART voorstelt

Een tweefasenhervorming. Het einddoel is één diplomatiek netwerk onder federale regie, maar de eerste stap is realistisch en juridisch haalbaar zonder grondwetswijziging.

Stap 1: specialisatie via Bijzondere Wet. De vier parallelle netwerken blijven bestaan, maar specialiseren zich per thema. Het federale netwerk houdt klassieke diplomatie en veiligheid. Vlaanderen focust op handel en investeringen. Wallonië/FWB op culturele diplomatie en Francofonie. Brussel op EU-institutionele relaties. Overlap verdwijnt: geen drie handelsadviseurs meer op dezelfde beurs. Waar meerdere netwerken in dezelfde stad zitten, delen ze kantoorruimte via de ambassade. De 545 coördinatievergaderingen per jaar worden vervangen door een permanent coördinatiecomité naar Nederlands model. Dit is haalbaar via een Bijzondere Wet, binnen één legislatuur.

Stap 2: volledige integratie na grondwetsherziening. De "in foro externo"-regel in de Grondwet wordt geschrapt. Alle parallelle netwerken worden geïntegreerd in het federale diplomatieke netwerk. Op ambassades komen deelstaatdesks: medewerkers die deelstaatbelangen behartigen, gefinancierd door de deelstaat maar operationeel onder de ambassadeur. Deelstaten krijgen een gegarandeerd consultatie- en adviesrecht via het Intergouvernementeel Overlegorgaan, maar voeren geen apart buitenlands beleid meer.

De FOD zelf wordt gestroomlijnd van 8 naar 5 directies-generaal. Enabel en de ontwikkelingssamenwerking blijven federaal en worden versterkt met een wettelijk groeipad naar 0,55% BNI.

Wat het oplevert

Al na stap 1: een einde aan de overlap, gedeelde infrastructuur, en een professionelere handelsdiplomatie waar drie adviseurs niet meer dezelfde klant benaderen op dezelfde beurs. Geschatte besparing: €20-35 miljoen per jaar. Na stap 2: één stem die spreekt namens België, geen herhaling van het CETA-debacle, en een totale besparing van €50-80 miljoen per jaar. Een transparant systeem waar de burger kan zien wie verantwoordelijk is. En een geloofwaardiger ontwikkelingsbeleid met een realistisch maar bindend groeipad. Duitsland en Zwitserland bewijzen dat het einddoel werkt. Zelfs voor federale en meertalige landen.

Fase 5: Bronnenlijst