Mandaten & Governance bij Intercommunales: Audit

Datum: 2026-04-01 Lijn: Mandaten & governance (Intercommunales) Status: 🟠 Nieuw/hervormd. Fundamenteel anders inrichten

Fase 1: Diepteonderzoek

1A. Wat is het precies?

Intercommunales zijn samenwerkingsverbanden tussen twee of meer gemeenten om taken van gemeentelijk belang gezamenlijk uit te voeren. België telt ruim 200 intercommunales: 234 in de officiële lijst van publieke eenheden (2025), waarvan 122 onder Vlaams, 96 onder Waals, 9 onder Brussels, 3 onder Duitstalig en 4 onder gemengd toezicht. Daarnaast bestaan er dochterstructuren in privaatrechtelijke vorm. Ze opereren in sectoren als energiedistributie (Fluvius, ORES), watervoorziening (Vivaqua, Farys), afvalverwerking, streekontwikkeling en ICT.

Juridische basis:

• Vlaanderen: Decreet over het lokaal bestuur van 22 december 2017 (Deel 3, Titel 3), in werking sinds 1 januari 2019, dat het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking van 6 juli 2001 verving
• Wallonië: Code de la démocratie locale et de la décentralisation (CDLD), strenger gemaakt bij de decreten van 29 maart 2018 (bestuur en transparantie)
• Brussel: ordonnantie van 19 juli 2001 (toezicht op de intercommunales), aangevuld door de ordonnantie van 5 juli 2018; de federale wet van 22 december 1986 betreffende de intercommunales vormt de oorsprong

De governance-structuur van een intercommunale bestaat typisch uit:

• Een algemene vergadering (vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten)
• Een raad van bestuur (politiek aangeduide bestuurders; in Vlaanderen hoogstens 15)
• In Wallonië onder meer een auditcomité en een bezoldigingscomité (sinds 2018); in Vlaanderen zijn de directiecomités sinds het Decreet Lokaal Bestuur afgeschaft
• Eventueel: dochterstructuren in privaatrechtelijke vorm (nv, vzw) die aan minder strenge regels onderworpen zijn

Mandaten in cijfers:

• Alleen in Vlaamse intercommunales: 5.322 betaalde mandaten in 127 structuren, geteld op basis van jaarverslagen bij de Nationale Bank en publicaties in het Staatsblad; ruim 6.000 als ook de kleinere structuren meetellen. Ongeveer 3.000 daarvan zaten in de raden van bestuur (VRT NWS, 2017)
• Een nationale telling van alle betaalde intercommunale mandaten bestaat niet
• Het Decreet Lokaal Bestuur beperkte de raden van bestuur tot hoogstens 15 leden en schafte de directiecomités af (in werking sinds 2019). Bij de goedkeuring in 2017 stelde de bevoegde minister dat door de integratie van OCMW en gemeente en de maatregelen voor de intercommunales samen minstens 2.500 mandaten verdwijnen
• Presentiegeld: in Vlaanderen per vergadering nooit hoger dan het hoogste presentiegeld voor een gemeenteraadszitting in een deelnemende gemeente (voor de voorzitter hoogstens het dubbele), en dat ligt zelf tussen €60,63 en €265,25 (sinds 1 maart 2025, geïndexeerd)
• Cumul: in Wallonië mag een gemeenteraadslid of lid van het college hoogstens drie bezoldigde bestuursmandaten in intercommunales en vergelijkbare structuren hebben (sinds 2018)

Vergoedingen: De mandatenlijsten die bij het Rekenhof worden ingediend, zijn openbaar; het privé-initiatief Cumuleo maakt ze doorzoekbaar in ranglijsten. De best betaalde aangifteplichtigen kwamen in 2023 boven €1 miljoen per jaar, maar vooral via bestuursfuncties bij overheidsbedrijven en banken (zoals bpost en Belfius), niet via intercommunales. Voor intercommunales zelf ontbreekt een centraal overzicht van wat elke bestuurder, ook in de dochterstructuren, ontvangt.

1B. Wat doet het in de praktijk?

Het governance-systeem van intercommunales is bedoeld om democratische controle te garanderen op gemeentelijke samenwerking. In de praktijk werkt het anders:

Structurele problemen:

1. Privaatrechtelijke dochterstructuren ontsnappen aan toezicht. Het Publifin/Nethys-schandaal (2016-2017) toonde aan dat intercommunales nv's en dochterondernemingen oprichten die niet onder de publiekrechtelijke regels vallen. Bij de Luikse intercommunale Publifin kregen 31 mandatarissen in drie adviserende "sectorcomités" €1.340 tot €2.871 bruto per maand, zonder dat ze aanwezig moesten zijn. In drie jaar ging het om meer dan €2,5 miljoen aan vergoedingen voor vrijwel geen prestatie.

2. De overheid is alles tegelijk. In intercommunales vervult de overheid de rollen van aandeelhouder, bestuurder, regulator, toezichthouder, subsidieverstrekker én klant: een fundamenteel onverenigbare combinatie die belangenvermenging structureel maakt.

3. Private tussenstructuren ontsnapten aan de regels. Bij Publipart, een private dochter van de intercommunale Publilec (voor bijna 59% in handen van Publifin, met onder meer de stad Gent als aandeelhouder), kregen 17 bestuurders samen meer dan €350.000 bruto per jaar (2017). Als private tussenstructuur ontsnapte Publipart aan de regels voor intercommunales, inclusief de vergoedingsplafonds.

4. Cumul als verdienmodel. Politici stapelen mandaten in meerdere intercommunales en dochterstructuren. Het beruchte voorbeeld: de topman van Nethys, de private dochter van Publifin, tegelijk burgemeester, verdiende €839.000 bruto per jaar (2015: €593.000 vast plus €246.000 variabel, zoals hij in 2017 voor de Waalse onderzoekscommissie verklaarde). In het Vlaamse landschap ging het om minstens 5.322 betaalde mandaten (2017), vaak met minimale tijdsinvestering.

5. Gemeenteraden hebben nauwelijks grip. De feitelijke beslissingen vallen in de raad van bestuur en de directie. Gemeenteraadsleden die zetelen in de algemene vergadering hebben te weinig informatie, te weinig expertise en te weinig tijd om écht controle uit te oefenen.

Evaluaties:

• Rekenhof: publiceert jaarlijks de mandatenlijsten van alle openbare mandatarissen, niet alleen die van intercommunales. In 2025 werden 10.972 van de 11.003 vereiste mandatenlijsten ingediend (99,72%, mandaten uitgeoefend in 2024). Het Rekenhof kan de volledigheid en correctheid van de aangiften niet garanderen en is niet bevoegd om na te gaan of de regels over bezoldigingen en cumul worden nageleefd
• BelConLawBlog (2017) over de Vlaamse maatregelen na Publifin: ze "rommelen hoofdzakelijk in de marge". De structurele problemen (belangenvermenging, democratisch tekort, privaatrechtelijke ontsnappingsroutes) zijn niet opgelost

1C. Internationale vergelijking

Nederland: Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)

Nederland kent een vergelijkbaar systeem van intergemeentelijke samenwerking via gemeenschappelijke regelingen. Een wijziging van de Wgr, in werking sinds 1 juli 2022, versterkte de democratische legitimiteit:

• Actieve informatieplicht: Het bestuur van een gemeenschappelijke regeling moet de gemeenteraad actief informeren, vergelijkbaar met de informatieplicht van het college aan de raad. Dit geldt niet alleen voor te nemen besluiten, maar voor álle informatie die de raad nodig heeft.
• Gemeenschappelijke adviescommissie: Raadsleden van deelnemende gemeenten kunnen een gezamenlijke adviescommissie oprichten, als klankbord en stem van de raden tegenover het bestuur van de regeling.
• Regionaal onderzoeksrecht: Gemeenteraden kunnen samen een gemeenschappelijke onderzoekscommissie instellen om het functioneren van de volledige regeling te onderzoeken.
• Burgerparticipatie: Inwoners en belanghebbenden kunnen betrokken worden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het beleid van de regeling.
• Centraal register: Sinds 1 juli 2021 moeten alle gemeenschappelijke regelingen in het GR-register op Overheid.nl staan: openbaar en doorzoekbaar, met de deelnemers en de overgedragen bevoegdheden.
• Vergoedingen: Wethouders en burgemeesters krijgen voor hun werk in het bestuur van een gemeenschappelijke regeling geen vergoeding, alleen een tegemoetkoming in de kosten. Andere bestuursleden krijgen een vergoeding die "in redelijke verhouding" moet staan tot het werk (Wgr, artikel 21).

Duitsland: Zweckverbände

In Duitsland werken gemeenten samen via Zweckverbände (doelverbanden). De governance is fundamenteel anders:

• Het uitgangspunt is ehrenamtlich bestuur (als vrijwillige nevenfunctie). In Brandenburg bijvoorbeeld kan de leiding van een Zweckverband ehrenamtlich of beroepsmatig zijn; wie het ehrenamtlich doet, krijgt een "angemessene Aufwandsentschädigung" (passende onkostenvergoeding) volgens een vergoedingsreglement van het verband.
• Het is openbaar dienstwerk, geen verdienmodel.
• Democratische inbedding via de verbandsvergadering, waarin de deelnemende gemeenten vertegenwoordigd zijn.

Denemarken

Denemarken fuseerde in 2007 zijn 271 gemeenten tot 98. Ook na die schaalvergroting blijft intergemeentelijke samenwerking belangrijk:

• Elke gemeente neemt gemiddeld deel aan 47 samenwerkingsverbanden met andere gemeenten of met private bedrijven.
• Danmarks Statistik publiceert jaarlijks kerncijfers uit de rekeningen van alle 98 gemeenten, zodat burgers en bestuurders ze makkelijk kunnen vergelijken.

Kernverschil: In Nederland, Duitsland en Denemarken is intergemeentelijke samenwerking een instrument voor betere dienstverlening. In België is het verworden tot een systeem van politieke benoemingen en mandatenverdeling.

1D. Knelpunten en kritiek

1. Publifin/Nethys-schandaal (2016-2017): Het breekpunt. Mandatarissen die maandelijks vergoedingen opstreken in comités waar ze niet aanwezig moesten zijn, en een topman met een verloning van honderdduizenden euro's per jaar via private dochters. Het leidde tot hervormingen in zowel Vlaanderen als Wallonië, maar een juridische analyse (BelConLawBlog, 2017) noemde de Vlaamse maatregelen al bij hun voorstelling onvoldoende.

2. Structurele belangenvermenging: De overheid als aandeelhouder, bestuurder, regulator én klant is een fundamenteel governance-probleem dat door geen enkel decreet is opgelost.

3. Democratisch tekort: Gemeenteraadsleden hebben in de praktijk onvoldoende grip op intercommunales. De algemene vergadering is vaak een formaliteit.

4. Privaatrechtelijke ontsnappingsroutes: Ondanks hervormingen blijven dochterstructuren in NV-vorm een manier om publiek toezicht te omzeilen.

5. Regionale fragmentatie: Elke regio (Vlaanderen, Wallonië, Brussel) heeft eigen regels, wat leidt tot een lappendeken van governance-normen.

6. Gebrek aan resultaatmeting: Er zijn nauwelijks KPI's of prestatie-indicatoren voor intercommunales. Functioneren ze goed? Niemand die het systematisch meet.

7. Geen controle op de vergoedingen: Het Rekenhof publiceert de mandatenlijsten, maar kan hun correctheid niet garanderen en is niet bevoegd om de regels over bezoldigingen en cumul te controleren. Een privé-initiatief, Cumuleo.be, moet de aangiften doorzoekbaar maken.

Fase 2: Toetsing aan de 9 Principes

Synthese: 0 × ✅, 2 × ⚠️, 7 × ❌. De governance van intercommunales faalt op vrijwel alle principes. De grootste winst is te boeken op transparantie (principe 2), resultaatgerichtheid (principe 7) en eenvoud (principe 4).

Fase 3: HART-voorstel

3A. Classificatie

🟠 Nieuw/hervormd Fundamenteel anders inrichten

Intercommunale samenwerking zelf is zinvol en nodig. Het probleem zit in de governance: de mandatencultuur, het gebrek aan transparantie, de democratische tekorten en de privaatrechtelijke ontsnappingsroutes. HART wil de samenwerking behouden maar de governance radicaal hervormen naar Nederlands-Scandinavisch model.

3B. Concreet voorstel

1. Verplicht nationaal register van alle intercommunale mandaten en vergoedingen

• Naar het voorbeeld van het Nederlandse GR-register, maar ruimer: één centraal, doorzoekbaar, publiek platform met alle intercommunales, hun bestuurders, vergoedingen, budgetten en prestaties.
• Inclusief alle dochterstructuren, NV's en vzw's waarin intercommunales deelnemen.
• Real-time bijgewerkt, niet jaarlijks achteraf.

2. Maximumvergoeding en cumulverbod

• Presentiegeld geplafonneerd naar Vlaams model (per vergadering nooit hoger dan het presentiegeld voor een gemeenteraadszitting, in Vlaanderen hoogstens €265,25 sinds 1 maart 2025, geïndexeerd; voor de voorzitter het dubbele) voor álle intercommunales en hun dochterstructuren in heel België.
• Maximaal één bezoldigd mandaat in intercommunales per persoon.
• Totale vergoeding uit publieke mandaten geplafonneerd op 150% van de parlementaire vergoeding (bestaat al voor lokale mandatarissen in Wallonië: €232.760,55 in 2025; handhaven en uitbreiden).
• Actieve parlements- en regeringsleden mogen niet zetelen in raden van bestuur van intercommunales.

3. Afschaffing privaatrechtelijke tussenstructuren

• Alle dochterstructuren van intercommunales vallen onder dezelfde publiekrechtelijke regels.
• Geen NV's of vzw's meer als ontsnappingsroute voor publiekrechtelijk toezicht.
• Overgangsperiode van 3 jaar om bestaande structuren om te vormen.

4. Democratische controle versterken naar Nederlands Wgr-model

• Actieve informatieplicht van het intercommunale bestuur aan alle deelnemende gemeenteraden.
• Gemeenteraadsleden kunnen een gezamenlijke controlecommissie oprichten.
• Regionaal onderzoeksrecht: gemeenteraden kunnen samen onderzoek laten doen naar het functioneren van een intercommunale.
• Burgerparticipatie: inspraakmogelijkheden bij beslissingen van intercommunales.

5. Verplichte KPI's en benchmarking

• Elke intercommunale publiceert jaarlijks prestatie-indicatoren: kosten per inwoner, klanttevredenheid, efficiëntie.
• Benchmarking tussen vergelijkbare intercommunales (bv. alle afvalintercommunales onderling).
• Onafhankelijke audit om de 5 jaar, uitgevoerd door het Rekenhof of een extern bureau.

6. Eén regelgevingskader voor heel België

• De lappendeken (Vlaams decreet, Waals CDLD, Brusselse ordonnantie) vervangen door één federaal kader met minimumnormen voor governance, transparantie en vergoedingen, bij wet met instemming van de Raad van de Deelstaten (art. 27 §2 HART-grondwet).
• Deelstaten mogen strengere regels hanteren (het toezicht op de gemeenten en de intercommunales is een deelstaatbevoegdheid), maar niet soepelere.

Geschatte impact:

• Besparing op mandaatvergoedingen: geen apart bedrag. Een nationale telling van de betaalde mandaten en hun vergoedingen bestaat niet, en in Vlaanderen zijn de presentiegelden al geplafonneerd op het niveau van de gemeenteraad. De besparing op mandaten telt mee in de raming van de audit Intercommunales (rationalisatie naar ~55 nutsbedrijven), zodat ze niet dubbel geteld wordt.
• Efficiëntiewinst door consolidatie dochterstructuren: niet becijferbaar maar substantieel
• Vertrouwenswinst bij de burger: onbetaalbaar

Internationaal referentiemodel: Nederland (Wgr, gewijzigd in 2022) voor democratische controle en transparantie; Duitsland voor de cultuur van ehrenamtlich, bescheiden vergoed lokaal bestuur; Denemarken voor prestatiemeting en benchmarking.

Implementatiepad:

• Jaar 1: Nationaal register operationeel + cumulverbod + vergoedingsplafond
• Jaar 2: Afbouw privaatrechtelijke dochterstructuren + controlecommissies operationeel
• Jaar 3: Verplichte KPI's en eerste benchmarkronde
• Jaar 5: Eerste onafhankelijke auditcyclus afgerond

Fase 4: Partijpunt (Website-klare tekst)

Deel A: Het partijpunt

Mandaten & governance intercommunales: hervormd Eén verplicht register voor alle intercommunale mandaten en vergoedingen, een streng cumulverbod en echte democratische controle door gemeenteraden, zoals Nederland het al doet.

Deel B: De uitleg

Hoe het nu werkt

België telt ruim 200 intercommunales (234 in de officiële lijst van publieke eenheden, 2025) die samenwerking tussen gemeenten organiseren, van energiedistributie (Fluvius, ORES) tot afvalverwerking en watervoorziening. Alleen al in Vlaanderen ging het om 5.322 betaalde mandaten in 127 structuren (2017), en om ruim 6.000 als ook de kleinere structuren meetellen. Een nationale telling bestaat niet. Bovenop de intercommunales zelf bestaan er dochterstructuren in nv- en vzw-vorm die aan soepelere regels onderworpen zijn.

Wat er mis gaat

De governance van intercommunales is een schoolvoorbeeld van wat er mis kan gaan als politiek en bestuur door elkaar lopen. Het Publifin/Nethys-schandaal in Luik (2016-2017) legde bloot dat 31 mandatarissen €1.340 tot €2.871 bruto per maand ontvingen in adviserende "sectorcomités", zonder dat ze ook maar aanwezig moesten zijn: meer dan €2,5 miljoen in drie jaar. De topman van Nethys, de private dochter van Publifin, verdiende €839.000 bruto per jaar (2015).

Maar Publifin was geen uitzondering; het was een symptoom. Ook in Publipart, een private dochter van de intercommunale Publilec met Waalse en Vlaamse aandeelhouders (Publifin, de stad Gent), kregen de 17 bestuurders samen meer dan €350.000 per jaar (2017), buiten de regels voor intercommunales. De overheid speelt bij intercommunales tegelijk de rol van aandeelhouder, bestuurder, regulator, toezichthouder en klant. Dat is alsof je je eigen examen mag afnemen.

Na Publifin kwamen er hervormingen: Vlaanderen beperkte de raden van bestuur tot 15 leden, schafte de directiecomités af en koppelde het presentiegeld aan dat van een gemeenteraadszitting. Wallonië voerde auditcomités, bezoldigingsverslagen en een maximum van drie bezoldigde bestuursmandaten per lokale mandataris in. Maar een juridische analyse noemde de Vlaamse maatregelen al bij hun voorstelling "rommelen in de marge". De fundamentele problemen, zoals belangenvermenging, privaatrechtelijke ontsnappingsroutes en het gebrek aan prestatiemeting, zijn niet opgelost. Het Rekenhof publiceert elk jaar de mandatenlijsten, maar is niet bevoegd om na te gaan of de regels over bezoldigingen en cumul worden nageleefd.

Gemeenteraadsleden, die namens de burger de controle zouden moeten uitoefenen, staan machteloos. Ze krijgen te weinig informatie, hebben geen onderzoeksrecht, en de algemene vergadering van de intercommunale is doorgaans een formaliteit.

Hoe het elders werkt

In Nederland versterkte een wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), in werking sinds 1 juli 2022, de controle door de gemeenteraden. Het bestuur van een samenwerkingsverband heeft een actieve informatieplicht naar de gemeenteraden, niet alleen over besluiten, maar over álles wat de raad nodig heeft. Raadsleden van deelnemende gemeenten kunnen een gemeenschappelijke adviescommissie oprichten en samen een onderzoekscommissie instellen naar het functioneren van de samenwerking. Alle regelingen staan in een centraal, openbaar, doorzoekbaar register (GR-register op Overheid.nl). Wethouders en burgemeesters krijgen voor hun werk in zo'n bestuur geen vergoeding; andere bestuursleden krijgen een vergoeding die in redelijke verhouding moet staan tot het werk.

In Duitsland is besturen in een Zweckverband (doelverband) in de regel ehrenamtlich: een vrijwillige nevenfunctie met een passende onkostenvergoeding. Het is lokaal dienstwerk, geen verdienmodel. In Denemarken neemt elke gemeente gemiddeld deel aan 47 samenwerkingsverbanden, en de kerncijfers van alle gemeenten worden jaarlijks openbaar gemaakt zodat ze onderling vergeleken kunnen worden.

Wat HART voorstelt

Zes concrete maatregelen:

1. Eén nationaal register Naar het voorbeeld van het Nederlandse GR-register, maar ruimer: alle intercommunales, hun bestuurders, vergoedingen, budgetten en prestaties in één doorzoekbaar, publiek platform. Inclusief alle dochterstructuren. Real-time bijgewerkt, niet jaarlijks achteraf.

2. Streng cumulverbod Maximaal één bezoldigd intercommunaal mandaat per persoon. Presentiegeld in het hele land geplafonneerd op het niveau van een gemeenteraadszitting, zoals in Vlaanderen, ook in de dochterstructuren. Totale vergoeding uit publieke mandaten geplafonneerd op 150% van de parlementaire vergoeding. Actieve parlementsleden en ministers mogen niet zetelen in intercommunale raden van bestuur.

3. Einde aan privaatrechtelijke ontsnappingsroutes Alle dochterstructuren van intercommunales vallen onder dezelfde publiekrechtelijke regels. Geen NV's meer als schuilplaats voor publiek toezicht. Overgangsperiode: 3 jaar.

4. Echte democratische controle Actieve informatieplicht van het intercommunale bestuur aan gemeenteraden. Recht om een gezamenlijke controlecommissie op te richten. Regionaal onderzoeksrecht. Inspraakmogelijkheden voor burgers.

5. Verplichte prestatiemeting Elke intercommunale publiceert jaarlijks KPI's: kosten per inwoner, klanttevredenheid, efficiëntie. Benchmarking tussen vergelijkbare intercommunales. Onafhankelijke audit om de 5 jaar.

6. Eén regelgevingskader De lappendeken van Vlaamse, Waalse en Brusselse regels vervangen door één federaal minimumkader. Deelstaten mogen strenger, niet soepeler.

Wat het oplevert

Minder betaalde mandaten en geplafonneerde vergoedingen besparen geld; dat zit mee in de raming voor de rationalisatie van de intercommunales. Maar het echte rendement zit elders: intercommunales die gecontroleerd worden op prestaties en transparantie werken efficiënter, leveren betere diensten en kosten de burger minder. En misschien nog belangrijker: burgers die kunnen zien wie wat verdient en wat het oplevert, vertrouwen de politiek weer een klein beetje meer.

Nederland, Duitsland en Denemarken bewijzen dat intergemeentelijke samenwerking kan zonder graaicultuur. Het enige wat nodig is: de politieke wil om de eigen mandaten aan banden te leggen.

Fase 5: Bronnenlijst

• Herzien: 2026-09-27 (factcheck: cijfers, bronnen, tijdloze formulering)