Bovenlokale coördinatie Wallonië: Van provincies naar deelstaten

Audit door: HART-auditproces Datum: 2026-03-31 Categorie: Wallonië, overgeheveld van FWB + nieuw Status: 🟠 Nieuw/hervormd

Fase 1: Diepteonderzoek

1A. Wat is het precies?

Bovenlokale coördinatie in Wallonië verwijst naar het geheel van taken en samenwerkingsverbanden die het gemeentelijk niveau overstijgen. In Vlaanderen werden de provincies in 2018 afgeslankt tot grondgebonden materies; de Waalse provincies behielden een breed en diffuus takenpakket, inclusief persoonsgebonden materies als onderwijs, cultuur, welzijn en toerisme.

Juridische basis:

• Artikel 41 Grondwet: de provinciale belangen worden geregeld door de provincieraden; sinds 2014 kan het gewest de provinciale instellingen afschaffen bij decreet met een tweederdemeerderheid
• Code de la Démocratie Locale et de la Décentralisation (CDLD): regelt de organisatie, de bevoegdheden en het toezicht van het Waalse Gewest op de provincies
• Decreet van 12 februari 2004 tot organisatie van de Waalse provincies (opgenomen in het CDLD)
• Op 18 december 2025 keurde de Waalse regering een oriëntatienota goed om de verkozen provincieraden tegen 2030 af te schaffen (zie 1D)

De 5 Waalse provincies (bevolking op 1 januari 2026):

1. Henegouwen (Hainaut): 1.368.562 inwoners
2. Luik (Liège): 1.125.300 inwoners
3. Namen (Namur): 506.271 inwoners
4. Luxemburg (Luxembourg): 296.370 inwoners
5. Waals-Brabant (Brabant wallon): 416.947 inwoners

Personeel en budget:

• Totaal personeel 5 Waalse provincies: 10.424 personeelsleden (6.237 statutairen + 4.187 contractuelen, RSZ-cijfers tweede kwartaal 2023)
• Gezamenlijke gewone begroting: ongeveer €1,4 miljard per jaar (2017, volgens de Waalse minister van Plaatselijke Besturen). Henegouwen alleen begrootte voor 2025 €810 miljoen, onderwijs inbegrepen (ruim €520 miljoen zonder onderwijs)
• Financiering: provinciale opcentiemen op de onroerende voorheffing, het Provinciefonds van het Waalse Gewest (ongeveer €148 miljoen in 2017, zo'n 10% van de gewone ontvangsten), eigen inkomsten

1B. Wat doet bovenlokale coördinatie in de praktijk?

Provinciale taken in Wallonië (breed en versnipperd):

• Onderwijs: provinciaal onderwijs (secundair, hoger, volwassenenonderwijs): een significante werkgever
• Cultuur & erfgoed: musea, bibliotheken, culturele centra, monumentenzorg
• Toerisme: promotie, toeristische infrastructuur, Maisons du Tourisme
• Welzijn & gezondheid: preventieve gezondheidszorg, sociale actie en hulpverlening
• Wegen: de provinciale wegen (ongeveer 700 km in 2013) zijn sinds 1 januari 2015 grotendeels in het gewestelijke wegennet opgenomen
• Waterbeheer: onbevaarbare waterlopen 2e categorie
• Economie: economische ontwikkeling, ondersteuning kmo's
• Noodplanning: coördinatie via de gouverneur (federale opdracht)
• Toezicht: de gouverneur oefent als commissaris van de federale en de Waalse regering bepaalde toezichtstaken uit

Het supracommunale landschap: een wildgroei De studie die de APW in 2024 aan BDO toevertrouwde, concludeerde dat het supracommunale landschap in Wallonië "touffu, peu lisible et peu cohérent" (dik, weinig leesbaar en weinig coherent) is. Het is historisch gegroeid zonder duurzame richtlijnen. Naast de provincies bestaan er 96 intercommunales onder Waals toezicht (2025), communautés urbaines, conférences de bourgmestres, GAL's (Groupes d'Action Locale) en projectmatige samenwerkingen die allemaal door elkaar lopen.

Bestaande supracommunale initiatieven: Eind 2020 lanceerde het Waalse Gewest een oproep voor supracommunale projecten. In 2021 werden 13 projecten geselecteerd, met samen 218 gemeenten en 87% van het Waalse grondgebied, waaronder:

• Conférence des élus de Liège Métropole
• Conférence des Bourgmestres de Charleroi Métropole (30 gemeenten, bijna 600.000 inwoners)
• Wallonie Picarde (WAPI)
• Communauté urbaine du Centre (CUC)
• Communauté urbaine Mons-Borinage
• Communauté urbaine de Namur-Capitale

Financiering: een enveloppe van €1,5 miljoen, met per project een forfaitair maximum van €60.000 tot €120.000 per jaar naargelang de bevolking. Een druppel op een hete plaat.

Het kernprobleem: kleinschaligheid van Waalse gemeenten 194 van de 261 Waalse gemeenten (74%) hebben minder dan 15.000 inwoners (1 januari 2026), de drempel die de Union des Villes et Communes de Wallonie (UVCW) volgens VRT NWS als minimum voor operationele levensvatbaarheid beschouwt. Slechts 28 gemeenten tellen 25.000 inwoners of meer. De gemiddelde Waalse gemeente telt ongeveer 14.200 inwoners (261 gemeenten, 2026). Op 1 januari 2025 was er in Wallonië slechts één gemeentefusie (Bastenaken-Bertogne, van 262 naar 261 gemeenten), terwijl Vlaanderen op dezelfde dag van 300 naar 285 gemeenten ging. Dit betekent dat de meeste Waalse gemeenten structureel te klein zijn om provinciale taken zelf over te nemen.

Prestatie-indicatoren: Er bestaan geen gestandaardiseerde KPI's voor bovenlokale coördinatie in Wallonië. De provincies publiceren jaarverslagen, maar de link tussen middelen en maatschappelijk resultaat is ondoorzichtig. Het administratief toezicht van het Waalse Gewest kijkt naar wettigheid en begroting, niet naar resultaten; een systematische, onafhankelijke evaluatie van wat de provincies opleveren ontbreekt.

1C. Internationale vergelijking

Nederland: Gemeenschappelijke Regelingen (Wgr)

• De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr, 1985, gewijzigd op 1 juli 2022) biedt een helder wettelijk kader voor intergemeentelijke samenwerking.
• Vijf vormen: openbaar lichaam, gemeenschappelijk orgaan, bedrijfsvoeringsorganisatie, centrumregeling, regeling zonder meer.
• De 12 provincies behouden toezicht maar doen weinig uitvoering zelf.
• Sinds 1 juli 2022: versterking van de democratische legitimatie. Gemeenteraden krijgen expliciet meer grip op samenwerkingsverbanden.
• Nederland telt 342 gemeenten van gemiddeld ongeveer 53.000 inwoners (2026), bijna vier keer de gemiddelde Waalse gemeente (ongeveer 14.200).
• Wat werkt beter: wettelijk kader dat overzicht afdwingt, grotere gemeenteschaal, sterkere democratische controle.

Denemarken: Kommunalreformen 2007

• 271 gemeenten → 98 (richtwaarde minimaal 20.000 inwoners; gemiddeld ruim 60.000 inwoners in 2026), 13 provincies (amter) → 5 regio's; vanaf 1 januari 2027 vier, na de fusie van Hovedstaden en Sjælland tot Region Østdanmark.
• Regio's hebben geen belastingbevoegdheid en doen vooral gezondheidszorg.
• Bovenlokale coördinatie in de zorg verloopt via verplichte samenwerking tussen regio en gemeenten: eerst via samenwerkingsovereenkomsten (sundhedsaftaler), vanaf 2027 via 17 gezondheidsraden (sundhedsråd) met regionale en gemeentelijke politici.
• Schaalgrootte van gemeenten maakt een apart bovenlokaal niveau grotendeels overbodig.
• Wat werkt beter: radicale gemeentefusies maakten de meeste bovenlokale taken overbodig; regio's zijn sober en functioneel.

Duitsland: Landkreise

• 294 Landkreise vormen een democratisch bovenlokaal niveau met een rechtstreeks verkozen Kreistag en eigen inkomsten, vooral de Kreisumlage die de gemeenten afdragen.
• Interkommunale Zusammenarbeit is wettelijk geregeld en varieert van informele afspraken tot Zweckverbände (doelverenigingen met rechtspersoonlijkheid).
• Landkreise zijn robuust (gemiddeld ongeveer 190.000 inwoners, 2024) en professioneel bemand.
• Wat werkt beter: democratische legitimiteit van het bovenlokale niveau, schaalgrootte, professionele uitvoering.

Vlaanderen: afslanking en referentieregio's (vergelijking binnen België)

• Provincies sinds 1 januari 2018 beperkt tot grondgebonden materies (water, mobiliteit, ruimtelijke ordening).
• 15 referentieregio's als afstemmingskader (Regiodecreet 2023), maar zonder eigen rechtspersoonlijkheid of bestuur.
• Persoonsgebonden bevoegdheden (cultuur, sport, welzijn, jeugd) overgeheveld naar Vlaamse overheid of lokale besturen.
• Les voor Wallonië: de Vlaamse afslanking toont dat het kan, maar de referentieregio's zijn geen volwaardig alternatief. Ze missen bestuurskracht.

1D. Knelpunten en kritiek

De Waalse hervormingsnota van december 2025: Op 18 december 2025 keurde de Waalse regering een oriëntatienota goed om de verkozen provincieraden tegen 2030 af te schaffen. De nota bevatte:

• Geen provinciale verkiezingen meer vanaf 2030
• Ongeveer 200 provinciale politieke mandaten die verdwijnen (er zijn 229 provincieraadsleden sinds de verkiezingen van 2024)
• Vijf supracommunale openbare instellingen met rechtspersoonlijkheid, één per provinciaal grondgebied, bestuurd door een "assemblée des bourgmestres" (burgemeestersvergadering)
• Bevoegdheden verdeeld over gemeenten, gewest, gemeenschappen en de nieuwe supracommunale structuur
• Behoud van de gouverneur voor veiligheid, crisisbeheer en openbare orde
• Fiscale neutraliteit voor de burger en budgettaire neutraliteit voor de gemeenten
• Geen impact op de tewerkstelling: het provinciale personeel verhuist mee met de taken

De nota vroeg de provincieraden om tegen 1 mei 2026 de missies te bepalen die ze onmisbaar achten voor een supracommunale werking. De afschaffing van de provinciale instellingen vraagt een bijzonder decreet met een tweederdemeerderheid in het Waals Parlement, en dus steun van buiten de meerderheid.

Kritiek van de PS: De PS noemde de hervorming in januari 2026 "amateurisme": ongeorganiseerd, overhaast en slecht doordacht. De PS is niet tegen hervorming op zich, maar wil garanties voor dienstverlening en tewerkstelling, geen extra kosten voor burgers en een duidelijk antwoord op de vraag wie betaalt.

Kritiek vanuit de gemeenten: Veel Waalse gemeenten zijn te klein om provinciale taken over te nemen. De overstromingen van 2021 toonden aan dat kleine gemeenten onvoldoende slagkracht hebben bij grote crisissen. Zonder voorafgaande gemeentefusies dreigt de provinciehervorming een lege doos te worden.

Kritiek vanuit de APW (Association des Provinces Wallonnes): De provincies zijn voorstander van een versterkte supracommunale rol, maar niet van hun eigen afschaffing. Ze benadrukken dat gemeenten en OCMW's hen als "strategische partners" beschouwen en "demandeuses d'une action supracommunale plus efficace et plus pertinente" (vragende partij voor een efficiëntere supracommunale actie).

Fase 2: Toetsing aan de 9 Principes

Synthese: 5x ❌ en 4x ⚠️. De grootste winst zit bij eenvoud (sanering van het landschap), transparantie (duidelijk maken wie beslist en betaalt) en resultaatgerichtheid (KPI's invoeren). De schaalgrootte van gemeenten is de kritische randvoorwaarde die de hele hervorming kan maken of breken.

Fase 3: HART-voorstel

3A. Classificatie

🟠 Nieuw/hervormd De bovenlokale coördinatie in Wallonië moet fundamenteel anders worden ingericht. HART maakt van de vijf Waalse provincies deelstaten, die de bovenlokale coördinatie zelf opnemen, zonder supracommunale laag, en koppelt dat aan twee onderdelen zonder welke de hervorming niet werkt: gemeentefusies en resultaatgerichte sturing.

3B. Concreet voorstel

Wat verandert er:

1. De vijf provincies worden deelstaten (art. 2 HART-grondwet): de provincieraad wordt een deeltijds deelstaatparlement van hoogstens 21 leden plus 1 per volle 100.000 inwoners (Henegouwen 34, Luik 31, Namen 26, Waals-Brabant 25, Luxemburg 23: samen 139 zetels tegenover 229 provincieraadsleden), en een collegiale regering van hoogstens vijf leden vervangt het provinciecollege (art. 43)
2. Geen supracommunale laag: de deelstaat zelf is het bovenlokale niveau, op het grondgebied van de provincie, met een verkozen parlement en eigen belastingen in plaats van een raad van burgemeesters
3. Gemeentefusies als randvoorwaarde: eerst vrijwillige fusies, gestimuleerd met financiële incentives (schuldovername, investeringsbonus), daarna verplicht voor wie onder de minimumdrempel van 25.000 inwoners per gemeente blijft (de drie fusiegolven uit de audit 565 gemeenteraden + colleges) (Denemarken hanteerde bij zijn hervorming een richtwaarde van 20.000), waardoor het aantal Waalse gemeenten daalt van 261 naar ongeveer 80 à 100
4. Heldere bevoegdheidsverdeling:
   • Naar gemeenten (na fusie): burgerlijke stand, lokale wegen, lokaal sociaal beleid, basisnoodplanning
   • Naar de deelstaat: waterbeheer (onbevaarbare waterlopen), fietsinfrastructuur en bovenlokale mobiliteitsplanning, toeristische promotie, de brandweer (één per deelstaat, in de plaats van de hulpverleningszones), bovenlokale ruimtelijke ordening, cultuurbeleid, economisch beleid, preventieve gezondheidszorg
   • Naar het Franstalige concordaat: onderwijs (provinciaal onderwijs geïntegreerd in het ene publieke onderwijssysteem van het concordaat, art. 31)
5. Geen gouverneur meer: de deelstaatregering coördineert de crisisbeheersing en de veiligheid bij bovenlokale noodsituaties, in afstemming met het NCCN en de brandweer van de deelstaat, zonder extra opschalingsfase. Gemeentetoezicht → de deelstaat, want het toezicht op de gemeenten en hun fusies is een deelstaatbevoegdheid; de DG Pouvoirs Locaux van de SPW (gemoderniseerd naar ABB-model, zie SPW-item) kan het uitvoeren als gemeenschappelijke dienst van de Waalse deelstaten (art. 32). Ceremonieel → voorzitter van de deelstaatregering
6. KPI-framework: elke deelstaat rapporteert jaarlijks over zijn bovenlokale taken op basis van meetbare indicatoren. Gecontroleerd door het Rekenhof
7. Digitaal platform: de bovenlokale diensten in de ene app en de ene website van de overheid, op de gemeenschappelijke systemen van gemeenten en deelstaten (digitaliseringsplan)

Internationaal model: Zwitsers kantonmodel (de deelstaat als enige tussenniveau, met daaronder rechtstreeks de gemeenten), met de Deense gemeentefusies en het Nederlandse Wgr-kader (wettelijk gestructureerde samenwerking met democratische controle).

Geschatte besparing:

• Geen aparte besparing. De provincies worden deelstaten, en de winst op mandaten en provinciale overhead zit in het kantonmodel als geheel, niet apart becijferd
• De rationalisering van overlappende intercommunales en projectverenigingen zit in de hervorming van de intercommunales
• De deelstaat werkt met het personeel en de middelen die de provincie aan haar bovenlokale taken besteedt: een verschuiving, geen besparing
• Personeelsgarantie: geen ontslagen, maar herplaatsing bij gemeenten of de deelstaat

Implementatiepad:

• Jaar 1-2: de HART-grondwet maakt de provincies deelstaten (art. 2), elk met een organiek statuut (art. 43); start van het fusieproces bij deelstaatwet
• Jaar 3-4: bevoegdheidsoverdrachten en personeelstransities
• Bij de eerstvolgende verkiezingen van de Kamer en de deelstaatparlementen (art. 34): geen provincieraadsverkiezingen meer; de deelstaatparlementen vervangen de provincieraden
• Binnen twee jaar daarna: gemeentefusies afgerond, de bovenlokale diensten van de deelstaat op volle sterkte

Fase 4: Partijpunt (Website-klare tekst)

Deel A: Het partijpunt

Bovenlokale coördinatie Wallonië: hervormd De vijf Waalse provincies worden deelstaten, met een deeltijds parlement en een regering van hoogstens vijf, en nemen de bovenlokale coördinatie zelf op, zonder extra supracommunale laag. Maar die hervorming werkt alleen als de Waalse deelstaten tegelijk hun gemeenten fusioneren tot een werkbare schaal.

Deel B: De uitleg

Hoe het nu werkt

Wallonië heeft vijf provincies met samen ruim 10.400 personeelsleden (2023), een gewone begroting van ongeveer €1,4 miljard per jaar (2017) en een breed takenpakket: onderwijs, cultuur, toerisme, waterbeheer, welzijn en economische ontwikkeling. Daarnaast bestaat er een ondoorzichtig kluwen van intercommunales, communautés urbaines, conférences de bourgmestres en projectverenigingen. Een studie van BDO in opdracht van de Association des Provinces Wallonnes (APW) concludeerde dat dit landschap "dik, weinig leesbaar en weinig coherent" is. In december 2025 startte de Waalse regering een proces om de verkozen provincieraden tegen 2030 af te schaffen.

Wat er mis gaat

Drie fundamentele problemen. Ten eerste: niemand begrijpt wie wat doet. Provincies, intercommunales en het gewest werken door en over elkaar heen, zonder duidelijke afbakening. De burger weet niet bij welke overheid hij moet zijn. Ten tweede: er is te weinig democratische controle. De tientallen bovenlokale samenwerkingsverbanden functioneren grotendeels buiten het zicht van gemeenteraden, en de provincieraad heeft geen vat op dat kluwen. Ten derde: er is geen resultaatmeting. De provincies geven samen meer dan een miljard euro per jaar uit zonder gestandaardiseerde KPI's. Het toezicht kijkt naar wettigheid en begroting, niet naar wat het geld oplevert.

Hoe het elders werkt

Denemarken voerde in 2007 de meest radicale hervorming door: 271 gemeenten werden 98 (gemiddeld ruim 60.000 inwoners in 2026) en 13 provincies werden 5 sobere regio's zonder belastingbevoegdheid. Door de schaalvergroting van gemeenten werd een apart bovenlokaal niveau voor de meeste taken overbodig. Nederland kiest voor een ander model: de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) biedt een helder wettelijk kader voor intergemeentelijke samenwerking, met versterkte democratische controle sinds 2022. Nederlandse gemeenten tellen gemiddeld ongeveer 53.000 inwoners (2026), bijna vier keer zoveel als Waalse gemeenten (ongeveer 14.200).

Wat HART voorstelt

HART maakt van de vijf Waalse provincies deelstaten. Maar dat alleen volstaat niet: twee elementen zijn cruciaal.

Eén: gemeentefusies. Drie op de vier Waalse gemeenten (74%, 2026) hebben minder dan 15.000 inwoners. Zonder schaalvergroting (minimumdrempel 25.000 inwoners, gestimuleerd met schuldovername en een investeringsbonus) zijn gemeenten te zwak voor het brede takenpakket dat ze naar Deens model krijgen, en blijft de deelstaat taken doen die bij de gemeente horen.

Twee: resultaatgerichte sturing. De vijf Waalse deelstaten krijgen voor hun bovenlokale taken een helder mandaat met meetbare KPI's. Elk jaar publiceert het Rekenhof een evaluatie. Wat niet werkt, wordt aangepast of geschrapt.

Concreet: de provincieraden worden deeltijdse deelstaatparlementen, met 139 zetels in plaats van 229 provincieraadsleden, en een regering van hoogstens vijf leden vervangt het provinciecollege. De deelstaat neemt de bovenlokale coördinatie zelf op: waterbeheer, fietsinfrastructuur en bovenlokale mobiliteit, toeristische promotie, de brandweer, cultuur en economisch beleid. Onderwijs gaat naar het Franstalige concordaat. De gouverneur verdwijnt: de deelstaatregering coördineert de crisisbeheersing en de veiligheid, in afstemming met het Nationaal Crisiscentrum. Gemeenten (na fusie) nemen lokale taken over. De ene app en de ene website van de overheid maken een einde aan de versnippering.

Wat het oplevert

Geen aparte besparing: de winst op de politieke bovenbouw zit in het kantonmodel als geheel en is niet apart becijferd; de rationalisering van overlappende structuren zit in de hervorming van de intercommunales. De echte winst is bestuurlijke helderheid: de burger weet eindelijk wie beslist, wie betaalt en wie verantwoordelijk is. Geen provinciale laag meer naast het gewest die niemand begrijpt. Sterke gemeenten die zelf kunnen handelen. Eén slagkrachtige deelstaat voor wat echt bovenlokaal moet, met een eigen parlement en eigen belastingen. En vijf deelstaten die zelf beslissen en zelf betalen, in plaats van een gewest dat aan micromanagement doet.

Fase 5: Bronnenlijst

Metadata

• Lijn: Bovenlokale coördinatie Wallonië: van provincies naar deelstaten
• Sectie: Wallonië, overgeheveld van FWB + nieuw
• Classificatie: 🟠 Nieuw/hervormd
• Principescore: 0 ✅ · 4 ⚠️ · 5 ❌
• Geschatte nettobesparing: geen aparte besparing; de winst op de politieke bovenbouw zit in het kantonmodel als geheel (niet apart becijferd) en de rationalisering in de hervorming van de intercommunales
• Herzien: 2026-09-27 (factcheck: cijfers, bronnen, tijdloze formulering)