OCAD (Orgaan voor de Coördinatie en de Analyse van de Dreiging): Audit

Datum: 2026-03-29 Categorie: Veiligheid & Inlichtingen Status-voorstel: 🟠 Hervormd: fusiemodel naar Brits/Deens voorbeeld

Fase 1: Diepteonderzoek

1A. Wat is het precies?

Officiële naam: Orgaan voor de Coördinatie en de Analyse van de Dreiging (OCAD) / Organe de Coordination pour l'Analyse de la Menace (OCAM) / Coordination Unit for Threat Assessment (CUTA)

Juridische basis: Wet van 10 juli 2006 betreffende de analyse van de dreiging (Belgisch Staatsblad 20 juli 2006), onder meer gewijzigd bij de wet van 31 mei 2022 (in werking op 29 oktober 2022: extra ondersteunende diensten, waaronder het Nationaal Crisiscentrum, en een ruimere plicht om informatie te delen). Aangevuld door het Koninklijk Besluit van 23 januari 2007 betreffende het personeel, gewijzigd bij KB van 29 mei 2018. De Gemeenschappelijke Gegevensbank "Terrorisme, Extremisme, Radicaliseringsproces" (GGB T.E.R.) bestaat sinds 2016 en kreeg met de wet van 29 maart 2024 een eigen wettelijk kader, in werking getreden op 1 oktober 2024.

Oprichting: 1 december 2006. Opvolger van de Antiterroristische Gemengde Groep (AGG/GIA), opgericht in 1984 door minister van Justitie Jean Gol als reactie op de Cellules Communistes Combattantes.

Bestuursniveau: Federaal. Valt onder de gezamenlijke bevoegdheid van de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. Rapporteert via de Nationale Veiligheidsraad.

Budget: €2,765 miljoen in 2017, het laatste publiek bekende cijfer; het jaarverslag bevat geen financiële gegevens. Dit betreft het eigen werkingsbudget; de kosten van gedetacheerd personeel worden gedragen door de moederorganisaties.

Personeel: Sinds de aanpassing van het personeelsbesluit (KB 29 mei 2018) kan het personeelskader volgens het OCAD variëren van 76 tot 108 medewerkers. In 2024 telde het OCAD 87 personeelsleden (84 in 2023). Het KB legt deze vorken vast (samen maximaal 108):

• 15-20 analisten (niveau A)
• 13-24 gedetacheerde experten (niveau A) vanuit ondersteunende diensten
• 42-62 administratief personeel (niveaus A, B, C, D)
• Directeur + adjunct-directeur

Het personeel bestaat deels uit eigen medewerkers, deels uit gedetacheerden van partnerdiensten (federale politie, VSSE, ADIV, etc.). In oktober 2025 werd Gert Vercauteren, die de dienst al ad interim leidde, officieel benoemd tot directeur.

Toezicht: Comité I (Vast Comité van Toezicht op de Inlichtingendiensten), Comité P (politiediensten), en het Controleorgaan op de politionele informatie (COC).

1B. Wat doet het in de praktijk?

Kerntaken:

1. Dreigingsevaluaties punctuele (over specifieke personen, evenementen, locaties) en strategische (brede trends zoals jihadisme, rechts-extremisme, anarchisme)
2. Gemeenschappelijke Gegevensbank T.E.R. beheert de databank met namen van prioritair gevolgde personen inzake terrorisme en extremisme. Vijf categorieën: Foreign Terrorist Fighters, Homegrown Terrorist Fighters, haatpropagandisten, potentieel gewelddadige extremisten, en veroordeelden voor terrorisme
3. Dreigingsniveaus stelt het algemeen dreigingsniveau vast (4 niveaus: laag, gemiddeld, ernstig, zeer ernstig). Sinds de aanslag van 16 oktober 2023 op niveau 3 (ernstig), ook heel 2024 en 2025
4. Administratieve maatregelen adviseert over paspoortintrekking, identiteitskaartblokkering, en bevriezing van tegoeden
5. Coördinatie T.E.R.-strategie coördineert overleg tussen alle betrokken diensten

Overlap met andere instellingen:

• VSSE (Veiligheid van de Staat): verzamelt zelf ook inlichtingen over terrorisme en extremisme
• ADIV (militaire inlichtingen): overlappende buitenlandse dreigingsanalyse
• Federale politie (DJSOC/Terro): eigen terrorismeanalyse
• NCCN (Nationaal Crisiscentrum): crisiscoördinatie bij aanslagen, overlappend met OCAD bij dreigingsbeheer

"Klanten": Ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie, Nationale Veiligheidsraad, lokale besturen (via LIVC R. Lokale Integrale Veiligheidscellen inzake Radicalisme), politiediensten, inlichtingendiensten.

Prestatie-indicatoren 2024-2025:

• 2024: 287 dreigingsmeldingen ontvangen (13% minder dan de 332 van 2023, dat zelf ruim 40% hoger lag dan 2022); 213 daarvan vielen na onderzoek onder de bevoegdheid van het OCAD
• 2025: 157 meldingen binnen die bevoegdheid, 26% minder dan de 213 van 2024; het aandeel ingeschaald op niveau 3 daalde van 12% naar 5%
• 18% van de auteurs van dreigingen was minderjarig in 2024, 13% in 2025
• Bij 9% van de meldingen (2024) en 10% (2025) kon de ideologische dimensie ook na onderzoek niet vastgesteld worden; vaak gaat het om een mix van ideologische invloeden, persoonlijke grieven en psychologische kwetsbaarheden
• Ongeveer 1.500 punctuele dreigingsevaluaties in 2024; ongeveer 555 extremisten prioritair opgevolgd in de GGB T.E.R. (2025)
• Geen terreurincidenten op Belgisch grondgebied in 2024, maar meerdere dossiers met geweldsintenties
• Het algemene dreigingsniveau bleef heel 2024 en 2025 op niveau 3

Evaluaties en rapporten:

• Parlementaire onderzoekscommissie na aanslagen 22 maart 2016: fundamentele tekortkomingen in informatie-uitwisseling geïdentificeerd
• Gezamenlijk toezichtsonderzoek van de Comités P en I na de aanslag van 16 oktober 2023 (Abdessalem Lassoued, eindverslag 12 maart 2024): het OCAD beschikte over weinig informatie over de dader, beschikbare informatie van een ondersteunende dienst kwam niet ter tafel, en het wettelijk kader verduidelijkt niet wat een "relevante inlichting" is die aan het OCAD moet worden bezorgd
• Gezamenlijk toezichtsonderzoek van de Comités P en I (geopend in 2023) naar de dreigingsevaluatie van in België aanwezige opposanten van autoritaire regimes

1C. Internationale vergelijking

Nederland: NCTV (Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid)

• Structuur: Ondergebracht bij het ministerie van Justitie en Veiligheid, op vergelijkbare wijze als een directoraat-generaal. Veel breder mandaat dan OCAD: niet alleen dreigingsanalyse maar ook crisisbeheersing, cyberveiligheid, nationale veiligheid, bewaken en beveiligen
• Personeel: formatie van 294 fte (2021), waarvan 70 à 80 fte voor terrorismebestrijding en analyse samen
• Dreigingsanalyse: Publiceert tweemaal per jaar het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN), gebaseerd op info van AIVD, MIVD, politie, ambassades, open bronnen. Vijf dreigingsniveaus
• Voordeel t.o.v. België: Eén geïntegreerd orgaan dat dreigingsanalyse, crisisbeheersing en cyberveiligheid combineert. Geen scheiding zoals België tussen OCAD (analyse) en NCCN (crisis)

Duitsland: GTAZ (Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum)

• Structuur: Geen zelfstandige instelling maar een coöperatie- en communicatieplatform. 40 instanties uit Bund en Länder werken samen. Gedeeld beheer door BKA, BfV en BND. Organisatorisch gesplitst in PIAS (politie, bij het BKA) en NIAS (inlichtingen, bij het BfV) om het Trennungsgebot te respecteren
• Personeel: Experten van 40 instanties, ~500 vergaderingen per jaar
• Opgericht: 28 oktober 2004 (na 9/11)
• Resultaat: Volgens het Bundeskriminalamt werden tussen 2004 en 2024 24 islamistisch gemotiveerde aanslagen in Duitsland verijdeld, vaak met een belangrijke rol voor het GTAZ
• Voordeel: Geen eigen bureaucratie. Puur platform. Respecteert het federale model (Länder behouden eigen diensten). Aangevuld door GETZ (Gemeinsames Extremismus- und Terrorismusabwehrzentrum) voor breder extremisme
• Twintig jaar: bij de twintigste verjaardag in 2024 door Bund en Länder gevierd als centrale pijler voor de Duitse veiligheid

Denemarken: CTA (Center for Terroranalyse)

• Structuur: Fusiecentrum binnen PET (Deense veiligheidsdienst). Personeel van vier instanties: PET, Forsvarets Efterretningstjeneste (militaire inlichtingen), ministerie van Buitenlandse Zaken, en Beredskabsstyrelsen (rampenbestrijding)
• Opgericht: 1 januari 2007
• Dreigingsniveaus: Vijf niveaus (minimaal, beperkt, algemeen, ernstig, zeer ernstig)
• Voordeel: Compact fusiemodel, geen zelfstandige instelling, personeel blijft bij moederorganisatie. Snelle informatie-uitwisseling door fysieke co-locatie

Verenigd Koninkrijk: JTAC (Joint Terrorism Analysis Centre)

• Structuur: Onafhankelijk analysecentrum gehuisvest binnen MI5. Personeel gedetacheerd van MI5, MI6, GCHQ, Defence Intelligence, Counter Terrorism Policing en zes andere overheidsdiensten
• Opgericht: 2003
• Voordeel: Analytische onafhankelijkheid (assessments worden onafhankelijk gemaakt, ook al is het fysiek bij MI5 gehuisvest). Scheiding tussen onderzoek (MI5) en beoordeling (JTAC). Vijf dreigingsniveaus
• Meest vergelijkbaar met OCAD qua mandaat, maar met een sterkere inbedding in het inlichtingenapparaat

Zwitserland: NDB (Nachrichtendienst des Bundes)

• Structuur: Federale inlichtingendienst (sinds 1 januari 2010, fusie van DAP en SND). Dreigingsanalyse is geïntegreerd in de inlichtingendienst zelf, niet apart
• Voordeel: Geen apart analyseorgaan nodig. Alles onder één dak. Efficient voor een klein land met beperkte middelen

1D. Knelpunten en kritiek

1. Informatie-uitwisseling blijft het kernprobleem De parlementaire onderzoekscommissie na 22 maart 2016 en het verslag van de Comités P en I na 16 oktober 2023 identificeerden beide tekorten in de informatiepositie van het OCAD. Ondersteunende diensten leveren niet altijd spontaan informatie aan, ondanks de wettelijke verplichting, en de wet zegt niet duidelijk welke inlichtingen "relevant" zijn.

2. Structurele onderbezetting Met 87 personeelsleden (2024) zit het OCAD onder het maximum van 108. Het OCAD meldt zelf dat er extra personeel nodig is, vooral in de ondersteunende functies. Ter vergelijking: de Nederlandse NCTV had een formatie van 294 fte (2021), maar daarvan werkten er slechts 70 à 80 op terrorismebestrijding en analyse; het verschil zit in het bredere mandaat. Het detacheringssysteem maakt het OCAD afhankelijk van de bereidheid van partnerdiensten om goede mensen af te staan.

3. Fragmentatie dreigingsbeheer België splitst dreigingsanalyse (OCAD), crisisbeheersing (NCCN), en inlichtingenvergaring (VSSE/ADIV) over drie+ aparte structuren. In Denemarken en het VK zit de dreigingsanalyse fysiek in de veiligheidsdienst, met analisten van alle partners; in Nederland combineert de NCTV dreigingsanalyse en crisisbeheersing.

4. Ideologische classificatie wordt moeilijker Het OCAD spreekt van een gefragmenteerd ideologisch speelveld. Bij 9% van de dreigingsmeldingen in 2024 en 10% in 2025 kon de ideologische dimensie zelfs na onderzoek niet vastgesteld worden, en ook bij andere meldingen gaat het vaak om een mix van ideologie, persoonlijke grieven en psychologische kwetsbaarheden. Nieuwe fenomenen zoals nihilistisch extremisme passen slecht in de klassieke kaders. Dit wijst op een veranderend dreigingslandschap dat het traditionele classificatiesysteem onder druk zet.

5. Online radicalisering van minderjarigen 18% van de auteurs van dreigingsmeldingen in 2024 was minderjarig (13% in 2025). Ze radicaliseren vaak online, soms zonder elkaar offline te kennen. Het OCAD heeft beperkte instrumenten om hierop te reageren, omdat veel preventie- en jeugdbeleid deelstaatmaterie is.

6. Geen eigen operationele capaciteit Het OCAD is puur een analyse- en coördinatieorgaan. Het kan maatregelen aanbevelen maar niet afdwingen. Dit kan leiden tot vertragingen als politieke of operationele diensten niet snel handelen.

7. Beperkte transparantie Het jaarverslag vermeldt het aantal personeelsleden, maar geen budget of financiële verantwoording; het laatste publiek bekende budgetcijfer dateert van 2017. Voor een orgaan dat transparantie moet uitstralen richting burgers is dit problematisch.

Fase 2: Toetsing aan de 9 Principes

Synthese: De grootste winst is te boeken op Eenvoud (❌), Internationaal bewezen (❌), en Resultaatgericht (⚠️). Het OCAD zit op het juiste bestuursniveau en doet nuttig werk, maar de fragmentatie van het Belgische veiligheidslandschap ondermijnt de effectiviteit. Het fusiemodel (Denemarken/VK) of platformmodel (Duitsland) zou een fundamentele verbetering zijn.

Fase 3: HART-voorstel

3A. Classificatie

🟠 Hervormd: het OCAD blijft het onafhankelijke orgaan voor dreigingsanalyse en wordt een volwaardig Belgisch fusiecentrum naar Deens/Brits model, in nauwe samenwerking met het Federaal Agentschap voor Crisisbeheersing (het hervormde NCCN).

3B. Concreet voorstel

Wat verandert er:

1. Duidelijke taakverdeling met het crisisagentschap: het NCCN wordt een Federaal Agentschap voor Crisisbeheersing (zie audit NCCN). Het OCAD analyseert de dreiging, het agentschap coördineert het antwoord. Vaste verbindingsofficieren en gedeelde informatiesystemen tussen beide, geen dubbele "waakzaamheidsfunctie". Zoals in Denemarken, waar dreigingsanalyse (CTA) en rampenbestrijding apart georganiseerd zijn maar nauw samenwerken
2. Versterkt fusiemodel: Permanent gedetacheerde liaison officers van VSSE, ADIV, federale politie, douane en DVZ fysiek aanwezig in het centrum. Naar Deens CTA-model
3. Eigen personeelsbegroting: Geen verborgen detacheringskosten meer. Alle kosten op één begrotingspost voor volledige transparantie
4. Publieke KPI's: Jaarlijkse publicatie van prestatie-indicatoren (response time, effectiviteit maatregelen, partner compliance)
5. Uitbreiding dreigingsniveaus van 4 naar 5 niveaus (conform Nederland, Denemarken, VK) voor meer nuance
6. Versterkte digitale infrastructuur: GGB T.E.R. als kern, maar met real-time koppeling aan alle partnerdatabanken (once-only principe)
7. Dreigingsbeheer minderjarigen: Structureel overlegmechanisme met deelstaten (onderwijs, jeugdhulp) via de Raad van de Deelstaten (art. 35 HART-grondwet)

Bestuursniveau: Federaal (ongewijzigd). Rapporteert aan de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en de Nationale Veiligheidsraad.

Internationaal referentiemodel: Primair het Deense CTA (fusiecentrum) gecombineerd met elementen van het Britse JTAC (analytische onafhankelijkheid) en de Nederlandse NCTV (één dreigingsbeeld voor alle partners).

Geschatte efficiëntiewinst:

• Budgettair neutraal: de detacheringskosten die bij de partnerdiensten zitten, verhuizen naar één begrotingspost; er wordt geen netto besparing ingerekend
• Snellere informatie-uitwisseling door fysieke co-locatie: niet kwantificeerbaar maar cruciaal (les van 2016 en 2023)
• Transparantere begroting door alles op één post: betere democratische controle

Implementatiepad:

• Fase 1 (jaar 1): Wijziging van de wet van 10 juli 2006: taakafbakening met het crisisagentschap, eigen personeelsbegroting, vijf dreigingsniveaus
• Fase 2 (jaar 2): Fysieke co-locatie van de verbindingsofficieren, koppeling van de GGB T.E.R. aan de partnerdatabanken
• Fase 3 (jaar 3): Volledige operationele capaciteit van het fusiecentrum, evaluatie en bijsturing

Fase 4: Partijpunt (Website-klare tekst)

Deel A: Het partijpunt

OCAD (dreigingsanalyse): Hervormd HART maakt van het OCAD een volwaardig fusiecentrum voor dreigingsanalyse, naar Deens en Brits model, met een duidelijke taakverdeling: het OCAD analyseert, het crisisagentschap coördineert het antwoord. Sneller, transparanter, en met alle diensten fysiek onder één dak.

Deel B: De uitleg

Hoe het nu werkt

Het OCAD (Orgaan voor de Coördinatie en de Analyse van de Dreiging) is sinds 2006 het Belgische orgaan dat terroristische en extremistische dreigingen analyseert. Het stelt het dreigingsniveau vast (sinds de aanslag van 16 oktober 2023 op niveau 3, "ernstig", ook heel 2024 en 2025) en beheert de gemeenschappelijke databank met namen van prioritair gevolgde extremisten en terroristen (ongeveer 555 in 2025). Het OCAD heeft een personeelskader van 76 tot 108 medewerkers (87 in 2024), een eigen budget van circa €2,8 miljoen (2017, het laatste publiek bekende cijfer), en wordt aangestuurd door de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. Het personeel bestaat deels uit eigen mensen, deels uit gedetacheerden van politie- en inlichtingendiensten.

Wat er mis gaat

Het kernprobleem is fragmentatie. België verdeelt dreigingsanalyse (OCAD), crisisbeheersing (NCCN), civiele inlichtingen (VSSE), militaire inlichtingen (ADIV) en operationele terrorismebestrijding (federale politie) over minstens vijf aparte structuren. Na de aanslagen van 22 maart 2016 in Brussel concludeerde de parlementaire onderzoekscommissie dat de informatie-uitwisseling tussen deze diensten fundamenteel tekortschoot. Na de aanslag van 16 oktober 2023 onderzochten de Comités P en I opnieuw de informatiepositie van het OCAD, met vergelijkbare vragen over of beschikbare informatie tijdig was gedeeld.

Nog een zwakte: het OCAD is voor zijn personeel grotendeels afhankelijk van detachering door partnerdiensten. Dat betekent dat de echte kosten verspreid zitten over meerdere begrotingen. De burger kan niet zien wat dreigingsanalyse werkelijk kost. En het OCAD kan maatregelen aanbevelen maar niet afdwingen: het adviseert, maar of er gehandeld wordt, hangt af van anderen.

Het OCAD spreekt zelf van een gefragmenteerd ideologisch speelveld: dreigingen komen vaak voort uit een mix van ideologie, persoonlijke grieven en psychologische kwetsbaarheid, en bij 9 à 10% van de meldingen (2024-2025) bleef de ideologische dimensie zelfs na onderzoek onduidelijk. In 2024 was 18% van de auteurs van dreigingen minderjarig (13% in 2025); ze radicaliseren vaak online, soms zonder elkaar offline te kennen. Het dreigingslandschap verandert sneller dan de structuren die het moeten analyseren.

Hoe het elders werkt

In Denemarken is het Center for Terroranalyse (CTA) een fusiecentrum binnen de veiligheidsdienst PET, met personeel van vier diensten fysiek onder één dak. Geen eigen bureaucratie, geen schotten tussen analyse en operatie. In het Verenigd Koninkrijk doet het Joint Terrorism Analysis Centre (JTAC) hetzelfde: gehuisvest bij MI5, met gedetacheerden van elf diensten, maar analytisch volledig onafhankelijk. In Duitsland werken 40 instanties samen in het GTAZ (Gemeinsames Terrorismusabwehrzentrum): een platform zonder eigen bureaucratie, maar met dagelijkse gezamenlijke briefings. Volgens het Duitse Bundeskriminalamt werden tussen 2004 en 2024 24 islamistische aanslagen verijdeld, vaak met een belangrijke rol voor het GTAZ. In Nederland maakt de NCTV één dreigingsbeeld voor alle partners, binnen een organisatie die ook crisisbeheersing en cyberveiligheid combineert (formatie van 294 fte in 2021).

De rode draad: succesvolle landen brengen de analisten van alle diensten fysiek samen en leggen duidelijk vast wie analyseert en wie optreedt. België heeft de diensten, maar de informatie stroomt tussen te veel aparte structuren.

Wat HART voorstelt

HART maakt van het OCAD een volwaardig Belgisch fusiecentrum voor dreigingsanalyse. Dit centrum:

• Blijft het onafhankelijke analyseorgaan, met een duidelijke taakverdeling: het OCAD analyseert de dreiging, het Federaal Agentschap voor Crisisbeheersing (het hervormde Nationaal Crisiscentrum) coördineert het antwoord, met vaste verbindingsofficieren tussen beide
• Heeft permanent gedetacheerde liaison officers van VSSE, ADIV, federale politie, douane en Dienst Vreemdelingenzaken fysiek aanwezig, zodat informatie niet door schotten moet maar direct gedeeld wordt
• Krijgt één transparante begroting: alle kosten zichtbaar op één begrotingspost, geen verborgen detacheringsconstructies
• Publiceert jaarlijks prestatie-indicatoren: hoe snel wordt op meldingen gereageerd? Hoeveel aanbevelingen worden daadwerkelijk uitgevoerd?
• Breidt het dreigingsniveausysteem uit van vier naar vijf niveaus, conform de standaard in Nederland, Denemarken en het VK, voor meer nuance
• Bouwt een structureel overlegmechanisme met de deelstaten voor dreigingen rond minderjarigen (onderwijs, jeugdhulp), via de Raad van de Deelstaten

De analytische onafhankelijkheid blijft gewaarborgd. Naar Brits JTAC-model maakt het centrum zijn dreigingsevaluaties onafhankelijk van politieke druk.

Wat het oplevert

• Snellere reactie op dreigingen doordat de analisten van alle diensten onder één dak werken en de taakverdeling met het crisisagentschap vastligt
• Geen extra kosten: de detacheringskosten die over meerdere begrotingen verspreid zitten, komen samen op één begrotingspost
• Transparantere kosten: de burger ziet op één begrotingspost wat dreigingsanalyse kost
• Een model dat internationaal bewezen werkt. Denemarken en het VK werken met zo'n fusiecentrum, Duitsland met een gezamenlijk platform

De les van 22 maart 2016 en 16 oktober 2023 is telkens dezelfde: de informatie was er, maar ze zat bij de verkeerde dienst op het verkeerde moment. De oplossing is niet meer regels voor informatie-uitwisseling, maar minder muren waartussen informatie moet reizen.

Fase 5: Bronnenlijst

• Geschatte besparing: geen (budgettair neutraal; de vroegere €2-4 miljoen per jaar hing aan een fusie met het NCCN die niet meer voorgesteld wordt)
• Herzien: 2026-09-27 (factcheck: cijfers, bronnen, tijdloze formulering)