Intercommunales (Fluvius, ORES, Vivaqua, etc.): Audit 2026-04-01

Lijn: Intercommunales. Water, energie, afval, ICT Status: 🟠 Hervormd Auditor: Geautomatiseerd (HART-staatshervorming-audit)

Fase 1: Diepteonderzoek

1A. Wat is het precies?

Definitie: Een intercommunale is een samenwerkingsverband van twee of meer gemeenten om taken van gemeentelijk belang gezamenlijk te realiseren. Ze opereren in sectoren als energiedistributie, waterbeheer, afvalverwerking, rioleringen, kabeltelevisie, streekontwikkeling en sociale huisvesting.

Juridische basis:

• Vlaanderen: Decreet Lokaal Bestuur (22 december 2017, in werking 1 januari 2019), dat het Decreet Intergemeentelijke Samenwerking (2001) vervangt.
• Wallonië: Code de la Démocratie Locale et de la Décentralisation (CDLD), Boek V. Na het Publifin-schandaal strenger gemaakt bij de decreten van 29 maart 2018 (bestuur en transparantie).
• Brussel: Ordonnantie van 19 juli 2001 (toezicht op de intercommunales), aangevuld door de ordonnantie van 5 juli 2018 over intercommunale samenwerking.
• Federaal (oorsprong): Wet van 22 december 1986 betreffende de intercommunales.

Aantal en spreiding:

• Totaal België: ruim 200 intercommunales: de officiële lijst van publieke eenheden van het Instituut voor de Nationale Rekeningen telt er 234 (actief in 2025).
• Vlaanderen: 122 onder Vlaams toezicht, georganiseerd als opdrachthoudende verenigingen, dienstverlenende verenigingen of projectverenigingen.
• Wallonië: 96 onder Waals toezicht, onderworpen aan de CDLD (het Waals Gewest telde er zelf 80 op 1 januari 2023; de definities verschillen).
• Brussel: 9 onder Brussels toezicht; daarnaast 3 onder Duitstalig en 4 onder gemengd toezicht.

Bestuurders en mandaten:

• In Vlaanderen telde een bevraging van de Vlaamse overheid in 2017 ongeveer 3.000 mandaten in de raden van bestuur alleen, bij 175 intercommunales en verwante structuren (onvolledig: directie-, sector- en regionale adviescomités niet meegerekend). Een telling op basis van officiële documenten van 127 structuren kwam op minstens 5.300 betaalde mandaten.
• Die mandaten staan in de mandatenlijsten die het Rekenhof jaarlijks publiceert, samen met die van alle andere openbare mandatarissen (11.003 aangifteplichtigen in 2025).
• Elke intercommunale heeft minstens een algemene vergadering en een raad van bestuur. In Vlaanderen telt de raad van bestuur sinds 2019 maximaal 15 leden; in Wallonië komen er sinds 2018 onder meer een auditcomité en strengere vergoedingsregels bij.

Financieel gewicht:

• In Vlaanderen verzorgen intercommunales bijna een kwart van de lokale investeringen; hun activa groeiden van €14 miljard (2005) naar €21 miljard (2018), met ongeveer €10 miljard schulden (2018).
• Netbeheer alleen al: Fluvius boekte €2,98 miljard bedrijfsopbrengsten (2025), ORES €1,2 miljard (2025).

Grootste spelers:

De Watergroep is formeel een coöperatieve vennootschap (Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening CV), geen klassieke intercommunale.

1B. Wat doet het in de praktijk?

Kerntaken:

1. Energiedistributie beheer van elektriciteitsnetten en gasleidingen (Fluvius, ORES, Sibelga)
2. Watervoorziening drinkwaterproductie en -distributie (De Watergroep, FARYS, Vivaqua, SWDE)
3. Riolering en waterzuivering aanleg en onderhoud rioolnetwerken
4. Afvalverwerking ophaling, sortering, recyclage (IVAGO, Limburg.net, IVBO, etc.)
5. Streekontwikkeling economische ontwikkeling, bedrijventerreinen (Leiedal, IOK, Veneco)
6. ICT en kabeltelevisie historisch; de kabelnetten zijn grotendeels verkocht aan private spelers

Overlap en versnippering:

• Energiedistributie: Fluvius System Operator is de werkmaatschappij van negen opdrachthoudende verenigingen (acht distributienetbeheerders voor elektriciteit en aardgas plus Riobra), samen in handen van de Vlaamse gemeenten (2025; tien distributienetbeheerders tot eind 2024). In Wallonië ontstond ORES Assets eind 2013 uit een fusie van 8 intercommunales, maar daarnaast bestaan nog onder meer RESA (Luik); in Brussel is Sibelga de netbeheerder.
• Water: minstens 5 grote drinkwaterbedrijven plus tientallen kleinere, georganiseerd per regio zonder nationale coördinatie.
• Afval: elke streek heeft een eigen intercommunale, met grote verschillen in tarieven en dienstverlening.

Wie is de klant? De burger (voor water, energie, afval) en de gemeente (als aandeelhouder én klant). De gemeente is tegelijk eigenaar, toezichthouder, regulator en klant. Die vier petten op één hoofd zijn een structureel governance-probleem.

Prestatie-indicatoren: Er bestaan geen uniforme, vergelijkbare KPI's over alle intercommunales heen. De Vlaamse Nutsregulator (voorheen VREG) publiceert kwaliteitsrapporten voor energiedistributie in Vlaanderen, maar een overkoepelende benchmark over sectoren en gewesten heen ontbreekt.

1C. Internationale vergelijking

Nederland:

• Waterschappen: 21 waterschappen (sinds 2018; ongeveer 2.600 in 1950) beheren waterkwaliteit en -kwantiteit. Democratisch verkozen besturen. Eigen belastingheffing (waterschapsbelasting).
• Drinkwater: 10 drinkwaterbedrijven (Vitens, Brabant Water, Evides, etc.) voor 18,1 miljoen inwoners (2026). Publiek eigendom, maar professioneel bestuurd met externe bestuurders. De Drinkwaterwet schrijft om de drie jaar een wettelijke prestatievergelijking voor, uitgevoerd door de Inspectie Leefomgeving en Transport, op waterkwaliteit, dienstverlening, milieu en kostenefficiëntie.
• Gemeenschappelijke regelingen (Wgr): Publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden, sinds 1 juli 2021 verplicht geregistreerd in een centraal GR-register op Overheid.nl. Sinds de wetswijziging die op 1 juli 2022 in werking trad, hebben gemeenteraden meer instrumenten om invloed uit te oefenen en controle te houden.
• Essentieel verschil: In Nederland staan alle gemeenschappelijke regelingen in één publiek doorzoekbaar register. Een vergelijkbaar centraal register van alle intercommunales met hun kerngegevens bestaat in België niet.

Duitsland:

• Zweckverbände: Doelgerichte samenwerkingsverbanden tussen gemeenten (Kommunen) voor specifieke taken (water, afval, openbaar vervoer). Variëren per Bundesland.
• Strenge regelgeving per deelstaat, maar grote variatie in governance-modellen.
• Stadtwerke: Gemeentelijke nutsbedrijven die energie, water en soms openbaar vervoer combineren. Professioneel bestuurd, vaak met onafhankelijke directie. De koepel VKU vertegenwoordigt meer dan 1.500 gemeentelijke bedrijven, waaronder honderden Stadtwerke (2021).
• Voordeel: Het Stadtwerke-model combineert publiek eigendom met professioneel management en vermijdt het Belgische probleem van politieke benoemingen.

Denemarken:

• Gemeentelijke samenwerking via kommunale fællesskaber (intergemeentelijke ondernemingen) voor afval, openbaar vervoer en gas.
• Na de grote gemeentefusie van 2007 (271 → 98 gemeenten) werken veel minder, maar grotere gemeenten samen, wat intergemeentelijke samenwerking eenvoudiger maakt.
• Afvalbeheer is grotendeels georganiseerd in intergemeentelijke afvalbedrijven.

Zwitserland:

• Interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) voor water, afval en energie. Sterke democratische controle via het referendum-systeem.
• Intensieve samenwerking tussen de 2.110 gemeenten (2026).

1D. Knelpunten en kritiek

1. Het Publifin/Nethys-schandaal (2016-2017): Het grootste intercommunale-schandaal in de Belgische geschiedenis. De Luikse intercommunale Publifin had drie sectorcomités die in drie jaar meer dan €2,5 miljoen uitkeerden aan 31 mandatarissen, voor enkele vergaderingen per jaar waarvoor aanwezigheid niet eens vereist was. De topman van dochter Nethys bevestigde voor de Waalse onderzoekscommissie een brutoloon van €839.000 per jaar (2015: €593.000 vast en €246.000 variabel). Het schandaal leidde begin 2017 tot het ontslag van de Waalse minister van Lokale Besturen en tot de hervormingsdecreten van 29 maart 2018.

2. Publipart-schandaal (2017): Publipart, een private dochter van de intercommunale Publilec, betaalde zijn 17 bestuurders samen meer dan €350.000 bruto per jaar en investeerde in een Duits bedrijf dat bestanddelen voor chemische wapens maakt. Als private tussenstructuur ontsnapte Publipart aan de regels voor intercommunales.

3. Vivaqua-crisis (Brussel):

• Financiële schuld van €1,03 miljard (2025), bijna drie keer de omzet; over twintig jaar werd meer dan €700 miljoen geleend voor noodzakelijke renovaties.
• Softwareproblemen waardoor tienduizenden klanten geen factuur ontvingen (2022), met als gevolg dat Vivaqua kortlopende leningen moest aangaan om lonen en aannemers te betalen.
• Slechts 14 km riolering gerenoveerd in 2023, terwijl 500 km van het net van ongeveer 1.900 km dringend herstel nodig heeft. Volgens de directie verzakt bijna elke maand ergens in Brussel een stuk weg.
• 1.317 medewerkers (eind 2025); volgens een Brussels parlementslid een "te topzwaar" apparaat.
• Een verzoek van de oppositie om een externe audit werd weggestemd door de Brusselse meerderheid.

4. Stijgende nettarieven:

• In 2025 stegen de distributienettarieven voor elektriciteit voor een gemiddeld Vlaams gezin met 33% (+€120, tot €483 per jaar).
• De transmissietarieven die Elia aan de distributienetbeheerders aanrekent, stegen in 2025 met 78%; dat verklaart ongeveer 45% van de kostenstijging. In 2026 daalden de nettarieven voor elektriciteit met 4%.
• De aparte netgebieden binnen Fluvius leiden tot tariefverschillen: in 2025 betaalde een gezin in het duurste netgebied 23% meer voor elektriciteit dan in het goedkoopste (2026: 19%). Een West-Vlaming betaalde in 2025 ongeveer €61 per jaar meer dan een Limburger.

5. Dividendenverslaving van gemeenten:

• Gemeenten ontvangen jaarlijks honderden miljoenen euro's aan dividenden uit energiedistributie.
• Voor de tariefperiode 2025-2028 keren de distributienetbeheerders als stelregel 60% van hun verwachte winst uit, gemiddeld naar schatting 66%, omdat het eigen vermogen van de netbeheerders te laag is voor de nodige netinvesteringen (jaarverslag Fluvius 2025).
• Dit creëert een perverse prikkel: gemeenten hebben belang bij hoge nettarieven om hun eigen begroting te financieren.

6. Gebrek aan transparantie:

• Er bestaat geen centraal, publiek register van alle intercommunales met hun statuten, rekeningen, bestuurders en vergoedingen.
• In Vlaanderen gaat het jaarlijkse overzicht van de vergoedingen per mandataris, ook uit dochterstructuren, alleen naar de deelnemende gemeenten en de toezichthouder. Wallonië verplicht sinds 2018 een jaarlijks bezoldigingsverslag. De regels verschillen dus per gewest.
• De mandatenlijsten van het Rekenhof tonen wie welke mandaten heeft, niet hoe goed een intercommunale presteert.
• Burgers hebben geen eenvoudig inzicht in de kosten, prestaties en beslissingen van intercommunales.

7. Politieke benoemingen:

• Bestuurders worden benoemd op basis van politieke kleur, niet op basis van competentie.
• Geen objectieve selectiecriteria. De raad van bestuur weerspiegelt de politieke verhoudingen in de deelnemende gemeenten.
• De "minister-president-norm" (maximale verloning) geldt in Vlaanderen sinds 2019 voor het personeel van de intercommunale zelf, niet voor dochterstructuren.

Fase 2: Toetsing aan de 9 Principes

Synthese: 6 van de 9 principes scoren ❌ (faalt), 3 scoren ⚠️ (gedeeltelijk). Geen enkel principe scoort ✅. De grootste winst is te boeken op transparantie, eenvoud en resultaatgerichtheid.

Fase 3: HART-voorstel

3A. Classificatie

🟠 Hervormd Intercommunales zijn op zich een zinvol instrument voor intergemeentelijke samenwerking. Het probleem is niet het concept, maar de wildgroei, het gebrek aan transparantie, de politieke benoemingen en het ontbreken van prestatiesturing.

3B. Concreet voorstel

1. Verplicht centraal register (Nederlands model)

• Eén federaal/deelstatelijk online register van alle intercommunales, doorzoekbaar door elke burger.
• Verplichte publicatie van: statuten, jaarrekeningen, bestuurssamenstelling, bezoldigingen (inclusief dochterstructuren), prestatierapporten.
• Elke intercommunale publiceert jaarlijks een gestandaardiseerd financieel rapport, zodat kosten en prestaties vergelijkbaar zijn.
• Geïnspireerd op het Nederlandse GR-register (Overheid.nl, verplicht sinds 2021).

2. Fusie en rationalisatie

• Maximaal één intercommunale per nutssector per deelstaat voor netgebonden diensten (energie, water).
• Intercommunales die minder dan 100.000 inwoners bedienen, fuseren.
• De negen opdrachthoudende verenigingen achter Fluvius fuseren tot één Vlaams nutsbedrijf met uniforme tarieven.
• ORES, RESA en Sibelga rationaliseren naar een Waals en een Brussels nutsbedrijf.
• Afvalintercommunales: fusie tot maximaal 5 per deelstaat, gebaseerd op logistieke regio's.
• Doel: van ruim 200 intercommunales (234 in 2025) naar ~50-60.

3. Professioneel bestuur (Stadtwerke-model)

• Bestuurders geselecteerd op competentie, niet op partijlidmaatschap.
• Selectie door de kamer bestuur van het Onafhankelijk Benoemingsorgaan, die de bestuurders van de overheidsbedrijven van alle overheden selecteert (art. 38 HART-grondwet).
• Maximaal 9 bestuursleden per intercommunale (het Decreet Lokaal Bestuur laat er tot 15 toe).
• Verbod op cumul: maximaal één bezoldigd mandaat in intercommunales per persoon, met een plafond op het presentiegeld en een nationaal mandatenregister.
• Het loonplafond van de voorzitter van een deelstaatregering geldt voor alle structuren, inclusief dochterondernemingen.

4. Verplichte benchmarking en KPI's

• Jaarlijkse benchmarking van alle nutsbedrijven op: kostprijs per eenheid, klanttevredenheid, lekpercentage (water), storingsduur (energie), recyclagegraad (afval).
• Resultaten publiek beschikbaar, naar voorbeeld van de Nederlandse Inspectie Leefomgeving en Transport.
• Sanctiemechanisme: intercommunales die 3 jaar onder de benchmark scoren, worden verplicht tot herstructurering.

5. Einde dividendenverslaving

• Gemeentelijke dividenden uit netgebonden diensten (energie, water) worden over 10 jaar afgebouwd naar nul.
• Nettarieven worden vastgelegd op basis van kostendekkendheid, niet op basis van gemeentelijke inkomstenbehoefte.
• Gemeenten worden gecompenseerd via transparante dotaties, via de algemene financiering van de gemeenten (in Vlaanderen het Gemeentefonds).

6. Digitaal-eerst

• Alle intercommunales verplicht tot digitale facturatie en dienstverlening binnen 3 jaar.
• Eén loket voor alle nutsdiensten (energie + water + afval), in de ene app en website van de overheid (Digitaliseringsplan).
• Interoperabele datasystemen, gekoppeld aan het rijksregister (once-only-principe).

Geschatte besparing:

• Rationalisatie van ruim 200 naar ~55 intercommunales: naar schatting €100-200 miljoen/jaar aan beheerskosten, dubbele structuren en mandaatvergoedingen (HART-raming). Het grootste deel daarvan komt via lagere energie-, water- en afvalfacturen bij de burger terecht, niet in de overheidsbegroting; alleen wat gemeenten zelf bijdragen aan intercommunales (afval, streekontwikkeling, ICT) is een besparing voor de lokale besturen. Dat deel raamt HART voorzichtig op €0-50 miljoen per jaar; alleen dat bedrag telt mee in het besparingstotaal van de staatshervorming.
• Uniforme nettarieven: geen besparing voor het gemiddelde gezin, maar een einde aan tariefverschillen tussen netgebieden (in 2025 betaalde een gezin in het duurste Vlaamse netgebied 23% meer voor elektriciteit dan in het goedkoopste).
• Professioneel bestuur: moeilijk kwantificeerbaar, maar het Publifin/Nethys-dossier toont hoeveel publiek geld op het spel staat zonder sterk toezicht.

Implementatiepad:

• Jaar 1-2: Centraal register + benchmarking-kader + wetgevend initiatief voor fusies
• Jaar 3-5: Fusiegolf: van ruim 200 naar ~55 intercommunales
• Jaar 5-10: Afbouw dividenden, professionalisering bestuur voltooid
• Vereiste wetswijzigingen: de deelstaatwetten over de lokale besturen, die het Decreet Lokaal Bestuur, de CDLD en de Brusselse ordonnantie vervangen, eventueel een federale kaderwet met instemming van de Raad van de Deelstaten (art. 27 §2 HART-grondwet)

Fase 4: Partijpunt (Website-klare tekst)

Deel A: Het partijpunt

Intercommunales. Hervormd Van ruim 200 ondoorzichtige intercommunales naar ~55 transparante, professioneel bestuurde nutsbedrijven met verplichte benchmarking en publieke verantwoording.

Deel B: De uitleg

Hoe het nu werkt

België telt ruim 200 intercommunales (234 in de officiële lijst van publieke eenheden, 2025). Het zijn samenwerkingsverbanden van gemeenten voor energie, water, afval, ICT en streekontwikkeling. Ze beheren samen miljarden euro's aan publieke middelen. Fluvius (energie en riolering, Vlaanderen) werkt voor negen opdrachthoudende verenigingen die samen alle Vlaamse gemeenten vertegenwoordigen, met 5.448 medewerkers (2025). ORES beheert de netten in meer dan drie op de vier Waalse gemeenten, met bijna 3.000 medewerkers (2025). Vivaqua levert drinkwater en beheert de riolering in Brussel, met ruim 1.300 medewerkers (2025). In Vlaanderen alleen al telde de overheid in 2017 zo'n 3.000 mandaten in de raden van bestuur van intercommunales en verwante structuren; een telling op basis van jaarverslagen kwam op minstens 5.300 betaalde mandaten.

Wat er mis gaat

Drie woorden: ondoorzichtig, gepolitiseerd en oncontroleerbaar.

Er bestaat geen centraal, publiek register van alle intercommunales. In Vlaanderen gaat het overzicht van wat bestuurders verdienen alleen naar de deelnemende gemeenten en de toezichthouder; in Wallonië gelden sinds 2018 andere regels. Burgers kunnen niet zien wat dochterstructuren kosten en hoe prestaties zich verhouden tot vergelijkbare organisaties. Het Publifin-schandaal in Luik legde bloot dat 31 mandatarissen in drie jaar meer dan €2,5 miljoen ontvingen voor vergaderingen waarvoor aanwezigheid niet eens vereist was, terwijl de topman van dochter Nethys €839.000 bruto per jaar verdiende (2015). In Brussel stapelde Vivaqua meer dan €1 miljard schuld op (2025), renoveerde het in 2023 slechts 14 km riolering terwijl 500 km dringend herstel nodig heeft, en werd een verzoek om externe audit weggestemd door de politieke meerderheid.

Bestuurders worden benoemd op basis van partijkleur, niet op competentie. Gemeenten zijn tegelijk eigenaar, klant, regulator én toezichthouder. Vier petten die niet op één hoofd passen. En diezelfde gemeenten zijn verslaafd aan de dividenden: honderden miljoenen euro's per jaar die rechtstreeks uit de energiefactuur van de burger komen. Als de nettarieven voor elektriciteit in één jaar (2025) met een derde stijgen, gemeenten uit diezelfde tarieven dividend blijven halen en een gezin in het duurste Vlaamse netgebied 23% meer betaalt dan in het goedkoopste, dan is er iets fundamenteel mis.

Hoe het elders werkt

In Nederland staan alle gemeenschappelijke regelingen sinds 2021 verplicht in een centraal, online doorzoekbaar register op Overheid.nl, en sinds 2022 hebben gemeenteraden meer instrumenten om ze te controleren. De 10 drinkwaterbedrijven (voor ruim 18 miljoen inwoners; België heeft er tientallen voor 11,9 miljoen) worden om de drie jaar wettelijk vergeleken door een onafhankelijke inspectie, op kwaliteit, dienstverlening, milieu en kosten.

In Duitsland combineren honderden Stadtwerke (gemeentelijke nutsbedrijven) publiek eigendom met professioneel management. Bestuurders worden geselecteerd op competentie, niet op partijkaart. De Stadtwerke bundelen vaak energie, water en soms openbaar vervoer in één efficiënt bedrijf per stad of regio.

Denemarken fuseerde in 2007 van 271 naar 98 gemeenten. Met minder en grotere gemeenten werd intergemeentelijke samenwerking eenvoudiger, en afvalbeheer is grotendeels georganiseerd in intergemeentelijke afvalbedrijven.

Wat HART voorstelt

1. Eén centraal register Elke intercommunale verplicht publiek geregistreerd met statuten, jaarrekeningen, bestuurssamenstelling en bezoldigingen, plus een jaarlijks gestandaardiseerd financieel rapport. Online doorzoekbaar door elke burger. Inclusief dochterstructuren.

2. Van ruim 200 naar ~55 Fusie en rationalisatie. Hoogstens één nutsbedrijf per netgebonden sector per deelstaat. Intercommunales die minder dan 100.000 inwoners bedienen, fuseren. De negen opdrachthoudende verenigingen achter Fluvius worden één Vlaams nutsbedrijf met uniforme tarieven. Afvalintercommunales fuseren tot maximaal 5 per deelstaat.

3. Professioneel bestuur Bestuurders geselecteerd op competentie via de kamer bestuur van het Onafhankelijk Benoemingsorgaan. Maximaal 9 bestuursleden per intercommunale. Maximaal één bezoldigd mandaat in intercommunales per persoon, met een plafond op het presentiegeld en een nationaal mandatenregister. Het loonplafond van de voorzitter van een deelstaatregering geldt voor alles, inclusief dochterstructuren.

4. Verplichte benchmarking Jaarlijkse publieke vergelijking op kostprijs, kwaliteit, klanttevredenheid en duurzaamheid. Wie 3 jaar onder de maat scoort, wordt verplicht geherstructureerd.

5. Einde dividendenverslaving Gemeentelijke dividenden uit nettarieven worden in 10 jaar afgebouwd. Nettarieven worden bepaald door kosten, niet door gemeentelijke begrotingsnood. Gemeenten worden transparant gecompenseerd via hun algemene financiering (in Vlaanderen het Gemeentefonds).

6. Digitaal-eerst Eén digitaal loket voor alle nutsdiensten, in de ene app van de overheid. Verplichte digitale facturatie. Interoperabele systemen gekoppeld aan het rijksregister.

Wat het oplevert

De rationalisatie van ruim 200 naar ~55 intercommunales bespaart naar schatting €100-200 miljoen per jaar aan dubbele structuren, overbodig management en mandaatvergoedingen, grotendeels via lagere energie-, water- en afvalfacturen; voor de begrotingen van de gemeenten zelf gaat het naar schatting om €0-50 miljoen per jaar. Uniforme nettarieven maken een einde aan het verschil tussen netgebieden: wie in het duurste Vlaamse netgebied woont, betaalde in 2026 nog 19% meer voor elektriciteit dan wie in het goedkoopste woont. Verplichte benchmarking dwingt ondermaats presterende organisaties tot verbetering. Geen Vivaqua-toestanden meer waar jarenlang schulden opstapelen zonder dat iemand ingrijpt. En bovenal: de burger kan eindelijk zien wie beslist, wie betaalt en wie verantwoordelijk is. Dat is het minimum in een democratie.

Fase 5: Bronnenlijst

• Herzien: 2026-09-27 (factcheck: cijfers, bronnen, tijdloze formulering)