Nationale Loterij: Staatshervorming Audit

Datum: 2026-03-29 Categorie: Overheidsbedrijven Status-voorstel: 🟠 Hervormd: onder onafhankelijke regulator brengen, transparantie afdwingen

Fase 1: Diepteonderzoek

1A. Wat is het precies?

De Nationale Loterij (Loterie Nationale) is een naamloze vennootschap van publiek recht, opgericht in haar huidige vorm door de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij. De historische wortels gaan terug tot 1934 (Koloniale Loterij), die in 1962 de Nationale Loterij werd.

Juridische basis: Wet van 19 april 2002 (B.S. 4 mei 2002), aangevuld met het beheerscontract tussen de Belgische Staat en de Nationale Loterij (het contract van 2021, goedgekeurd bij KB van 13 september 2021, voor vijf jaar en stilzwijgend verlengd tot er een nieuw contract is).

Bestuursniveau: Federaal. De Nationale Loterij valt onder de voogdij van de federale minister die bevoegd is voor de Nationale Loterij (volgens de FOD Financiën: de minister van Financiën) en van de minister van Begroting.

Aandeelhouders: 100% publiek: de Belgische Staat (78,72%) en de Federale Participatie- en Investeringsmaatschappij (FPIM, 21,28%).

Personeel: ~433 VTE (2024).

Zetel: Belliardstraat 25-33, 1040 Brussel (Etterbeek).

Kerncijfers 2024:

• Omzet (totale inzetten): €1,55 miljard (record, +4,4% tegenover 2023)
• Omzet 2025: €1,666 miljard (nieuw record)
• Monopolierente aan de staat: €145 miljoen
• Subsidies aan goede doelen: €217,5 miljoen (basisbedrag van €200 miljoen uit het beheerscontract plus €17,5 miljoen extra)
• Totaal naar de staat en de samenleving: €362,5 miljoen (23% van de omzet)
• Uitbetaalde winsten aan spelers: €1,057 miljard (68% van de omzet)
• Spelmomenten: 318,9 miljoen (record)
• Digitaal aandeel: 27% van de inzetten (€412,8 mln, +14%)
• Fysiek verkoopnet: 72% van de inzetten, via 6.727 verkooppunten (eind 2024); de dagbladhandels zorgen voor 44% van de totale omzet

Governance:

• Raad van Bestuur van 14 leden: 12 benoemd door de Koning bij een besluit na overleg in de ministerraad, 2 door de FPIM
• Vier comités van de raad: audit, bezoldiging, strategie en subsidies
• Directiecomité
• Hoge Raad voor Ethiek van Loterij- en Kansspelen
• Twee regeringscommissarissen (namens de voogdijminister en de minister van Begroting)

1B. Wat doet het in de praktijk?

Kerntaken:

1. Organisatie van openbare loterijen (Lotto, EuroMillions, Joker+, Keno)
2. Organisatie van krasloten (diverse formules)
3. Online loterijspelen via de eigen website en app
4. Sportweddenschappen via de dochtervennootschap Scooore, met een vergunning van de Kansspelcommissie
5. Verdeling van subsidies aan maatschappelijke projecten (sport, cultuur, wetenschappelijk onderzoek, armoedebestrijding, ontwikkelingssamenwerking)

Overlap en bijzondere positie: De Nationale Loterij neemt een unieke en controversiële positie in het Belgische kansspellandschap in. Haar loterijspelen en krasloten vallen niet onder de kansspelwet en de Kansspelcommissie; ze heeft een eigen wettelijk kader (wet van 2002). Alleen haar sportweddenschappen (Scooore) vallen onder de Kansspelcommissie. Dit betekent dat ze, anders dan privé-aanbieders:

• Niet onderworpen is aan het principiële reclameverbod voor kansspelen (voor privé-aanbieders ingevoerd bij de wet van 18 februari 2024)
• Geen minimumleeftijd van 21 jaar hoeft te hanteren (privé: 21 voor alle kansspelen, Nationale Loterij: 18)
• Bonussen mag aanbieden (privé: verboden)
• Haar spelers niet hoeft te toetsen aan EPIS, het uitsluitingsregister van de Kansspelcommissie

Grondwettelijk Hof, arrest nr. 165/2025 (11 december 2025): Het Grondwettelijk Hof oordeelde dat het discriminerend is dat de beschermingsmaatregelen uit de wet van 18 februari 2024 (minimumleeftijd van 21 jaar, bonusverbod, principieel reclameverbod) niet gelden voor bepaalde online loterijspelen van de Nationale Loterij, omdat die een speelervaring bieden die soortgelijk of zelfs identiek is aan die van online kansspelen. Het Hof gaf de wetgever tot uiterlijk 31 december 2026 om dat recht te zetten.

Grondwettelijk Hof, arrest nr. 45/2026 (16 april 2026): Het Hof oordeelde daarnaast dat het discriminerend is dat de online loterijspelen van de Nationale Loterij niet onderworpen zijn aan de voorafgaande EPIS-controle en aan de minimumleeftijd van 21 jaar, met dezelfde termijn (31 december 2026). Voor loterijspelen in de fysieke verkooppunten vond het Hof het ontbreken van die controle en van de leeftijdsgrens van 21 jaar wel verantwoord, gezien het lagere verslavingsrisico.

Prestatie-indicatoren: De Nationale Loterij publiceert een jaarverslag met financiële cijfers, en haar rekeningen worden gecontroleerd (onder meer door het Rekenhof), maar er zijn geen publieke KPI's over de effectiviteit van verslavingspreventie, de maatschappelijke impact van subsidies of een kosten-batenanalyse van het monopolie.

Wie is de "klant"?

• Spelers (burgers): 318,9 miljoen spelmomenten (2024)
• Dagbladhandels en verkooppunten: 6.727 fysieke verkooppunten (eind 2024)
• Gesubsidieerde organisaties: 1.857 gesteunde projecten (2024)
• De Belgische staat (als ontvanger van monopolierente)

1C. Internationale vergelijking

Nederland: Nederlandse Loterij

• Structuur: vennootschap in publieke handen: aandeelhouders zijn de Staat (Ministerie van Financiën) en een stichting van de sportkoepel NOC*NSF; ontstaan uit de fusie van Staatsloterij en Lotto in 2016
• Regulering: Valt wél onder de Kansspelautoriteit (onafhankelijke toezichthouder, opgericht in 2012), die alle vijf vergunningen van de Nederlandse Loterij verleent, ook de monopolievergunningen voor Staatsloterij, Lotto en krasloten
• Omzet 2024: Bruto €6,1 mrd; netto-omzet €724 mln
• Afdracht: €203,6 mln aan sport en goede doelen + kansspelbelasting €187 mln
• Verschil met België: In Nederland is de staatsloterij onderworpen aan dezelfde onafhankelijke toezichthouder als privé-aanbieders. Er is een level playing field qua regulering.

Denemarken: Danske Spil

• Structuur: Danske Spil A/S is voor 80% in handen van de Deense staat en voor 20% van twee sportkoepels; het monopolie op loterijen en krasloten ligt bij dochter Danske Lotteri Spil A/S
• Regulering: Onder de Spillemyndigheden (Deense kansspelautoriteit, opgericht in 2000), die de monopolievergunning verleent en er toezicht op houdt
• Bijzonder: Als voorwaarde voor de vergunning verplichte aansluiting op SAFE (datawarehouse waarnaar de aanbieder continu speldata doorstuurt) en controle van elke speler in ROFUS (register van zelfuitgesloten spelers)
• Verschil met België: Zelfs het staatsmonopolie is onderworpen aan dezelfde onafhankelijke regulator. Digitale monitoring is verplicht en realtime.

Zweden: Svenska Spel

• Structuur: 100% staatsbedrijf; na de herregulering van de kansspelmarkt op 1 januari 2019 behoudt de staat het exclusieve recht op speelautomaten en bepaalde loterijen, zoals krasloten
• Regulering: Onder de Spelinspektionen (Zweedse kansspelautoriteit)
• Bijzonder: Zweden heeft in 2019 de kansspelmarkt geopend maar het staatsexclusieve recht op bepaalde loterijen bewust behouden. Ook dat staatsspel valt onder dezelfde toezichthouder, al stelde het Zweedse Rekenhof (Riksrevisionen) in 2024 vast dat dat toezicht de voorbije jaren zeer beperkt was.
• Verschil met België: Level playing field: Svenska Spel moet aan dezelfde regels voldoen als privé-aanbieders waar het sportbetting betreft.

Kernles uit de vergelijking

In alle drie de referentielanden (NL, DK, SE) geldt hetzelfde principe: de staatsloterij valt onder dezelfde onafhankelijke kansspelregulator als privé-aanbieders. België is de uitzondering waar de Nationale Loterij haar eigen wettelijk regime heeft, los van de Kansspelcommissie. Het Grondwettelijk Hof heeft in 2025 en 2026 een deel van de gevolgen als discriminerend bestempeld (arresten 165/2025 en 45/2026), maar de structurele scheiding blijft bestaan.

1D. Knelpunten en kritiek

1. Geen onafhankelijk toezicht: De loterijspelen van de Nationale Loterij vallen niet onder de Kansspelcommissie. Het toezicht loopt via twee regeringscommissarissen van dezelfde regering die de inkomsten ontvangt. Een klassiek belangenconflict.

2. Ongelijk speelveld: Privé-aanbieders zijn sinds de wet van 18 februari 2024 onderworpen aan strenge reclame-, bonus- en leeftijdsregels. De Nationale Loterij blijft daarvan vrijgesteld. Het Grondwettelijk Hof noemde dat voor bepaalde online loterijspelen discriminerend (arrest 165/2025), en ook het ontbreken van de EPIS-controle voor online loterijspelen (arrest 45/2026).

3. Ondoorzichtige subsidieverdeling: De verdeling van ruim €200 miljoen per jaar aan subsidies (€217,5 miljoen in 2024, €240 miljoen in 2025) wordt vastgelegd bij koninklijk besluit na overleg in de ministerraad, op voorstel van de minister die bevoegd is voor de Nationale Loterij. Het parlement beslist er niet over, en er is geen publieke evaluatie van wat de subsidies opleveren.

4. Krasloten als verborgen risicoproduct: Krasbiljetten en instant-spelen zijn goed voor €486 miljoen omzet (2024), bijna een derde van het totaal. De tijd tussen inzet en resultaat is slechts seconden. Het Grondwettelijk Hof stelde, op basis van adviezen van de Kansspelcommissie, dat bepaalde online loterijspelen een speelervaring bieden die soortgelijk of zelfs identiek is aan die van online kansspelen. Toch worden ze behandeld als laagrisicoproducten.

5. Geen publieke KPI's of onafhankelijke evaluatie: Er is geen publieke, onafhankelijke evaluatie van de effectiviteit van het verslavingspreventiebeleid of de maatschappelijke impact van de subsidies.

6. Politiek benoemde raad van bestuur: 12 van de 14 bestuurders worden benoemd door de Koning bij een besluit na overleg in de ministerraad; de andere 2 door de FPIM. Een politiek proces zonder onafhankelijk benoemingscomité.

7. Dubbele pet van de staat: De staat is tegelijk eigenaar, regulator (via eigen wet) én begunstigde (monopolierente). Bovendien zetelen vertegenwoordigers van de minister die bevoegd is voor de Nationale Loterij in de Kansspelcommissie, die de concurrenten controleert; het Grondwettelijk Hof achtte dat grondwettig (arrest 153/2025), maar het blijft een governance-probleem. In alle referentielanden is het opgelost door een onafhankelijke regulator.

Fase 2: Toetsing aan de 9 Principes

Synthese: De grootste winst is te boeken op transparantie (principe 2), resultaatgerichtheid (principe 7) en internationaal bewezen governance (principe 9). De Nationale Loterij functioneert financieel goed, maar de governance-structuur is achterhaald en het toezicht is niet onafhankelijk.

Fase 3: HART-voorstel

3A. Classificatie

🟠 Hervormd De Nationale Loterij blijft bestaan als federaal overheidsbedrijf, maar de governance en het toezicht worden fundamenteel hervormd.

3B. Concreet voorstel

Wat verandert er:

1. Onder de Kansspelcommissie: De Nationale Loterij wordt volledig onderworpen aan het toezicht van de Kansspelcommissie (die HART omvormt tot een onafhankelijke Kansspelautoriteit, zie de audit Kansspelcommissie), net als alle andere kansspelaanbieders. De wet van 2002 wordt aangepast zodat de Kansspelcommissie volledige jurisdictie krijgt. Dit volgt het model van Nederland (Kansspelautoriteit), Denemarken (Spillemyndigheden) en Zweden (Spelinspektionen).

2. Onafhankelijke raad van bestuur: Benoeming via de kamer bestuur van het Onafhankelijk Benoemingsorgaan (art. 38 HART-grondwet), niet langer op pure politieke voordracht.

3. Verplichte outcome-KPI's: Jaarlijkse publieke rapportage over:

   • Prevalentie gokverslaving onder spelers
   • Impact en effectiviteit van verslavingspreventie
   • Maatschappelijke return van subsidies (per categorie)
   • Benchmarking met Europese staatsloterijen

4. Transparante subsidieverdeling: Alle subsidietoekenningen worden gepubliceerd in een doorzoekbare online database, inclusief bedrag, ontvanger, criteria, en evaluatie. Naar het model van de Nederlandse Loterij die via een transparant afdrachtsysteem werkt.

5. Digitale monitoring: Verplichte aansluiting op een centraal datawarehouse (naar Deens SAFE-model) en verplichte controle van elke speler in het bestaande Belgische uitsluitingsregister EPIS van de Kansspelcommissie (zoals ROFUS in Denemarken).

6. Level playing field: Alle regels die gelden voor privé-kansspelaanbieders (reclame, leeftijd, bonussen, speellimieten) gelden identiek voor de Nationale Loterij. Wat het Grondwettelijk Hof in de arresten 165/2025 en 45/2026 oplegt voor (bepaalde) online loterijspelen, geldt dan voor al haar spelen, ook krasloten en spelen in de verkooppunten.

Bestuursniveau: Blijft federaal.

Internationaal model: Hybride van Nederland (onafhankelijke regulator), Denemarken (SAFE/ROFUS digitale monitoring) en Zweden (level playing field na liberalisering).

Geschatte impact:

• Geen directe besparing (de Nationale Loterij is rendabel)
• Betere bescherming van kwetsbare spelers door onafhankelijk toezicht
• Transparantere besteding van ruim €200 mln/jaar aan subsidies
• Eerlijker concurrentie in de kansspelmarkt
• Sterkere governance door scheiding eigenaar/regulator

Implementatiepad:

• Fase 1 (0-12 maanden): Wet van 2002 aanpassen, Kansspelcommissie bevoegd maken
• Fase 2 (12-24 maanden): Digitale monitoring (SAFE/ROFUS-equivalent) operationeel
• Fase 3 (24-36 maanden): Volledige outcome-rapportage en subsidiedatabase live

Fase 4: Partijpunt (Website-klare tekst)

Deel A: Het partijpunt

Nationale Loterij. Hervormd De Nationale Loterij komt onder het toezicht van de Kansspelcommissie, net als elke andere kansspelaanbieder. Eén wet, één toezichthouder, dezelfde regels voor iedereen.

Deel B: De uitleg

Hoe het nu werkt

De Nationale Loterij is een overheidsbedrijf dat €1,55 miljard aan inzetten verwerkte in 2024 en €1,666 miljard in 2025. In 2024 droeg ze €145 miljoen monopolierente af aan de schatkist en verdeelde ze €217,5 miljoen aan subsidies over sport, cultuur, wetenschappelijk onderzoek, armoedebestrijding en ontwikkelingssamenwerking. Er werken zo'n 433 voltijdse equivalenten (2024).

Het bijzondere: de loterijspelen en krasloten van de Nationale Loterij vallen niet onder de Kansspelcommissie; ze heeft haar eigen wettelijk kader (wet van 19 april 2002). Het toezicht ligt bij de voogdijminister en de minister van Begroting, via twee regeringscommissarissen: dezelfde regering die de monopolierente ontvangt.

Wat er mis gaat

De Nationale Loterij opereert in een regulatoire bubbel. Sinds de wet van 18 februari 2024 mogen privé-aanbieders in principe geen reclame meer maken, geen bonussen geven en geen spelers onder 21 jaar toelaten. De Nationale Loterij mag dat wel: ze maakt reclame en haar spelen staan open vanaf 18 jaar. In december 2025 oordeelde het Grondwettelijk Hof (arrest 165/2025) dat dit voor bepaalde online loterijspelen discriminerend is, omdat ze dezelfde speelervaring bieden als online kansspelen. In april 2026 (arrest 45/2026) oordeelde het Hof hetzelfde over de ontbrekende EPIS-controle voor online loterijspelen. Het gaf de wetgever telkens tot uiterlijk 31 december 2026 om dat recht te zetten.

Maar het structurele probleem is dieper dan reclameregels. De staat is tegelijk eigenaar van de Nationale Loterij, ontvanger van haar inkomsten, én verantwoordelijk voor haar regulering. Dat is alsof een voetbalclub tegelijk speler, scheidsrechter en eigenaar van het stadion is. In geen van de drie referentielanden hieronder bestaat deze constructie.

Ondertussen wordt er jaarlijks ruim €200 miljoen aan subsidies verdeeld (€240 miljoen in 2025). De regering legt die verdeling vast bij koninklijk besluit, op voorstel van de bevoegde minister; het parlement beslist er niet over. Er zijn geen publieke KPI's over gokverslavingspreventie. Er is geen onafhankelijke evaluatie van de maatschappelijke impact.

Hoe het elders werkt

In Nederland valt de Nederlandse Loterij (ook in publieke handen) onder de Kansspelautoriteit, dezelfde onafhankelijke toezichthouder als voor privé-aanbieders. Die verleent ook haar monopolievergunningen. In Denemarken is de staatsloterij Danske Lotteri Spil voor haar vergunning verplicht aangesloten op SAFE, een datawarehouse waarnaar ze continu alle speldata doorstuurt, zodat de kansspelautoriteit Spillemyndigheden direct inzage heeft. Daarnaast bestaat ROFUS, een nationaal register waar gokkers zich kunnen laten uitsluiten; elke aanbieder moet zijn spelers eraan toetsen, ook de staatsloterij. Zweden heeft in 2019 de kansspelmarkt geopend maar het staatsexclusieve recht op bepaalde loterijen behouden. Het cruciale verschil: Svenska Spel valt onder dezelfde regulator (Spelinspektionen) als alle privé-aanbieders.

Het patroon is helder: in alle drie de landen is het staatsmonopolie behouden, maar het toezicht is onafhankelijk gemaakt.

Wat HART voorstelt

1. De Nationale Loterij komt volledig onder het toezicht van de Kansspelcommissie, die HART omvormt tot een onafhankelijke Kansspelautoriteit. Eén wet, één regulator voor alle kansspelen in België. De wet van 2002 wordt hiervoor aangepast.

2. De raad van bestuur wordt benoemd via het Onafhankelijk Benoemingsorgaan, niet langer op pure politieke voordracht.

3. Alle subsidietoekenningen worden gepubliceerd in een doorzoekbare online database. Bedrag, ontvanger, criteria, evaluatie. Elke burger kan zien waar de ruim €200 miljoen per jaar naartoe gaat.

4. Er komen verplichte outcome-KPI's: prevalentie van gokverslaving, effectiviteit van preventie, maatschappelijke return van subsidies. Jaarlijks gerapporteerd, onafhankelijk geëvalueerd.

5. Naar Deens model: een centraal datawarehouse voor real-time monitoring, en een verplichte controle van elke speler in het bestaande uitsluitingsregister EPIS van de Kansspelcommissie.

Wat het oplevert

Dit is geen besparingsoperatie. De Nationale Loterij is rendabel en liet in 2024 €362,5 miljoen terugvloeien naar de staat en de samenleving. Dit gaat over beter bestuur.

• Onafhankelijk toezicht in plaats van zelfregulering door de eigenaar
• Transparantie over ruim €200 miljoen per jaar aan subsidies
• Betere bescherming van kwetsbare spelers door dezelfde regels als voor privé-aanbieders
• Eerlijke concurrentie op de kansspelmarkt. Geen geprivilegieerde positie meer voor het staatsbedrijf
• Democratische controle die echt werkt, met publieke KPI's en onafhankelijke evaluatie

Drie landen die op ons lijken, Nederland, Denemarken en Zweden, hebben dit allemaal al gedaan. Het Grondwettelijk Hof heeft de richting al aangegeven. HART wil die richting structureel verankeren.

Fase 5: Bronnenlijst

• Herzien: 2026-09-27 (factcheck: cijfers, bronnen, tijdloze formulering)