VMM (Vlaamse Milieumaatschappij): Audit Staatshervorming

Datum: 2026-03-30 Categorie: Vlaanderen. Gewestbevoegdheden Status-voorstel: 🟠 Hervormd

Fase 1: Diepteonderzoek

1A. Wat is het precies?

De Vlaamse Milieumaatschappij (VMM) is een intern verzelfstandigd agentschap (IVA) met rechtspersoonlijkheid binnen het Vlaamse beleidsdomein Omgeving.

• Officiële naam: Vlaamse Milieumaatschappij
• Juridische basis: Opgericht bij decreet van 12 december 1990. Omgevormd tot IVA bij decreet van 7 mei 2004 (in werking 1 april 2006).
• Historiek: Voorlopers waren de Vlaamse Waterzuiveringsmaatschappij (VWZ, 1980) en de Vlaamse Maatschappij voor Waterzuivering (VMZ, 1988). De VMM ging van start op 21 december 1990.
• Bestuursniveau: Vlaams Gewest
• Personeel: 767 personeelsleden of 711 VTE (2024); daarnaast werken 22 VMM-personeelsleden gedetacheerd bij Aquafin (2025)
• Hoofdzetel: Aalst (Oost-Vlaanderen)
• Aansturing: Valt onder de Vlaamse minister bevoegd voor Omgeving; de administrateur-generaal leidt het agentschap.

1B. Wat doet het in de praktijk?

De VMM heeft drie kernpijlers:

1. Water

• Bewaakt kwaliteit en kwantiteit van oppervlaktewater en grondwater
• Beheert onbevaarbare waterlopen van eerste categorie
• Plant en controleert de bovengemeentelijke waterzuiveringsinfrastructuur (uitgevoerd door Aquafin)
• Int heffingen op watervervuiling en grondwaterwinning
• Coördineert het integraal waterbeleid via de Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid (CIW)
• Herbergde tot eind 2025 de WaterRegulator (tariefregulering van drinkwater); sinds 1 januari 2026 ligt die taak bij de Vlaamse Nutsregulator
• Houdt toezicht op Aquafin (advies over het jaarlijkse ondernemingsplan)
• Voert het Blue Deal-programma uit (klimaatadaptatie, droogtebestrijding, overstromingspreventie)

2. Lucht

• Meet en modelleert de luchtkwaliteit in heel Vlaanderen
• Inventariseert emissies
• Bereidt het luchtbeleid voor
• Adviseert over MER-procedures

3. Klimaatadaptatie

• Coördineert klimaatadaptatiemaatregelen
• Ontwikkelt overstromingskaarten en -modellen
• Ondersteunt gemeenten bij klimaatbestendig beleid

Overlap met andere instellingen: Het Vlaamse waterbeleid is versnipperd over een groot aantal actoren:

• VMM waterkwaliteit, waterlopen 1e categorie, planning waterzuivering, CIW-coördinatie
• Aquafin bouw en beheer bovengemeentelijke zuiveringsinfrastructuur
• Zes drinkwaterbedrijven (De Watergroep, FARYS, Pidpa, water-link, Aquaduin, AGSO Knokke-Heist): drinkwaterproductie en -distributie; De Watergroep en FARYS werken sinds 2026 samen via Waterunie
• Vlaamse Waterweg nv bevaarbare waterlopen
• Gemeenten en rioolbeheerders rioleringen, waterlopen 3e categorie; 229 van de 285 Vlaamse gemeenten hebben hun rioolbeheer overgedragen aan een van een twaalftal rioolbeheerders, 56 beheren hun riolering nog zelf (2026)
• Provincies waterlopen 2e categorie
• Polders en wateringen lokaal waterbeheer (32 polders en 29 wateringen)
• Dept. Omgeving ruimtelijke ordening, erosiebeleid
• ANB natuur en bossen (natte natuur)
• VLM landbouw en mestwetgeving
• OVAM waterbodemverontreiniging

In de CIW (Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid, sinds 2004) zitten de Vlaamse beleidsdomeinen, de provincies, gemeenten, polders en wateringen en de afvalwater- en drinkwaterbedrijven samen. Dit complexe landschap leidt tot coördinatieproblemen.

WaterRegulator: structureel ondermaats De WaterRegulator, als subentiteit van de VMM, telde volgens het laatst gepubliceerde activiteitenverslag (2017) slechts 5 VTE, terwijl de VMM toezag op een sector van ongeveer €1,7 miljard per jaar, waarvan €1,5 miljard via de waterfactuur (2023). Het Vlaams Parlement nam in 2023 het initiatief (voorstel van decreet) om de waterregulering onder te brengen bij één Vlaamse Nutsregulator; SERV en Minaraad steunden die integratie en wezen erop dat de waterregulering "dun bezet" was. De VREG heet sinds 1 januari 2025 Vlaamse Nutsregulator en neemt sinds 1 januari 2026 de taken van de WaterRegulator over. De Nutsregulator groeide daarmee naar 55 medewerkers, met een dotatie van ongeveer €10,7 miljoen (2026).

Aquafin: gebrekkige resultaatsturing De relatie VMM-Aquafin vertoont structurele problemen. Aquafin, volledig in handen van het Vlaams Gewest via PMV, factureert zijn kosten aan de drinkwaterbedrijven, die ze via de saneringsbijdrage op de waterfactuur doorrekenen. Die inkomsten volstaan niet: het Vlaamse Gewest past bij met middelen uit het Minafonds. In totaal gaat het om ongeveer €600 miljoen per jaar (2023). De EIB verstrekte Aquafin sinds 1994 meer dan €2 miljard aan leningen (stand 2023). Het Rekenhof stelde in 2010 vast dat het toezicht op de financiële transparantie van de waterzuivering gebrekkig was, dat de afhandeling van de financiële verslagen van Aquafin te lang op zich liet wachten en dat het toezicht op de tarieven bij gebrek aan ministeriële beslissingen onvoldoende houvast had. Sinds 1 januari 2023 geldt een nieuwe samenwerkingsovereenkomst met doelstellingen en kpi's die het Gewest oplegt, waarbij Aquafin zelf zijn investeringsplannen opmaakt in plaats van door het Gewest opgedragen optimalisatieprogramma's uit te voeren. Maar de sturing blijft gericht op de installaties (99,4% voldeed in 2025 aan alle normen), niet op de toestand van de waterlopen.

1C. Internationale vergelijking

Nederland: Rijkswaterstaat en waterschappen

• Nederland kent 21 waterschappen met directe democratische verkiezingen
• Totaal ~15.100 medewerkers in de waterschapssector (2023)
• Samen heffen ze ongeveer €4,3 miljard (2025): €2,31 miljard voor watersysteembeheer en €1,96 miljard voor zuivering
• Rijkswaterstaat beheert de rijkswateren (de zee, de grote rivieren en een aantal grote kanalen), vaarwegen en hoofdwegen; gemeenten blijven verantwoordelijk voor de riolering
• Cruciaal verschil: De waterschappen zijn autonome bestuursorganen met eigen belastingheffing. Wie beslist, betaalt. Ze zijn financieel zelfvoorzienend. In Vlaanderen loopt alles via de Vlaamse begroting, met veel meer tussenschakels.
• Resultaat: Nederland zuivert bijna al zijn afvalwater: 99,7% van de bevolking is aangesloten op minstens secundaire zuivering, tegenover 84,5% in België (2024). Op ecologische kwaliteit worstelt ook Nederland: volgens de Europese Commissie was in 2021 geen enkel Nederlands oppervlaktewater in goede ecologische toestand (0,0%). Het Nederlandse voordeel zit in het bestuursmodel en de zuivering, niet (nog) in de ecologische toestand.

Duitsland: Ländersysteem

• Waterbeheer is primair een bevoegdheid van de Länder
• In de grotere Länder drie lagen: ministerie → regionale autoriteiten → lokale waterautoriteiten (in Beieren bijvoorbeeld het milieuministerie, de Bezirksregierungen en 17 Wasserwirtschaftsämter)
• De LAWA (Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser) coördineert sinds 1956
• Het Umweltbundesamt (UBA) ondersteunt het federale milieuministerie
• Concurrerende bevoegdheden: Water is een concurrerende bevoegdheid: de Bund legt het kader vast (Wasserhaushaltsgesetz), de Länder vullen aan en mogen er grotendeels van afwijken. Dat laat ruimte voor regionale vernieuwing.

Denemarken: geïntegreerd model

• Het Deense milieuagentschap (Miljøstyrelsen) bundelt drinkwater, afvalwater, grondwater, lucht, chemicaliën en afval in één agentschap
• Sinds 2007 zijn de 13 provincies (amter) afgeschaft en telt Denemarken 98 gemeenten
• Sinds september 2024 koppelt het SGAV (Styrelsen for Grøn Arealomlægning og Vandmiljø) landbouw, landgebruik, natuur en het watermilieu in één agentschap
• Resultaat: 29,9% van de Deense oppervlaktewateren is in goede ecologische toestand (2021), tegenover 0,5% in Vlaanderen; het EU-gemiddelde is 39,5%

1D. Knelpunten en kritiek

1. Dramatische waterkwaliteit: Van de 195 Vlaamse waterlichamen behaalt slechts 1 (0,5%) een goede ecologische toestand (VMM-evaluatie, stand 2023), tegenover 39,5% gemiddeld in de EU (2021). De Kaderrichtlijn Water vraagt een goede toestand tegen 2027, en Vlaanderen is daar ver van verwijderd. In haar beoordeling van de stroomgebiedbeheerplannen (februari 2025) stelde de Europese Commissie vast dat België niet op koers ligt, en vroeg ze meer inspanningen tegen onder meer PFAS, nitraten en pesticiden.

2. Versnipperd actorenlandschap: Meer dan 15 organisaties zijn betrokken bij waterbeleid. De CIW moet coördineren maar heeft geen doorzettingsmacht.

3. Aquafin-constructie: Een wettelijke monopolist die niet op de toestand van het water wordt gestuurd, waarvan het tekort uit het Minafonds wordt bijgepast en die onvoldoende gecontroleerd werd. Het Rekenhof wees op gebrekkig toezicht op de financiële transparantie (2010) en was kritisch over de verkoop van VMM-gronden en -installaties aan Aquafin, die lasten naar de toekomst doorschoof.

4. WaterRegulator was structureel ondermaats: Met 5 VTE kon je geen serieus toezicht houden op een sector van ongeveer €1,7 miljard per jaar. De overdracht aan de Vlaamse Nutsregulator (sinds 1 januari 2026) is een verbetering maar moet zich nog bewijzen.

5. Klimaatadaptatie zonder structureel fonds: De Blue Deal werkt met programma's die de Vlaamse Regering telkens opnieuw vastlegt (een eerste in 2020, een opvolger in juli 2025), zonder wettelijk verankerd fonds zoals het Nederlandse Deltafonds (gemiddeld bijna €2 miljard per jaar, raming 2025-2039), terwijl klimaatadaptatie steeds urgenter wordt.

6. MAP7-doelstellingen niet gehaald: Het mestactieplan slaagt er niet in de nitraatbelasting voldoende terug te dringen. Diffuse vervuiling vanuit de landbouw blijft de waterkwaliteit zwaar belasten.

Fase 2: Toetsing aan de 9 Principes

Synthese: De VMM faalt op 4 van de 9 principes (transparantie, verantwoordelijkheid=financiering, eenvoud, resultaatgerichtheid) en scoort gedeeltelijk op 4 andere. De grootste winst zit in:

1. Eenvoud: drastische vereenvoudiging van het actorenlandschap
2. Resultaatgerichtheid: sturen op waterkwaliteit i.p.v. op installaties en bouwvolume
3. Verantwoordelijkheid = Financiering: wie beslist over water, moet ook de financiële consequenties dragen

Fase 3: HART-voorstel

3A. Classificatie

🟠 Hervormd: de VMM blijft bestaan maar wordt fundamenteel gereorganiseerd. Het versnipperde waterbeleid wordt geconsolideerd.

3B. Concreet voorstel

1. Eén Vlaams Wateragentschap Fuseer de watergerelateerde taken van VMM, de coördinerende rol van CIW, en het toezicht op Aquafin tot één sterk Vlaams Wateragentschap, een gemeenschappelijke dienst van de vijf Vlaamse deelstaten, onder de beleidskoepel van het Departement Omgeving. De luchtkwaliteitstaken en emissiemonitoring van VMM worden ondergebracht bij het Vlaams Omgevingsagentschap (VOA, fusie van ANB, OVAM, VLM en VMM-lucht; zie de ANB+OVAM-audit).

2. Aquafin op resultaat sturen

• Contractherziening: Aquafin wordt afgerekend op waterkwaliteitsresultaten (output → outcome)
• Jaarlijkse benchmarking met Nederlandse waterschappen
• Transparante publicatie van kosten per gezuiverde kubieke meter
• Verplichte goedkeuring jaarrekeningen door de waterregulator van de Vlaamse deelstaten (gemeenschappelijke dienst, art. 32 HART-grondwet), die de waterregulering van de Vlaamse Nutsregulator overneemt (zie de VREG-audit)

3. Gemeentelijke rioleringen professionaliseren

• De gemeenten die hun riolering nog zelf beheren (56 van de 285 in 2026), verplichten tot overdracht aan een bovenlokale rioolbeheerder
• Minimale schaalgrootte voor rioleringsbeheerders: 100.000 inwoners
• Gemeenten die achterlopen op rioleringsgraad krijgen bindende termijnen

4. Polders en wateringen moderniseren

• Fusie van de ongeveer 60 polders en wateringen tot maximaal 10-15 waterbeheerders, gekoppeld aan stroomgebieden
• Democratisering: direct verkozen besturen i.p.v. de vertegenwoordiging van de grondeigenaars (ingelanden)

5. Waterkwaliteit als wettelijke resultaatsverplichting

• KRW-doelstellingen wettelijk verankeren met tussentijdse mijlpalen
• Zuiveringsgraad van 88,6% (2024) naar 98-99% binnen twee legislaturen, gefinancierd via de waterzuiveringsheffing en niet via de algemene begroting
• Scheiding afval- en hemelwater verplicht bij elke riolerings- of wegenwerkeninvestering
• Jaarlijkse rapportage aan de vijf Vlaamse deelstaatparlementen met verplichte bijsturing bij afwijking
• Permanente digitale verantwoording: minister moet doorlopend publiek verantwoording afleggen over waterkwaliteitscijfers

6. Financiering transparant maken

• Eén waterfactuur die transparant toont: hoeveel gaat naar zuivering, hoeveel naar drinkwater, hoeveel naar waterbeheer
• Afbouw van kruissubsidiëring via het Minafonds
• Op termijn: waterschapsmodel met een eigen waterheffing, die de deelstaten bij deelstaatwet invoeren (art. 52 HART-grondwet; wie beslist, betaalt)

Internationaal model: Combinatie van het Nederlandse waterschapsmodel (eigen heffing, resultaatsturing, schaalgrootte) met het Deense geïntegreerde model (milieu- en watertaken gebundeld in enkele grote agentschappen).

Geschatte efficiëntiewinst (niet becijferd):

• Minder coördinatie-overhead door consolidatie van 15+ actoren
• Professionalisering rioleringsbeheer bespaart op lange termijn door minder achterstallig onderhoud
• Resultaatsturing Aquafin kan kosten drukken; transparante kosten per gezuiverde kubieke meter maken vergelijking met de Nederlandse waterschappen mogelijk

Implementatiepad:

• Jaar 1-2: Conceptnota en decreetswijziging
• Jaar 3-4: Fusie watergerichte VMM-taken tot Vlaams Wateragentschap
• Jaar 4-6: Herstructurering gemeentelijk rioleringsbeheer
• Jaar 6-9: Fusie polders en wateringen, invoering van de eigen waterheffing bij deelstaatwet

Fase 4: Partijpunt (Website-klare tekst)

Deel A: Het partijpunt

VMM (Vlaamse Milieumaatschappij): Hervormd Het waterbeleid in Vlaanderen is versnipperd over meer dan 15 organisaties. We maken er één sterk Wateragentschap van dat écht op resultaat wordt gestuurd. Want met 0,5% gezonde waterlopen kan het niet erger.

Deel B: De uitleg

Hoe het nu werkt

De Vlaamse Milieumaatschappij (VMM) is het centrale agentschap voor water- en luchtbeleid in Vlaanderen, met ongeveer 770 medewerkers (2024) en hoofdzetel in Aalst. De VMM meet waterkwaliteit, plant de waterzuivering, int heffingen op watervervuiling, bewaakt de luchtkwaliteit en coördineert het integraal waterbeleid. Daarnaast houdt Aquafin, een nv die volledig in handen is van het Vlaams Gewest, de bovengemeentelijke zuiveringsinfrastructuur in stand. De drinkwatervoorziening is verdeeld over zes drinkwaterbedrijven (onder meer De Watergroep, FARYS, Pidpa, water-link en Aquaduin). Voor de riolering werken 229 van de 285 gemeenten met een van een twaalftal rioolbeheerders; 56 gemeenten beheren hun riolering nog zelf (2026). Ongeveer 60 polders en wateringen doen lokaal waterbeheer. De Vlaamse Waterweg beheert de bevaarbare waterlopen. In totaal zijn meer dan 15 organisaties betrokken bij waterbeleid, gecoördineerd door de CIW (Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid).

Wat er mis gaat

De resultaten zijn ronduit dramatisch. Van de 195 Vlaamse waterlichamen haalt er precies één (0,5%) de Europese norm voor goede ecologische toestand, tegenover 39,5% gemiddeld in de EU (2021). De Europese Kaderrichtlijn Water vraagt een goede toestand tegen 2027, en Vlaanderen is daar ver van verwijderd. In februari 2025 stelde de Europese Commissie vast dat België niet op koers ligt, en vroeg ze meer inspanningen tegen PFAS-vervuiling, nitraten en pesticiden.

De oorzaken zijn structureel. Het waterbeleid is versnipperd over meer dan 15 organisaties die elk een stukje van de puzzel beheren, maar niemand heeft het volledige plaatje. De CIW moet coördineren maar heeft geen doorzettingsmacht. Aquafin haalt 99,4% normconformiteit op zijn installaties, maar wordt niet gestuurd op de toestand van het water. Het Rekenhof stelde in 2010 vast dat het toezicht op de financiële transparantie van de waterzuivering gebrekkig was. De WaterRegulator die toezicht moest houden op de drinkwatertarieven, telde welgeteld 5 VTE (2017). Een lachertje voor een sector van ongeveer €1,7 miljard per jaar. Sinds 2026 doet de Vlaamse Nutsregulator dat werk. Een deel van de gemeenten loopt achter met hun rioleringsinfrastructuur, maar niemand kan hen dwingen te investeren.

Hoe het elders werkt

In Nederland beheren 21 waterschappen het water, met directe democratische verkiezingen en eigen belastingheffing. Samen hebben ze ~15.100 medewerkers (2023) en heffen ze ongeveer €4,3 miljard per jaar (2025). Het cruciale verschil: wie beslist over water, betaalt ook. De waterschappen zijn financieel zelfvoorzienend. Rijkswaterstaat beheert de grote rijkswateren. Het resultaat zit vooral in de zuivering: 99,7% van de Nederlanders is aangesloten op minstens secundaire zuivering, tegenover 84,5% in België (2024). Op ecologische kwaliteit worstelt ook Nederland, maar het bestuursmodel legt beslissing en betaling bij dezelfde instelling.

Denemarken ging in 2007 nog radicaler te werk. De 13 provincies (amter) werden afgeschaft. Eén milieuagentschap bundelt drinkwater, afvalwater, grondwater, lucht, chemicaliën en afval, en sinds 2024 koppelt een apart agentschap (SGAV) landbouw, natuur en het watermilieu. In Denemarken was 29,9% van de oppervlaktewateren in goede ecologische toestand (2021), tegenover 0,5% in Vlaanderen.

Wat HART voorstelt

We hervormen de VMM tot een geconsolideerd Vlaams Wateragentschap, een gemeenschappelijke dienst van de vijf Vlaamse deelstaten, dat alle watergerichte taken bundelt. De luchtkwaliteitstaken en emissiemonitoring gaan naar het Vlaams Omgevingsagentschap (VOA, zie ANB+OVAM). Concreet:

1. Eén Wateragentschap: VMM's watertaken, de CIW-coördinatie en het toezicht op Aquafin in één organisatie. Eén aanspreekpunt, één verantwoordelijke.

2. Aquafin op resultaat: niet meer afrekenen op hoeveel er gebouwd wordt, maar op hoe schoon het water is. Jaarlijkse benchmarking met Nederlandse waterschappen. Transparante publicatie van kosten per gezuiverde kubieke meter.

3. Rioleringen professionaliseren: alle gemeenten dragen hun rioleringsbeheer over aan bovenlokale rioolbeheerders met minimaal 100.000 inwoners. Bindende termijnen voor achterstallige investeringen.

4. Polders en wateringen fuseren: van ongeveer 60 naar maximaal 15, gekoppeld aan stroomgebieden, met democratisch verkozen besturen.

5. Waterkwaliteit als resultaatsverplichting: de Kaderrichtlijn Water-doelstellingen worden wettelijk verankerd met tussentijdse mijlpalen. Zuiveringsgraad van 88,6% (2024) naar 98-99% binnen twee legislaturen, betaald via de waterzuiveringsheffing en niet via de algemene begroting. Scheiding afval- en hemelwater verplicht bij elke riolerings- of wegenwerkeninvestering. De minister legt doorlopend publiek verantwoording af over de waterkwaliteitscijfers.

6. Transparante waterfactuur: één factuur die helder toont wat naar zuivering, drinkwater en waterbeheer gaat. Geen verborgen subsidies meer via het Minafonds.

Wat het oplevert

Een einde aan de versnippering die al decennia tot dramatische resultaten leidt. Door het actorenlandschap te consolideren besparen we op coördinatie-overhead en elimineren we de gaten tussen verantwoordelijkheden. Door Aquafin op resultaat te sturen in plaats van op installaties en bouwvolume, dwingen we efficiëntie af. De Nederlandse waterschappen tonen dat wie beslist en betaalt, bijna al het afvalwater kan zuiveren. Door rioleringsbeheer te professionaliseren voorkomen we het eindeloos uitstellen van noodzakelijke investeringen door kleine gemeenten. En bovenal: met wettelijk verankerde resultaatsverplichtingen wordt waterkwaliteit eindelijk een prioriteit met consequenties, niet een ambitie zonder deadline.

Fase 5: Bronnenlijst

• Herzien: 2026-09-27 (factcheck: cijfers, bronnen, tijdloze formulering)