Raad van State: Staatshervorming Audit

Datum: 2026-03-29 Status: 🟠 Hervormd Categorie: Rechterlijke Macht & Grondwettelijke Organen

Fase 1: Diepteonderzoek

1A. Wat is het precies?

Officiële naam: Raad van State / Conseil d'État Juridische basis: Artikel 160 van de Belgische Grondwet; Gecoördineerde wetten op de Raad van State (Koninklijk Besluit van 12 januari 1973); Wet van 23 december 1946 (oprichting) Opgericht: 23 december 1946 (wet), geïnstalleerd op 9 oktober 1948 Bestuursniveau: Federaal Zetel: Wetenschapsstraat 33, Brussel (Paleis van de markies van Assche, architect Alphonse Balat, 1858-1860)

Samenstelling (wettelijk kader sinds de wet van 6 september 2022, artikel 69 van de gecoördineerde wetten):

Budget: De middelen van de Raad van State staan als apart krediet in de begroting van de FOD Binnenlandse Zaken (sectie 13 van de federale begroting): ongeveer €50 miljoen in 2025, voor personeel en werking. De Raad publiceert zelf geen begroting of financieel jaarverslag. Ter vergelijking: de Nederlandse Raad van State gaf in 2024 €90,1 miljoen uit, met zo'n 80 staatsraden en ruim 600 medewerkers.

Taalverdeling personeel (2023): 186 Franstaligen, 176 Nederlandstaligen, 38 anderen.

Personeelstrend: Daling van 465 personen (2015) naar 395 (2025): 15% minder in tien jaar, ondanks de uitbreiding van het wettelijke kader in 2022.

1B. Wat doet het in de praktijk?

De Raad van State heeft twee hoofdafdelingen met fundamenteel verschillende taken:

Afdeling Wetgeving (adviesfunctie):

• Geeft beredeneerde adviezen over voorontwerpen van wetten, decreten en ordonnanties
• Toetst teksten aan de Grondwet, hogere rechtsregels en bevoegdheidsverdeling
• Verplicht advies over alle voorontwerpen en reglementaire besluiten van regeringen (behalve bij met redenen omklede hoogdringendheid en voor onder meer begrotingen); facultatief voor parlementaire voorstellen
• Volgens de wet vier of zes kamers, evenveel Nederlandstalige als Franstalige, aangevuld met extra kamers waar nodig
• Minstens 12 leden van de Raad en hoogstens 10 assessoren
• Volgens een staatsraad (2019) is het aantal adviesaanvragen sinds de jaren tachtig vervijfvoudigd, terwijl het aantal staatsraden niet evenredig groeide

Afdeling Bestuursrechtspraak (rechtsprekende functie):

• Hoogste administratieve rechtbank van België
• Schorst en vernietigt bestuurshandelingen die strijdig zijn met hogere rechtsregels
• Cassatiebevoegdheid over lagere administratieve rechtscolleges (bv. Raad voor Vergunningsbetwistingen, Raad voor Vreemdelingenbetwistingen)
• 11 kamers: 5 Nederlandstalig, 5 Franstalig, 1 tweetalig
• Deels inquisitoriale procedure: een onafhankelijke auditeur onderzoekt het dossier en brengt verslag uit; de verzoeker moet wel zelf zijn middelen aanvoeren
• Beroepstermijn: 60 dagen na publicatie of kennisgeving
• Doorlooptijd vóór de hervorming van 2023: gemiddeld ongeveer 25 maanden voor een zuiver vernietigingsberoep (2013-2018), in een deel van de zaken meer dan 30 maanden

Overlap met andere instellingen:

• Grondwettelijk Hof: toetst wetten aan de Grondwet (de Raad van State toetst bestuurshandelingen)
• Raad voor Vergunningsbetwistingen (Vlaams): ondergeschikt, de Raad van State is cassatierechter
• Raad voor Vreemdelingenbetwistingen: ondergeschikt, de Raad van State is cassatierechter
• Hof van Cassatie: cassatierechter voor de gewone rechtbanken (de Raad van State voor de administratieve rechtbanken)

Klant: Burgers, bedrijven, overheden, parlementen, regeringen.

Prestatie-indicatoren: Geen structurele KPI's publiek beschikbaar. De wet schrijft een jaarlijks activiteitenverslag voor (artikel 119 van de gecoördineerde wetten), maar het laatste gepubliceerde verslag gaat over 2019-2020; daarvoor verschenen jaarverslagen tot 2012-2013. Doorlooptijden worden bijgehouden maar niet systematisch gepubliceerd met targets.

1C. Internationale vergelijking

Kernbevinding: De dubbelfunctie (advies + rechtspraak in één instelling) is een Frans-Belgisch model. Duitsland, Zwitserland, Denemarken en de Scandinavische landen scheiden deze functies volledig. Nederland heeft ze binnen dezelfde instelling strikt gescheiden: de rechtspraak werd in 1994 formeel losgemaakt van de advisering, en de herziening van 2010 scherpte dat aan, mede na het Procola-arrest (EHRM, 1995, over de Luxemburgse Raad van State) en het Kleyn-arrest (EHRM, 2003, over Nederland). Sindsdien mogen hoogstens tien leden in beide afdelingen benoemd worden, en wie aan een advies meewerkte, oordeelt niet over een geschil over dezelfde rechtsvraag.

België kent een vergelijkbare regel: wie in de afdeling Wetgeving advies gaf over een tekst, mag niet oordelen over een beroep tegen die tekst (artikel 29 van de gecoördineerde wetten). Leden van de afdeling Bestuursrechtspraak kunnen wel in de afdeling Wetgeving zetelen (artikel 79). De instelling blijft ook kleiner en minder goed uitgerust dan de Nederlandse tegenhanger (395 personen tegenover ruim 600 medewerkers en zo'n 80 staatsraden).

1D. Knelpunten en kritiek

1. Structurele werkdruk en onderbezetting Volgens een staatsraad (2019) is het aantal adviesaanvragen sinds de jaren tachtig vervijfvoudigd, terwijl het aantal staatsraden in de afdeling Wetgeving niet meegroeide. Dat leidt volgens hem in sommige gevallen tot oppervlakkige adviezen. De Raad werkt ook in de zomer door, met vakantiekamers.

2. Extreme doorlooptijden Vóór de hervorming van 2023 duurde een zuiver vernietigingsberoep gemiddeld ongeveer 25 maanden (2013-2018), en in een deel van de zaken meer dan 30 maanden. Dat betekent dat een burger wiens vergunning onterecht werd geweigerd, of een bedrijf dat oneerlijk werd behandeld, jaren moest wachten op gerechtigheid. In die tijd is de bestreden beslissing vaak al lang uitgevoerd.

3. Hervorming van 2023: te laat, te beperkt? De wet van 11 juli 2023 (in werking sinds 1 september 2023) beoogt de doorlooptijd van een gewoon vernietigingsberoep terug te brengen naar 18 maanden (15 maanden voor zaken van hoger openbaar belang, zoals projecten voor hernieuwbare energie). Dat is een verbetering, maar nog altijd langer dan in Nederland, waar een gewone hoofdzaak in de Algemene kamer en de Omgevingskamer in 2024 gemiddeld 58 tot 62 weken duurde (ongeveer 13 à 14 maanden). De hervorming voorziet:

• Verplichte termijn van 6 maanden voor het auditeurverslag (eenmalig verlengbaar, sinds 1 januari 2024)
• Verplichte elektronische procesvoering, in twee stappen: sinds 1 januari 2025 voor schorsingen en voorlopige maatregelen via een advocaat, sinds 1 januari 2026 voor alle procedures van partijen met een advocaat en van overheden
• Herinvoering van de bestuurlijke lus voor specifieke dossiers
• Samenvatting van grieven door verzoekers

4. Personeelsdaling ondanks stijgende werklast Van 465 naar 395 personeelsleden in tien jaar (-15%, 2015-2025), terwijl de werklast steeg. De wet van 6 september 2022 breidde het wettelijke kader uit, onder meer van 28 naar 42 staatsraden en tot 96 eerste auditeurs, auditeurs en adjunct-auditeurs, maar het personeelsbestand groeide niet mee (400 personen in 2023, 395 in 2025).

5. Digitalisering: laat maar groeiend De e-procedure bestaat sinds 1 februari 2014 en was lang vrijwillig. Sinds 1 januari 2025 is elektronische indiening verplicht voor schorsingen en voorlopige maatregelen via een advocaat, sinds 1 januari 2026 voor alle procedures van partijen met een advocaat en van overheden. Dit is positief, maar de verplichting geldt niet voor burgers zonder advocaat en het once-only-principe is niet ingevoerd.

6. Geen structurele evaluatie Er is geen doorlichting van de Raad van State als instelling door het Rekenhof bekend, en het laatste activiteitenverslag gaat over 2019-2020, hoewel de wet er elk jaar een voorschrijft. Als rechtscollege heeft de Raad een grote autonomie. Dat maakt externe controle moeilijk.

Fase 2: Toetsing aan de 9 Principes

Synthese: Grootste winst te boeken bij resultaatgerichtheid (KPI's, targets, transparantie), schaalgrootte (meer middelen voor de stijgende werklast), en transparantie (budgetpublicatie, doorlooptijdrapportage).

Fase 3: HART-voorstel

3A. Classificatie

🟠 Hervormd: de Raad van State vervult een essentiële functie (bescherming tegen overheidswillekeur + wetgevingskwaliteit), maar moet fundamenteel gemoderniseerd worden qua organisatie, transparantie en middelen.

3B. Concreet voorstel

Wat verandert er:

1. Formele scheiding advies en rechtspraak: naar Nederlands model twee volledig gescheiden afdelingen met eigen personeel, eigen budget en eigen voorzitter. Een staatsraad mag nooit betrokken zijn bij zowel het advies over als de beoordeling van dezelfde materie. België verbiedt al dat een lid oordeelt over een tekst waarover het zelf advies gaf (artikel 29), maar leden van de afdeling Bestuursrechtspraak kunnen ook in de afdeling Wetgeving zetelen. HART wil een volledige wettelijke "Chinese muur" en gaat daarmee verder dan Nederland, dat de scheiding stap voor stap invoerde maar nog hoogstens tien leden in beide afdelingen toelaat.

2. Bindende doorlooptijdnormen met transparantie: maximaal 12 maanden voor een vernietigingsberoep (gemiddeld ongeveer 25 maanden in 2013-2018; de wettelijke doelstelling sinds 2023 is 18 maanden). Publieke dashboards met real-time statistieken over doorlooptijden, aantallen zaken en afhandelingspercentages. Jaarlijkse verantwoording aan het parlement met concrete KPI's.

3. Capaciteitsversterking: uitbreiding van het personeel van 376,9 VTE (2025) naar ongeveer 500 VTE, te beginnen met het volledig invullen van het wettelijke kader van 2022. Specifiek: meer auditeurs en griffiers voor de afdeling Bestuursrechtspraak. Aantrekkelijker salaris- en carrièreperspectief om vacatures sneller in te vullen.

4. Digitalisering versnellen: volledig digitale procesvoering voor alle zaken, met een eenvoudig digitaal loket voor burgers zonder advocaat. Integratie met het Rijksregister en andere overheidsdatabanken (once-only-principe). Open data over uitspraken met gestandaardiseerde metadata.

5. Externe audit: het Rekenhof krijgt expliciet de opdracht om de Raad van State elke 5 jaar door te lichten op efficiëntie, doorlooptijden en kwaliteit.

Bestuursniveau: Blijft federaal. Dit is de correcte schaal.

Internationaal model: Nederland (strikte scheiding + resultaatsturing) gecombineerd met het Duitse drie-laagssysteem als langetermijninspiratie.

Geschatte efficiëntiewinst: Geen directe besparing. Dit is een investering: ongeveer 120 extra VTE kosten naar schatting €12-16 miljoen per jaar op kruissnelheid (HART-raming, aan €100.000-130.000 per VTE; het budget van 2025 komt neer op ongeveer €133.000 per VTE, personeel en werking samen). Maar snellere doorlooptijden besparen maatschappelijk veel: minder rechtsonzekerheid voor burgers en bedrijven, minder vergunningsblokkades, minder economische schade door stilstand.

Implementatiepad:

• Jaar 1: Wettelijke verankering strikte scheiding advies/rechtspraak; KPI-kader en publiek dashboard
• Jaar 2: Personeelsuitbreiding; digitale integratie met overheidsdatabanken
• Jaar 3: Eerste externe audit door Rekenhof
• Jaar 5: Evaluatie en bijsturing

Fase 4: Partijpunt (Website-klare tekst)

Deel A: Het partijpunt

Raad van State: hervormd HART moderniseert de hoogste administratieve rechtbank van België: advies en rechtspraak strikt gescheiden, doorlooptijden gehalveerd, en voor het eerst echte resultaatmeting.

Deel B: De uitleg

Hoe het nu werkt

De Raad van State is het hoogste administratieve rechtscollege van België, opgericht bij wet van 1946 en aan het werk sinds 1948. Hij heeft twee taken: advies geven over wetten en decreten (afdeling Wetgeving) en onwettige overheidsbeslissingen vernietigen (afdeling Bestuursrechtspraak). Het wettelijke kader telt 58 raadsleden en 112 leden van het auditoraat; in totaal werken er 395 mensen (2025). Het is een federale instelling, gevestigd in Brussel.

Wat er mis gaat

Drie structurele problemen. Ten eerste: het aantal adviesaanvragen is volgens een staatsraad sinds de jaren tachtig vervijfvoudigd, maar het personeel daalde tussen 2015 en 2025 met 15%, van 465 naar 395. Uit de Raad zelf komt de waarschuwing dat adviezen daardoor soms oppervlakkig worden. Ten tweede: een vernietigingsberoep duurde vóór de hervorming van 2023 gemiddeld ongeveer 25 maanden, en in een deel van de zaken meer dan 30. Een burger die onterecht een vergunning kwijtraakte, wachtte dus twee jaar of langer op een uitspraak. Tegen die tijd is de schade vaak al onherstelbaar. De hervorming van 2023 mikt op 18 maanden, maar dat blijft langer dan in Nederland, waar een gewone zaak in 2024 ongeveer 13 à 14 maanden duurde. Ten derde: er zijn geen publieke prestatie-indicatoren. De burger heeft geen idee hoelang een zaak gemiddeld duurt, hoeveel zaken er liggen, of hoe het budget wordt besteed. Voor een instelling die de overheid controleert, is dat ironisch.

Hoe het elders werkt

In Nederland werken bij de Raad van State ruim 600 medewerkers en zo'n 80 staatsraden (België: 395 mensen in totaal), met een publiek verantwoord budget van €90 miljoen (2024; België: ongeveer €50 miljoen in 2025). Nederland heeft de adviesfunctie en de rechtspraakfunctie strikt gescheiden, formeel sinds 1994 en aangescherpt in 2010, mede onder druk van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (Procola-arrest, 1995). Een staatsraad die adviseert over een wet mag nooit oordelen over een zaak over diezelfde wet. Een gewone zaak duurde in Nederland in 2024 gemiddeld 58 tot 62 weken, tegenover gemiddeld ongeveer 25 maanden in België vóór de hervorming. Duitsland gaat nog verder: daar is het Bundesverwaltungsgericht puur een rechtbank, zonder adviesfunctie, en er is geen Raad van State die wetgevingsadvies geeft. Het Duitse systeem heeft drie niveaus van administratieve rechtbanken met samen ruim 2.300 rechters (2022); de 51 rechtbanken van eerste aanleg kregen in 2024 alleen al ruim 250.000 nieuwe zaken binnen.

Wat HART voorstelt

Eén: een wettelijke "Chinese muur" tussen de afdeling Wetgeving en de afdeling Bestuursrechtspraak. Gescheiden personeel, gescheiden budget, gescheiden voorzitters. Geen enkele magistraat mag in beide afdelingen tegelijk functioneren. Twee: bindende doorlooptijdnormen van maximaal 12 maanden voor een vernietigingsberoep, met een publiek dashboard waarop elke burger in real time kan zien hoeveel zaken er lopen en hoe snel ze afgehandeld worden. Drie: een uitbreiding van het personeel van ongeveer 377 naar ongeveer 500 VTE, omdat je niet sneller kunt oordelen met minder mensen. Vier: volledige digitalisering voor alle zaken, ook voor burgers zonder advocaat, met integratie in andere overheidsdatabanken, zodat de burger niet steeds dezelfde documenten hoeft aan te leveren. Vijf: een vijfjaarlijkse doorlichting door het Rekenhof. Want ook de controleur moet gecontroleerd worden.

Wat het oplevert

Snellere rechtszekerheid voor burgers en bedrijven. Een vergunningsdossier dat twee jaar of langer stillag, kan binnen een jaar afgehandeld worden. Betere wetgevingskwaliteit door meer capaciteit in de adviesafdeling. Meer vertrouwen in de overheid doordat de burger kan zien hoe zijn hoogste administratieve rechtbank presteert. En een instelling die eindelijk aansluit bij de Europese standaard, in plaats van achter te lopen op Nederland, Duitsland en Scandinavië.

Fase 5: Bronnenlijst

• Herzien: 2026-09-27 (factcheck: cijfers, bronnen, tijdloze formulering)